社会治理视域下土地征收社会稳定风险评估探析

文/纵兆康 刘金明 耿伟

一、引言

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》着眼于高质量发展，提出“健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动”。长期以来，土地作为重要的基础性资源，在推动城乡融合高质量发展中扮演着重要角色，而土地征收是推动这一基础性资源向市场化流动的重要途径，亦是调节城乡土地需求与供给关系的重要手段。近年来，在土地管理制度改革的推动下，新型城镇化持续健康发展，乡村振兴战略稳步实施。同时，为营造和谐稳定的土地征收环境，新《土地管理法》构建了社会稳定风险评估制度，作为土地征收的刚性程序。然而，在实践过程中，土地征收社会稳定风险评估具体工作仍有待进一步规范。本文基于《土地管理法》的制度定位，梳理了土地征收社会稳定风险评估面临的现实困境，提出优化土地征收社会稳定风险评估的对策建议。

二、土地征收社会稳定风险评估的制度定位

土地征收社会稳定风险评估制度是近年来我国多元化预防与化解土地征收社会矛盾纠纷的重要举措。自2020年1月全面推开以来，虽然《土地管理法》明确了制度实施的必要性，但在实践中广泛存在形式化、片面化现象，并未真正发挥该制度的应有效能，地方政府及相关主体对其制度定位未予以深入理解。土地征收社会稳定风险评估是平衡权力与权利、规范政府行政行为与保障公民合法权益的法律制度，明确制度定位是保障该制度发挥效能及实现制度平衡的需要。

（一）土地征收行政决策的实质约束

从制度解构层面来看，《土地管理法》第四十七条明确要求县级以上地方人民政府拟申请征收土地应当开展社会稳定风险评估。该规定明确了社会稳定风险评估为土地征收的前置程序，较为清晰地定位了基本内涵。一是适用对象的特定性及周延性，将“县级以上地方人民政府”范围特定，使其成为各级具有土地征收权限的政府部门的必要程序性义务；二是适用目的的确定性，《土地管理法》第四十七条第五款明确规定相关前期工作完成后，方可申请征收土地，其根本目的在于为土地征收行政决策提供基础性依据；三是程序开展的强制性，定位在于明确该制度于土地征收这一重大行政决策的基础性内容，社会稳定风险评估结果应当作为土地征收行政决策的参考。决策机关认为风险可控的，可以批准实施；认为风险不可控的，应区别情况作出不实施的意见或在采取调整决策草案等措施确保风险可控后再行作出决策。

（二）社会稳定风险预防措施的核心供给

社会稳定风险评估除了为行政决策提供决策依据之外，该项制度的核心定位还在于为土地征收社会稳定风险提供预防措施。风险是未来土地征收过程中发生纠纷的可能性，当风险转化为事实，则是对社会发展的现实损害。土地征收纠纷根源在于土地经济利益补偿和分配不科学，如补偿标准不符合预期、征收程序不符合法律规定、征地补偿款不能及时足额到位等，损害了被征地群体的现实利益和长远利益。另外，土地征收涉及征收主体、实施单位以及基层单位、被征地群众等多个主体，再加之外嫁女、外出打工及外地人口的进入，更加剧了土地征收主体的复杂性。土地征收社会稳定风险评估通过风险调查、风险识别、风险分析，进而明确风险防范措施，为决策提供充分有效的预防措施，避免社会矛盾加剧。

（三）促进城乡融合发展的助推机制

促进城乡融合发展是解决当前社会主要矛盾的重要方式，是克服城乡发展不平衡不充分发展的重要路径。城乡融合发展包含土地要素在城乡之间的合理流动，并在流动中有充分的制度保障，以实现城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置。土地征收社会稳定风险评估制度是这一系列保障制度的核心环节之一，其有效实施能够助推经济社会长远稳定发展。土地征收内含着目的公益与客体公益的冲突与平衡问题。[1]为防止土地征收范围的扩大化，《土地管理法》列举了公共利益的几种情形，结合征地实践来看，土地征收根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等实施，推动棚户区改造，改善市容市貌，推动城市建设发展的需要。从长远来看，是有利于地方经济社会发展的，并且与被征地群众的利益与城市的发展也应当是并行不悖的。但是不合理、不合法的土地征收方式往往从根本上损害社会公共利益和公民权益，本质上有悖于城乡融合发展。社会稳定风险评估制度通过预先评估风险，破除土地这一生产要素在城乡之间的流动引发社会风险的可能，本质上有益于促进城乡融合发展，有益于解决城乡融合发展中的矛盾和冲突。

三、土地征收社会稳定风险评估的现实困境

随着《土地管理法》的实施，土地征收程序逐步规范，其所产生的纠纷亦有所趋缓，一定程度上缓解了因土地征收所导致的社会矛盾，土地征收社会稳定风险评估制度发挥了重要功能。然而，对比制度要求与地方政府实践可以发现，现行土地征收社会稳定风险评估仍然存在诸多问题尚待解决，其服务城乡融合发展还面临诸多困境。

（一）地方政府对风险评估重要性的认识有待提高

土地征收社会稳定风险评估作为政府土地征收行政决策的必经环节，是《土地管理法》修订的重大创举，与之相呼应，地方各级人民政府亦出台了诸多配套性政策措施。从制度层面而言，地方各级人民政府正在逐步建立相对完善的土地征收社会稳定风险评估制度。然而，对比地方政策措施与实践操作，可以发现，地方各级人民政府出台的政策措施在实践中并未得到有效落实，相关政策措施自身亦存在体制性问题，包括保障机制不完善和责任追究流于形式等。政策措施多数仅仅在宏观层面贯彻落实了土地征收社会稳定风险评估制度，偏向于自身的政治考核需要，可见地方政府对风险评估重要性的认识有待提高。在土地征收实践中，地方政府对社会稳定风险评估的定位认识不清，仅仅将其定位为一个程序性要件，认为征收报批时有评估材料即可，评估结果未得到有效运用。这一认识的直接结果就是风险评估工作形式化，制度未得到有效落实，其事前预防与化解矛盾纠纷并规避土地征收风险的效能未有效发挥。

（二）土地征收社会稳定风险评估主体行为仍需规范

当前法律法规未对土地征收社会稳定风险评估主体行为予以详细规定，但从地方各级人民政府出台的政策措施可以看出，征地单位既可以自行担任评估主体，也可以委托专业机构和社会组织等第三方评估机构作为评估实施主体。征地单位自行担任评估主体开展评估时，承担着“运 动 员”和“裁 判 员”角色，难以摆脱利己主义及路径依赖的思维困境；其在组织第三方评估机构开展评估时，第三方评估机构受委托方影响，依然难以从根本上摆脱形式主义而真正做到公平公正。此外，对于土地征收社会稳定风险的第三方评估机构并无相关明确规范予以规制，缺乏有效的监管举措。实践中，社会稳定风险评估机构类型多样，包括律师事务所、审计机构、房地产价格评估机构和工程咨询机构等。虽然数量众多，但质量参差不齐，评估效果难以保证。从专业能力角度而言，部分地方政府在土地征收前，对于社会稳定风险第三方评估机构缺乏有效的甄别标准，第三方评估机构专业性不足极易导致社会稳定风险评估报告缺乏参考价值，从而也影响了政府的土地征收决策。

（三）土地征收社会稳定风险评估多元化权益保障不足

社会稳定风险的高低取决于公众基于对风险的感知而产生的抗争意愿和行为。[2]土地征收中的利益主体较多，权益的涉及面广且关联性较强，权利保障和利益分配问题一直是理论和实务中关注较多的问题，也是土地征收社会稳定需要考虑的核心问题。因此，只有实现多元化权益的有效保障，才能从根本上阻止土地征收社会稳定风险向社会矛盾的转化。

然而，土地征收社会稳定风险评估实践并未有效解决上述问题，多元化权益保障不足成为和谐利益主体关系发展的制度掣肘。具体表现为两点：一是表现在政府委托第三方评估机构开展土地征收社会稳定风险评估后，地方政府作为核心主体未充分参与，使其成为地方政府屏蔽责任的工具，其他相关利益主体亦未充分参与，从而使该制度演变为第三方评估机构的独立活动，使该制度丧失实质约束价值。二是土地征收社会稳定风险评估中相关利益主体的参与程度不足，知情权、表达权和监督权等没得到充分保障，参与形式也仅仅停留在文案层面，利益分配过程中未实现深入的面对面沟通交流。通过公开信息检索，大量土地征收案件表明，被征地群众并不了解征地过程中权益救助的方式和渠道。因此，土地征收社会稳定风险评估多元化权益保障不足，从根本上忽略了该制度的沟通协调及改进功能，而潜在的社会稳定风险并未得到有效化解。

四、优化土地征收社会稳定风险评估的对策建议

（一）科学认识社会稳定风险评估的制度定位

在我国全面建设社会主义现代化强国背景下，法治政府建设既包括法律制度建议，更强调法律制度的落实，包括从思想和实践层面的根本性转变。各级政府及其相关部门要从根本上转变对土地征收社会稳定风险评估的认识，转变对其实施片面化、过程主观化等错误看法，克服将社会稳定风险评估视为流程化、形式化的思维倾向。地方政府应当充分认识土地征收社会稳定对于经济社会发展的重要性，从思想深处认识社会稳定风险评估的必要性，将社会稳定风险评估同保障社会安全、创新社会治理、加强社会建设等有机结合，作为土地征收行政决策的前置程序，明晰其刚性约束的现实动因。只有科学认识土地征收社会稳定风险评估的制度定位，才能够充分全面厘清制度的发展方向并进而剖析当前制度运行的困境，着力解决制度发展的理论和实践问题。

（二）全面规范土地征收社会稳定风险评估的评估主体行为

从制度规范性角度而言，当前部分地方政府已经着手构建土地征收风险评估实践机制，并出台相应的政策措施予以规范，但整体而言，这些政策措施层级较低或缺乏统一适用性。我国现行行政决策风险评估制度的合法性危机之症结在于缺失行政法的程序构造与制度理性。[3]作为落实《土地管理法》的基本要求，国家应当出台土地征收社会稳定风险评估规范或者指引，为评估主体提供参考，引导和规范土地征收社会稳定风险评估的流程及相关要求，并着重从以下方面予以重点规制：一是严格规范第三方评估机构主体行为。第三方评估机构因专业性和独立性成为决策实施的重要参与主体。土地征收过程复杂、利益广泛且往往标的额较大，社会稳定风险评估的第三方选择尤为关键。实践中，制度设计应当通过设置相应的准入门槛，将评估结果与企业信用信息相关联，严格其考核机制和评估责任，从根本上保障评估质量。二是规范地方政府及相关主管部门的自我评估行为。规范社会稳定风险评估行为应当通过制定考核监督规定、责任追究或者对于土地征收报批关于社会稳定风险评估的要求进行细化，使地方政府充分意识到评估并非仅仅只是报批性要件，在评估的规范性和实效性等方面有更高要求。

（三）保障风险评估中利益相关者合法权益

社会稳定风险评估制度是以现代风险治理手段促进重大政策真正体现以人民为中心的理念的重要路径。[3]社会稳定风险评估应最大程度上减少未来可能发生的土地征收矛盾，无论是自我评估还是第三方机构评估都应当具有公正性和客观性。同时，切实保障风险评估中利益相关者合法权益，包括各个环节中的知情权、参与权、表达权和监督权等权益，特别是保障被征地群众能够直接参与影响土地征收风险的级别和程度的认定。应当从以下方面加以完善：一是加强土地征收社会稳定风险评估的信息公开。公开是对权力的最好监督，利益相关者只有在充分的信息面前才能合理客观的评价未来的土地征收可能对自己的潜在影响。信息公开不仅强调公开的范围充分，还要强调评估主体对专业性、技术性等信息的充分说明。二是保障利益相关者的全过程参与。参与的广度和深度是界定制度能否有效运行的基础，主管部门应当畅通参与途径，尤其对这种“循证式”重大行政决策，评估的过程就是相关主体多次参与的过程，循环中相关利益主体的参与程度决定着其循环周期及其实效。三是可通过设置群众参与或满意度相关指标构建土地征收社会稳定风险评估的监督评判机制，使风险评估结果不仅限定于地方政府土地征收决策层面，亦使其成为监督法治政府建设的重要环节。