关于完善大型公共文化设施项目前期工作的思考

文/蔡俏

一、引言

剧院、博物馆等大型公共文化设施项目公认建设难度大，且同类项目数量不多，可参考借鉴的案例少，导致项目前期工作推进起来比较缓慢，尤其是在功能定位、建设规模确定、设计方案选择以及施工（设备供应商）招标等环节难点和问题比较多，而前期工作不到位对项目建设和运营，乃至项目的整体目标和效益实现都会产生较大影响。本文通过梳理笔者工作中承担大型文化设施项目后评价的实际情况，总结该类项目在投资决策、建设管理、项目运营等阶段容易出现的问题及原因，有针对性地提出进一步加强该类项目前期工作的建议，旨在为未来新建大型公共文化设施项目提供参考和借鉴，从而进一步提高项目的决策和投资管理水平。

二、大型公共文化设施项目特点

1.强调特色创意，地标效应强。大型公共文化设施项目大多以场馆类别为主，以打造城市地标式建筑为综合目标，对外形设计要求高。以博物馆、美术馆、展览馆、剧院等为代表，项目往往需要展现出艺术美感和特色，建筑外观设计要富于创意，更要体现地域文化和城市特色。项目建成后往往会成为旅游必达点、网红打卡地，有利于提升城市品质和品牌，带动地区旅游经济发展。

2.结构造型复杂，设计要求高。大型公共文化设施项目一般建设规模大、异形结构多，尤其是以大型钢结构为主的项目，如鸟巢、广州大剧院、珠海歌剧院等，造型十分复杂。不仅钢结构、幕墙等主要工程设计难点多，而且对暖通、照明、消防、安保等专项设计也提出更专更细的深化设计要求，加之需综合考虑绿色环保、安全耐久、建造成本等诸多因素，项目整体设计难度很大。但如果结构造型设计成功，项目对行业的影响力也较大，如广州大剧院建成后获得美国建筑学会优秀设计奖、中国建筑钢结构金奖等多个奖项。

3.项目管理复杂，施工难度大。剧院、演艺中心等大型公共文化设施项目，对舞台机械、照明安装等专业程度要求很高，需要专业机构完成，一般采用独立分包的方式。由于施工标段划分较多，不同施工方作业面易交叉，因此容易出现各方责任边界模糊、工程界面管理复杂、投资增加、工期拖延以及安全事故等问题。此外，大型公共文化设施项目往往要采用新技术、新工艺、新材料来达成建设目标，而可借鉴的项目经验却很少，“摸着石头过河”使得困难和问题增多，也加剧了施工建造难度。

三、大型公共文化设施项目易出现的问题

1.前期谋划论证不充分，建设规模变化大

大型公共设施项目前期先要明确功能定位和需求，进而确定建设规模、建设标准、投资规模等关键指标。然而，在实际建设中，部分项目的功能定位、需求等尚未充分谋划论证就匆忙立项，使得投资反复审批修改，甚至出现“三边”现象，最终项目建成规模与立项批复相差甚远。例如，某剧院实际建筑面积比立项批复增加近80%；某博物馆运营近五年，仍有部分展厅（近600平方米）不开放，出现人流量不足、维护资金无法支撑场馆开放等问题，造成资源闲置；某展览馆在未完全办结征地拆迁用地手续的情况下，将主体部分拆出独立办理用地手续，导致配套工程（近6000平方米）因土地手续不全而无法办理竣工备案以及产权证明。

2.工程采购方式不合理，低价中标影响大

考虑到大型公共文化设施项目社会影响力大，带动示范效应强，施工单位或EPC单位多数以获取项目业绩为目标，而忽略项目建设期内的复杂情况、自然条件影响等不可预测风险，并且常有项目以“最低价中标”方式确定乙方，因此，一旦项目建设难度和成本远超预期，将会严重影响工程进度和质量。例如，某剧院工程以低于控制价近20%中标，但由于建筑高、跨度大且造型特殊，仅脚手架耗材就达3000吨，大幅超过预算，加之选址易遭台风影响而停工，又增加了人工成本。因此，施工方存在亏损风险，消极怠工和扯皮争执时有发生，导致项目超期较多，对工程品质和项目结算也造成较大影响。

3.方案未稳定仓促动工，导致设计变更多

大型公共文化设施项目往往备受关注，通常以投入使用为时间节点倒排工期计划。但如果前期论证、设计方案未足够深化和稳定就仓促动工，施工过程中容易发生设计变更，反而影响项目投资和工程进度。例如，某剧院项目施工过程中补签合同达16项，总金额超过8000万元，约占项目投资的6%，具体涉及施工总承包、幕墙施工、剧场舞台机械、设计补充协议等；某市博物馆地下室施工设计发生变更，工程桩全部作废，不仅造成经济损失，也影响了施工进度。

4.重建设实施轻运营管理，项目经济效益差

大型公共文化设施项目大多是政府投资，前期工作重心普遍在建设实施方面的研究，往往忽视了项目运营模式和需求，缺乏市场预见，导致项目运营的经济效益较差，需要财政资金不断地进行补贴。例如，某剧院项目在接近竣工时决定委托第三方经营管理，但因为项目前期未考虑商业配套建设，剧院除演出收益和少量剧场租赁收入外，没有任何餐饮、商品零售等收入，不仅不能满足观众、旅客的消费需求，也给地方政府造成每年超过两千万的财政补贴压力。

四、加强大型公共文化设施项目前期工作的建议

1.构建强有力的领导统筹机制，加强项目调研与方案论证

一是组建项目统筹决策和指挥机构。由项目属地政府的主要领导挂帅，建立运作高效的决策指挥机构，相关部门作为主要成员，按职能分别成立若干工作组，在项目规划、设计、融资、建设等领域开展全方位谋划，对招标、施工、运营等重点和关键环节进行全流程研究，深入做好各项谋划研究及论证工作，保障资源调配和各项决策高效执行。

二是加强项目前期研究和方案论证。调研考察和借鉴国内外代表项目在确定功能定位、投资规模、建设运营模式等方面的经验做法。深刻认识城市的人文环境和文化特色，坚定文化自信，将项目设计与城市文化的契合度放在重要位置，注重方案设计的地域性、原创性和艺术性。加强项目方案论证，广泛听取行业专家、专业机构的意见，加强社会意见征集和公众参与。建立专业运营机构提前介入和咨询顾问机制，将提升运营效率、降低运营成本等方面的管理经验导入到前期谋划及建设过程中，做到项目建设与运营的无缝衔接。

2.优化工程采购管理，激励争创优质工程，提升项目建设品质

一是充分开展市场调查，摸清市场资源。针对项目潜在投标人、材料和设备供应商、专业分包等单位组织实施市场调查。了解项目相关专业领域最新的技术发展情况、关键材料和设备的采购渠道和性能指标等；掌握潜在投标人在相关专业领域的实力、声誉以及投标意愿；收集潜在投标人对项目重难点分析，对项目复杂性、不确定性和风险类型的理解和认识，对项目标段划分、界面划分、施工方案、工期安排等的建议，为招标文件的编制打下坚实基础。

二是实施“优质优先、优质优价”，保障工程品质。大型公共文化设施往往都是意义重大的项目，以保证工程质量、打造精品工程为出发点，不宜采用低价中标法，而是应秉持“优质优先、优质优价”原则，专项制定工程招投标管理策略。比如，项目建成后若获得优质奖项，则给予中标单位奖励以弥补其创优成本；对重要设备、人员、研发投入、专业顾问等设置较高评分权重，通过设计合理的评标机制，鼓励投标人投入优势资源，激励工程参建各方的质量创优意识和争优创优的积极性，为项目的高水平、高质量建设提供支撑和保障。

3.合理制定工期计划，重视合同管理，加强项目风险控制

一是遵循客观规律，合理制定工期计划。鉴于大型公共文化设施或类似重大项目在建设过程中面临着工程技术、材料装备、工程管理、绿色环保、安全运营、寿命保障等诸多挑战，因此，在制订项目的工期计划时，应当对困难和风险有充分的判断和准备，在理顺各项建设条件、压实建设各方工作进度的同时，也要避免贪多冒进，尊重项目客观实际，科学合理预判和制定工期。

二是精心编制招标采购合同，充分做好签订前准备。将招标阶段相关要求具体落实到合同条款，合同的编制充分体现“风险对等、奖罚适度”“公平合理、持续改进”等原则；明确工作范围、工作界面、变更的条件和责任划分、风险承担等关键问题；确定合理的合同利润。签订合同前，严审合同工程量清单，修正错漏的地方；对不平衡报价在保持总价不变的前提下进行调整；与中标候选人就招投标阶段尚未明确的问题、建设方关注的一些重大问题进行沟通与落实。

4.加强后评价经验成果运用，完善政府投资项目事后监管

一是加强项目后评价工作，促进全流程闭环管理。扩大项目后评价覆盖范围，比如对社会影响较大的重大民生项目，投资大、工期长，方案和概算等发生重大调整的项目，采用新型投融资和建设运营模式以及其他具有示范意义的项目等，实施从决策、执行、评价、反馈到决策优化的全流程闭环管理。

二是完善后评价反馈机制，加强后评价成果运用。优化完善政府投资项目事后监管方式，将通过后评价得出的结论或总结，以及对项目投资决策、建设与运营管理、项目效益等方面的经验教训及建议，作为地区五年发展规划和政府投资项目审批与建设管理的重要参考。

五、结束语

项目前期工作是工程项目开展的最重要环节，不仅会影响到项目的最终决策，还决定着项目的投资效益，扎实有效地开展前期工作是防范风险和项目取得成功的保障。建立科学的决策机制，以明晰的项目定位和需求为基础，对方案设计、关键技术、工程招标、施工组织和后续运营等进行充分研究和论证，广泛吸纳职能部门、行业专家以及公众的意见，合理调配资源要素，是加快项目前期工作、推动项目顺利落地实施的关键因素，也是提高项目投资决策水平、建设管理水平和投资效益的重要途径。