政府会计制度改革对行政事业单位财务管理的影响

■田洁

（天津市道路运输事业发展服务中心）

党的十八大明确要求，建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，对现行的预算会计制度提出了改革要求。建立一套更为科学的、完善的、具中国特色并且适应我国经济发展与国情需要的新会计制度势在必行。

1 政府会计制度改革概述

1.1 政府会计制度改革的必要性

行政事业单位财务核算一直以来都是实行收付实现制的核算原则，通过预算收入、支出、结余来展现财政经费预算的执行过程，编制财政决算报告，偏重于对财政资金的流向及使用做记录和分析，但是对于政府总体的资产、负债、成本费用等情况却无法得到精准、详细的反映，同时也无法为政府的决策者在政府的可持续发展、金融风险、资产状况等方面提供数据上的支持。从2015年起，财政部陆续颁布了政府会计基本准则、存货、投资、固定资产等多项具体准则以及会计科目与报表等应用指南。从2019年开始，全国的行政事业单位将全部实施政府会计制度，这意味着本次会计制度改革按照既定目标实现了阶段性胜利。

1.2 本次政府会计制度改革的重大变化

1.2.1 确立了“双功能”“双基础”“双分录”“双报告”的财务核算新模式

行政事业单位财务会计与预算会计反映的财务信息都很重要，一种是与国际接轨的核算方式，一种是我国运行几十年的模式，就目前而言，单使用其中一种方式，都不能全面反映我国行政事业单位的财务信息，因此，本次改革，创新的提出将两种财务核算功能统一在一套账中使用。

权责发生制是企业会计核算的一般原则，它以权力与义务为基础，能够更准确的反出映一定期间政府的实际财务状况和运营成本，能够更为准确地配比当期收入与费用。权责发生制更加全面揭示了政府的资产、负债情况，对于资产的持续性管理以及隐性负债的管理有着重要作用。

本次改革，财务会计与预算会计要素统一纳入一套会计核算体系中，对所有会计要素进行了重新规范和明确定义，将财务会计和预算会计完美结合，创新的提出了在同一笔分录中既体现财务会计内容又体现预算会计内容。两种分录相互补充，多方位展现会计主体的财务信息。并且，本次改革对于会计科目的具体内容及使用方法，都做了详细的解释和规范，对于一些经常性业务和事项的会计分录，准则都给出了详细的说明，更利于会计人员理解和实际操作具体业务。

本次改革，要求会计主体必须编制财务报告和决算报告。也就是“双报告”模式，以财务会计数据为基础编制的报告包括资产负债表、收入费用表、净资产变动表、现金流量表。以预算会计数据为基础形成的决算报告，包括预算收入支出表、财政拨款预算收入支出表、预算结转结余变动表。

两类报表相互分离又相互联系，通过“本年盈余与预算结余的差异情况说明”建立联系，全面反映行政事业单位的财务信息和预算执行信息，从多个角度满足会计信息使用者的需要。

1.2.2 明确了资产的计量及核算方式

本次改革，对固定资产、无形资产的核算有了较大变化，以往行政事业单位的这些资产计入费用后是不再计提折旧和摊销的，这样造成很多资产在经过多年使用后，资产的账面价值没有变化，但实际价值却减少很多，造成资产账面价值严重虚高，而且一些资产丢失了也不易察觉，单位很难对资产进行持续性管理。改革后，固定资产、无形资产按照国家统一标准计提折旧和摊销，费用计入当期损益，资产负债表中固定资产、无形资产记录的是其减除折旧和摊销后的净值，这样核算既体现了资产的初始价值又展现了资产的账面价值，增加了资产信息的准确性。

同时，还扩大了资产的核算范围，以往事业单位只核算本单位控制下的资产，新制度还增加了对经手国有资产的管理，比如常见的公共基础设施、文物文化资产、政府储备物资、在内的多领域核算内容。这样，更能准确反映我国国有资产的真正“家底”，对防止国有资产流失、杜绝浪费都起到了巨大作用。只有账目清楚了，政府部门才能提高资产配置以及使用效率，才能有的放矢的解决各类问题，更好的促进我国经济发展。

1.2.3 改变了基本建设会计记账模式

以往行政事业单位的基建项目需要单独记账，会计期末再将基建项目的账目合并到单位的总账中。但是传统的基建会计核算，不仅使基建信息在时间的反映上有滞后性，而且分开记账，使单位一段时间内会计信息的反映并不全面。新政府会计制度，对此项业务进行了整合，将基建工程的财务核算工作作为一个独立的经济业务单独核算，按照制度的要求和标准记账，这样既简化了核算流程，又使基建工程会计核算时刻和单位大帐同时运行，在时间上达到了统一。

2 政府会计制度改革对行政事业单位财务管理的影响

行政事业单位在我国经济发展中占有重要的地位，它不以盈利为目标，主要任务是服务社会，服务人民，促进我国政治、经济、文化的创新和发展。行政事业单位财务管理工作，是在立足于本单位职责和职能的基础上，管理和组织单位的财务活动，统筹协调与相关各方之间财务关系的一系列经济管理活动。一个单位的财务管理水平，决定着单位未来的发展和进步空间。

政府会计制度改革，对行政事业单位务管理水平的提高具有积极的促进作用。它立足我国国情，吸收以往会计制度的经验和不足，从财务核算的最基本出发，转变了思路，提高了创新能力，采取了高效的方式方法，提高了财务管理的效率和质量，具体影响如下：

2.1 统一行政事业单位会计制度

改革前我国的行政单位、事业单位、医院、学校、科学事业单位等行政事业单位都按照各自领域的会计制度记账，会计信息反映的内容也不尽相同，财政部门数据需要花费巨大人力物力，才能把数据汇总统计，形成政府部门需要的数据信息，而且信息反映既不全面也不准确。

新政府会计制度在吸取行政事业单位的各类会计制度优点和精华的基础上，对现有制度进行了有机整合，形成适合我国目前经济发展、社会需要的新型会计制度。针对每一类具体业务和事项，制度中给了明确的列示，统一了会计处理方法。因此新制度下各个行政事业单位的会计信息不但纵向可比，同时也实现了横向可比。并且为合并各个单位、部门的财务报告、预算报告和财政部门的数据汇总统计都奠定了基础，提供了可行性。

2.2 开拓创新了新的会计核算模式

我国行政事业单位一般为非盈利机构，不涉及成本和利润，因此收付实现制的预算会计能够更加直接的反映资金的收支过程和结果，对于政府部门更好的掌控现金资源，进行整体宏观调控。但是，随着我国市场经济的快速发展，我国政府逐步从管理型政府向服务型政府的转型，并且需要和国际接轨，因此引入权责发生制的财务会计概念，能够更有效的反映政府一定会计期间内的财务状况和运营成本，从而提高国家财政资金的使用效益。

在新政府会计制度核算中，财务会计和预算会计适度分离又相互衔接，在同一会计核算系统中实现财务会计和预算会计双重功能，最终同时形成反映资产负债的财务报告和反映资金收支的决算报告。这种新的会计核算模式，更适应国情的需要。

2.3 提高了行政事业单位财务会计信息的质量

新政府会计制度既需要满足财政预决算的要求，又要满足行政事业单位可持续发展的需要。改革前行政事业单位会计核算重点是反映现金的收、支、结余等内容，对于非现金的会计信息，基本不涉及，造成会计信息反映不全面。改革后的新政府会计制度，既反映了政府资金使用内容和方向，又反映了政府全部资产、负债以及实际运行成本费用等内容。

新政府会计制度要求行政事业单位财务信息向社会依法公开，由于有了外部监督机制，这势必要求行政事业单位的财务信息更加准确明晰，从而提升整个政府财务信息的准确性，能够更好地促进财政长期可持续发展和推进国家治理体系的现代化。

3 政府会计制度改革下行政事业单位财务管理中存在的问题

3.1 一段时间内增加了行政事业单位财务工作的难度

本次改革，对比以往会计核算制度，不管是在核算原理上，还是在核算方法上，都有了巨大的变化，对于一些年龄比较大的财务人员，或者一些不是财会专业出身的财务人员来说，不仅是思想上有畏难情绪，而且在实际操作上也要改变以往的思维定式和方法，需要重新认真学习新的知识，可能接受起来会有较大难度。

本次新旧制度衔接工作，面临时间紧、任务重的情况，尽管财政部门也组织行政事业单位财务人员参加了多次培训，不管是从改革初衷、意义、框架、要求等宏观角度论述，还是从具体数据导入、分录编制、报表编制、资产录入、折旧计提等实操方面指导，但是总体来说，效果并不是很理想。要让财务人员真正理解并熟练运用新的核算方法，还有一定的距离，短期内会造成一些单位财务工作难度和工作量的增加，初期财务核算工作的准确度会打折扣。

3.2 以往的财务做账系统不适应新政府会计制度核算要求

以往事业单位的财务核算也是依托现代化的财务核算软件，也投入了很多资金成本。本次改革，变化巨大，以往的财务软件要么不能再继续使用，要么需要重新编写程序，来满足新政府会计制度的核算方式。不管采取哪一种方式，在时间和资金上都需要大量投入。同时新政府会计制度是新实施的制度，软件公司也是初次接触，在程序编写上不可能一次就编写的尽善尽美，同时又面临时间紧的情况，因此初期运行的软件可能会存在诸多问题，也需要后续逐步修改和完善。并且新的会计核算对财务软件的要求很高，如果不能达到要求，可能会面临事倍功半的效果。

3.3 财务管理规范性不高

以往财务核算以资金收支为重点，以预算执行为目标，不考虑成本收益的问题。其他方面如资产管理、成本控制、效益分析等方面流于形式，没有形成系统科学的管理方式，因此容易造成铺张浪费。而且财务人员岗位职责不够明晰，缺乏不相容岗位分离机制、轮岗机制等现代化的内控管理方式方法。

4 政府会计制度下行政事业单位财务管理问题的改善策略

4.1 加强会计人员培训，提升工作能力和水平

新制度与以往会计制度相比，内容涉及较大变化，最明显的就是扩大了资产、负债的核算范围，增加了计提折旧、摊销、坏账准备、预计负债等内容，这其中不仅有会计科目的变化，也有核算方式、报表形式的变化。尤其是对于每一笔业务都需要按照准则要求同时编制财务会计和预算会计分录，这就要求会计人员对两种记账原则有深刻的理解，站在不同角度分析业务内容，财务人员需要在短时间内理解掌握大量新知识，跳出以前的工作习惯，转换新的工作思路和方法，迎接全新的挑战。首先要在思想和观念上转变，要深入了解本次改革的内容、意义，其次要掌握专业的财务基础知识，深入学习本次改革的具体实操方法，灵活运用财务相关理论，不仅仅是机械的记账，还需要从综合财务管理的高度分析每笔经济业务反映的实质，只有这样才能胜任改革后的财务核算和管理工作。

4.2 提升财务信息化水平

现代化的财务核工作算离不开信息化新技术，每个行政事业单位要选择适合自身业务需要的软件供应商，为单位财务核算工作提供技术支持，建立系统、完整的核算体系。充分运用信息化手段提高财务人员的工作效率，既做到功能全面、操作便捷，又能满足新制度下财务核算的要求，还需要解决资产管理系统、预决算系统、会计核算系统的协调统一，数据共享问题。

4.3 提高内部管理控制水平

新政府会计制度实施，要求每个行政事业单位对外公开政府财务报告，接受大众的全面监督。单位财务信息的准确度高低，取决于单位内控体系的健全与否。因此单位需要根据实际建立相适合的内控制度。首先应在财政预算资金的收支管理、各类资产的管理、合同的管理、政府采购的管理、建设项目的管理等各个关键领域细化规章、完善流程、确定岗位职责、明晰审批权限，建立起覆盖全面、重点突出、科学合理的内控制度。其次要提高风险识别与控制意识，建立风险评估与防范、风险的应对与消化机制，尽可能将风险控制在可承受范围内，但是也要积极应对风险，制定相应的风险应对预案。最终目标是使财务基础信息的真实性、完整性、准确性得到保障。

5 结 论

政府会计制度的出台符合我国社会的发展趋势，对于全面深化财政税收体制改革起到了重要作用。虽然短时间内可能会面临人员、信息化系统、内部控制水平不足等问题，但是从长期看，改革后行政事业单位的财务核算有了统一的标准和要求，财务管理从以前的单一、片面、粗放的管理模式向全面、多元、精细的方向转变，整体的财务核算水平提高了，数据也越来越准确，对于国家财政资金的监管、各类数据的查询统计都有积极的作用。