国有企业内部控制监督体系的构建与完善

■贺 萍

（中铁轨道交通设计研究有限公司）

1 引 言

国有企业为深化供给侧改革，强化内部控制体系构建和监察督查工作，保障企业提质增效，内部监督有着举足轻重的作用。内部监督是国有企业内部控制最基本的要素之一，对内部控制的构建及实施情况进行监察督查，评估其内部控制在设计和执行过程中的有效性，从而确定其内部控制是否健全，并及时加以整改，为内部控制的实施提供着重要保证。

2 国有企业内部控制监督概述

2.1 国有企业内部控制的内涵

内部控制体系是建立在风险管理策略框架下，引用风险导向思维，针对企业发展战略、研究与开发、人力资源、财务、生产运营、内部审计、质量安全等各项重要业务及其管理，应用风险导向的基本管理模式。内部控制由企业的决策机构董事会、监督机构监事会、执行机构经理层和全体员工共同实施，从控制环境、控制活动、控制手段三个方面涵盖了企业资金流、实物流、人力流、信息流的各项业务和事项，推动企业建立全面、全员、全流程控制的机制。目的在于规范国有企业的管理，提高国有企业的管理水平，加强管控风险的功效，防范国有资产的流失，助力国有企业经济发展新格局。

2.2 国有企业加强内部控制监督体系建设的必要性

我国内部控制的基本规范借鉴了COSO委员会的国际内部控制框架，结合我国国情，要求企业在建立并实施相关内部控制时，应当包括内部环境、控制活动、信息与沟通、风险评估、内部监督等五个要素。而这五要素中，内部监督是对内部控制在一定时期内的运行质量进行评估的过程，通过赓续监控活动、个别评价或两者结合的方式对内部控制运行进行监督，对监察督查过程中发现有缺陷的内部控制，及时落实整改举措，合理保证内部控制体系在一定时期内的持续有效。

2.2.1 提高会计信息的真实性和可靠性

会计信息为评价企业财务状况，研判经营指标，对再生产、投资决策提供数据支撑。加强内部控制监督中财务监督能够有效的消除人为故意或者疏忽所造成的信息失真，进而提高会计信息的真实性、可靠性，为使用者决策部署提供有效信息。

2.2.2 保障企业生产和经营活动顺利进行

国有企业要始终以企业价值增长为导向，构建和完善内部控制监督体系，有效增强国有企业风险抵御能力，强化内部控制。通过加强内控监督体系的动态管理过程，使内部控制不断完善，控制流程更加合理，优化资本结构，通过有效资源再组合，努力降本增效，减少损失，以防范生产经营风险。保证国有企业合法合规经营，经营效率和效果得到提升的前提下，企业生存才有坚强的保障，企业的生产和经营活动才能有序开展，才能提高劳动生产贡献和社会贡献。

2.2.3 确保国有资产的安全

国有资产是企业履行各项社会职能的保障，国有企业应当完善国有资产监督体系建设，保证国有资产的安全和完整性。内部控制制度是对国有资产进行有效管理的方法之一，而内部控制制度的良好执行需要强有力的内部监督，通过各负其责、各尽其职，相互权利制衡，构建一个交错纵横、缜密严谨的监督体系网络，产生监督合力的整体，发挥监督体系的独特优势，有效避免国有资产的浪费和流失，确保国有资产的安全和完整性。

3 国有企业内部控制监督体系运行中存在的主要问题

3.1 内部控制监督体系构建时没有系统的规划

内部控制监督体系是对内部控制实施质量的评价机制，是监督控制再控制的过程，是一个动态的过程。一些国有企业构建内部控制监督体系时往往没有规划，一方面，盲目参照上级单位的监督体系或监督质量评估机制，拿来主义，拿来就用，不对国有企业自身进行评价，忽略了国有企业现有的状态；另一方面，对国有企业内部控制监督的性质、作用与职能认识不到位，部分国有企业在设置内部审计、监事会、内部巡察组等监督部门，人员配备上无法满足生产经营中的监督要求或配置多以兼职为主，致使监督机构形同虚设，职务不相容，没有结合自身实际构建监督体系的合理规划。

3.2 内部控制监督体系可执行性差

在内部控制监督体系构建时没有结合各国有企业自身经营环境、业务范围、市场形势、竞争态势和风险承受能力等，也没有随着状况不断的变化而实时加以调整，在执行过程中发现与企业实际情况不相适应，达不到预期目的，以至于难以执行，甚至执行不下去，趋于表面难以实现监督的意义，从而不具有可执行性，最后变成摆设。有的国有企业在内部监督体系建立时制定的工作标准和质量不高，在施行时大打折扣，甚至敷衍推诿，执行力不强。有的国有企业内部监督机构在具体施行监督职责过程中发现内部控制设计方面或运行中等各类问题，针对问题出具的整改举措得不到上层领导的重视，造成监督难以执行。监督体系的执行过程还是依靠人力资源，具备审计相关专业人才欠缺或执行监察督查的人员能力不足也使执行效果差，达不到监督的真实目的。

3.3 管理层风险控制意识薄弱

监督体系是对企业日常经营过程中的赓续监控，与人力资源、研究与开发、财务管理、生产运营、质量安全等各方面结合的一套完整的立体化监督管理体系。如今国有企业在财务风险管控意识上明显加强，但是监督体系不仅是对财务体系的监督，还是企业对日常生产经营全过程的实时动态化监察。近年来，国有企业投融资模式呈现多样化，如EPC、PPP、TOD等新型模式的出现，但对国内外经济发展新格局和行业发展新形势的风险研判能力缺乏，欠缺风险管理人才，当机遇和挑战来临时，没有构建国有企业科学应变风险的管控机制，导致没有善于危中求机、化危为机的能力。对于国有企业而言，其治理层、管理层的风险意识将决定整个国有企业的发展，所以，治理层、管理层必须要增强自身的风险意识，制定适合国有企业发展新需求的风险导向模式的内部控制监督体系。

3.4 督查部门难以尽职尽责

目前，国有企业中现有监督的责任组织除了纪检、巡察、监察、党委之外，监事、财务、审计、法务等部门也负有一定监察的职责。这些督查部门及配置规范组成了国有企业的内部监督体系，在不同层级上为国有企业守住风险底线，为加强国有企业科技创新、提升运行质量发挥着重要作用。但是，由于内部监督各机构间履行不同职责，在统筹规划方面不够系统，造成监察活动频仍，监察内容重叠、监督力量星散；有时监察事项过多，被检查机构疲于应对；有的监察工作趋于形式、走走过场，监督结果仅为一纸报告，无跟进无改善；有的监察程序走马观花，发现不了内部控制存在的问题及风险，最终出具的内部控制评估报告也不够真切、充分，既浪费了时间又消耗了人力，无法体现监督体系在企业内部控制中的效能，因监管纰漏酿成的徇私舞弊，造成国有资产流失。

4 完善国有企业内部控制监督体系的建议

4.1 科学规划顶层设计，提升监督效能

每个国有企业产权结构、生产经营规模、管理理念各不相同，构建内部控制监督体系应从顶层设计出发，强化企业治理机构，再到具体执行监督的配置，形成自上而下，自下而上，上下贯通的沟通机制，及时、精准地汇集、传输内部控制管理过程中的各种问题，才能在激烈的市场竞争中游刃有余。成立独立监督组织或者指定适当的组织机构，负责具体监察企业内部控制的执行情况，直接向监事会、董事会负责。国有企业在根据上级主管部门的管理要求和制定规章制度等方面要结合自身企业的特点，全盘周密地分析、对标各业务流程、程序中所触及的不相容职务，采取对应分离措施，形成相互约束、相互监察督促。把权利制衡嵌入制度中，当一个制度流程化，流程中嵌入制衡才是内部控制体系。科学设置监督机构，形成督察督办合力，是强化国有企业管控的根本基础和重要支撑。

4.2 创新监督方式方法，实现可执行性

建立内部控制监督体系不能照抄、照搬别人的规范，不能一蹴而就，要围绕着企业的发展状况不断变化而转型升级，与时俱进随时调整，与未来相适应，与自身企业相适应，这样的内部控制才真正有生命力，是内部控制良性循环上升持续改进的动力。内部控制监督体系的构建要在管理上用心，不能仅跃然纸上，不能用老的套路，要有突破创新，构建价值管理，对内部控制体系改进有效监督的予以激励，建立合理的奖励与惩罚机制。古人云“取乎其上，得乎其中…”，所以无论是治学还是立事，一定要志存高远，制定工作标准和质量上要求要严要高，内部控制才能得到改善，监督才有真正的意义。企业还要将监督过程、监督结果公开透明化，将内部控制执行过程中的信息在企业内部各管理层级、主体单位、业务部门间进行及时沟通和实时反馈。不断提高内部控制监督结果的权威性，更加科学地评价国有企业内部控制运行情况，进而提出效果显著的对策，以更好地支撑内部控制监督工作的有效开展。必要时可以聘请第三方咨询机构为其建立的内部控制监督体系进行有效性评价。当然一个好的监督体系需要专业人士、能力强的人员来执行，更需要上层领导的重视和支持，强化组织领导，培养专业人才，明确责任分工，确保了各项监督举措落地落实。

4.3 建立风险导向思维，见微知著，严防风险

国有企业在生产经营过程中必然会面对各式各样的风险，如政策环境、市场形势、管理失控风险、投资承受能力、预期利润兑现风险、融资落地风险、经营风险等。在面临风险时，企业并不是束手无策，通过加强风险控制，经济运行预警及时发现、掌握经济运行中重要问题、隐患和主要矛盾，同时构建全面覆盖、重点管控、措施前置的风险管控体系。国有企业治理层、管理层要以受托责任为基本观念，应树立风险导向理念、在依法合规的框架下，防止国有资产流失，促进国有资本保值增值率稳中有升。各企业层面重点是搭好整体框架，规范业务流程，严格授权审批，业务部门重点做好具体业务的衔接和控制措施的落地，要进一步加强风险内控工作，持续提升内控风险管理水平，满足监管需要，形成优秀的风险管理文化。

4.4 岗位权责分离，提升履职能力

岗位职权分离，首先保证职务不相容，内部控制监督体系应形成相互权利制衡，既目标一致又相对独立，既各司其职又优势互补，既相互制约又共同作用，各有各的特点，相互不可替代。国有企业一般人员有限，尤其监督体系岗位人员更是有限，内部监督部门要统筹规划，强化常态化的监察机制，各国有企业可以在子、分公司间形成交叉监督检查，监督检查活动不在于多，要有充裕时间，深入检视、反复摸排，形成真实的内部控制评价报告，从而规避监督与被监督之间疲于应付。开发运用专业软件使监督信息互通与共享成为内部控制监督体系的一种手段，实现内部控制的程序化和常态化，通过信息化、数字化提高监督的质量和效益。监督人员要坚守职业操守，不触底线红线，敬畏职业岗位。要强化责任意识和担当意识，提升履职能力，寓管理于服务，治理“机关病”和“软骨症”，促进监管人员全面素质提升和综合能力再造。建立从发现问题、反馈问题、整改问题、回头看的联动工作机制，做到“大是大非”不妥协，“斤斤计较”不让步，涉及发展、利益、风险等重大问题，必须坚持原则，敢于发声亮剑；在其位，要谋其政，任其职，要尽其责，对违纪违规行为，要严厉惩处，敢于动真碰硬，切实做到失职必究，问责毕求严，保障监督监察执纪力度和效果。

5 结 语

国有企业准确把握、推动落实国资委监管要求，结合各国有企业自身的特点，在依法合规的框架下，在风险防范的前提下，树立新智能的企业管理理念，完善内部控制监督体系组织和职能，增强思想政治教育和员工综合技能的培训，加强内外部监督的协同管控，运用先进的理论及信息化管理提高监督机制的执行力，建立以促进国有企业资产保值增值为目标的内部控制监督体系，为国有企业立足新发展新格局之路保驾护航。