广州市生活垃圾分类管理调查与分析*

杜展钧 谢晓冲

（广州科技职业技术大学）

根据广州市生态环境局公布的数据，2018年、2019年、2020年广州市总清运生活垃圾数量分别为745.3万吨、808.78万吨、733.76万吨，全市日均生活垃圾产量超2万吨，人均日生活垃圾产量超1.3公斤。有学者研究表明，生活垃圾的产生量与经济的发展程度存在正相关关系。作为一带一路的重要节点城市以及粤港澳大湾区的核心城市，广州市未来还会迎来更大的发展机遇。因此，随着广州市经济社会的不断发展，垃圾的产量将会有增无减。垃圾问题已成为制约城市可持续发展、影响居民生活质量的社会问题，“垃圾围城”的困境亟待解决。国内外研究和实践都表明，垃圾分类管理是解决“垃圾围城”问题的有效方法。本文选取全国首批垃圾分类试点城市之一的广州市作为调查对象，分析其垃圾分类管理的历史与现状、成效及不足，并在此基础上提出一些对策和建议，以期为广州市及我国城市垃圾分类管理工作提供一些参考意见。

一、广州市生活垃圾分类管理的历史与现状

广州市早在1998年就开始对城市生活垃圾分类回收进行探索。2000年，广州市被国家建设部列为全国首批8个垃圾分类试点城市之一。2010年，广州市按照“减量化、资源化、无害化”的思路，以“先易后难，循序渐进”的原则在全市选取了一些社区作为全面推广垃圾分类的试点，掀起了垃圾分类的高潮。2011年开始，广州市在生活垃圾分类管理的法制建设、标准体系建设等方面走在全国前列。

（一）广州市生活垃圾分类管理制度体系

广州市生活垃圾分类的制度体系可以分为法律法规体系、标准体系、实施体系三个构成部分。

（1）生活垃圾分类法律法规体系。2011年，广州市颁布《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》并开始实施，该《规定》是国内首部城市生活垃圾分类管理的政府规章。该《规定》将生活垃圾分为可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾等四类，对政府、市民、学校及其他企事业单位等相关责任主体的责任都做了明确规定，并明确了如果不按规定进行垃圾分类将受何种处罚。2013年广州市又对该暂行规定进行修订，并使其成为正式规定。修订后的《广州市城市生活垃圾分类管理规定》不仅明确了“罚”的规则，还提出“奖”的规定，对举报垃圾不分类行为可获得何种奖励做出了明确规定。2018年广州市又颁布并实施《广州市生活垃圾分类管理条例》，该《条例》是国内首部垃圾分类管理地方性法规。该《条例》提出要推广“三化四分类”模式，即坚持“源头减量、分类回收、资源化利用和无害化处理”的治理路径和分类原则，建立“分类投放、分类收集、分类运输、分类处置”的生活垃圾处理系统，形成以法治为基础，政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的生活垃圾分类制度。2020年又对该《条例》进行修订之后再公布实施。修订后的《条例》对垃圾分类执行主体的个人和单位，尤其是单位违反《条例》相关规定的罚金标准大幅提高。

以上《规定》和《条例》的制定及实施为广州市垃圾分类工作的有效实施提供了法制保障。

（2）垃圾分类标准体系。1999年，广州市正式开始对生活垃圾进行分类投放和收集，将垃圾分为“可回收垃圾”“不可回收垃圾”“有害垃圾”三种类别。2004年，广州市环保局发布了《城市生活垃圾分类及评价标准》，该《标准》被国家建设部作为国家级行业标准并颁布实施。2011年，广州市颁布了《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》将生活垃圾分为“可回收垃圾”“厨余垃圾”“有害垃圾”“其他垃圾”四类。分类标准的确立为各执行主体实施垃圾分类投放和收集提供了基本的操作规范。

（3）垃圾分类实施体系。2004年，广州市环保局印发《广州市生活垃圾分类收集工作方案》，2011年，广州市人民政府办公厅印发《关于全面推进生活处理工作的意见》，2012年开始，广州市规定每年7月10日为全市垃圾分类处理动员大会日，由市长亲自主持。除此之外，广州市通过召开公共咨询座谈研讨会、垃圾分类论坛、新闻发布会等形式来推进垃圾分类管理工作。2014年广州市政府制订了《关于完善我市垃圾分类处理制度体系的工作方案》，将垃圾分类建设项目纳入体系制度管理。

广州市以政府为主导，制订总体工作实施方案，通过行政管理的方式在市、区、街道、居委、社区逐级分解细化实施方案并监督执行和实施考核。这种自上而下的做法对全面推行垃圾分类管理工作有很大的推动作用。

（二）生活垃圾分类管理及运营模式

1.生活垃圾分类管理模式

广州市生活垃圾分类管理的模式可以概括为：以法治为基础，以政府为主导；推动全员参与，进行属地管理。

（1）以法治为基础，以政府为主导。在生活垃圾分类管理的立法建设方面，广州市走在全国前列。2011年颁布实施的《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》是国内首部城市生活垃圾分类管理的政府规章；2018年颁布实施的《广州市生活垃圾分类管理条例》国内首部垃圾分类管理地方性法规。政府主导不仅体现在制订政策法规文件、行业标准和工作实施方案等制度建设方面，还体现在制度落实和执行方面。广州市通过行政管理的方式，自上而下地从市、区、街道、居委、到社区物业公司层层推动垃圾分类工作。在生活垃圾处理设施建设方面，从规划选址到资金投入、项目建设等方面也是政府主导和推动的。（2）推动全员参与，进行属地管理。广州市早期的垃圾分类主要是政府主导的。其他的主体，尤其是居民的参与度比较低。2010年开始，广州市选取越秀区东湖街、番禺区海龙湾等多个社区作为全面推广垃圾分类的试点。2012年又开展了垃圾分类进学校、进社区、进家庭、进单位等一系列活动。对居民的宣传教育，主要是通过学校、居委、社区物业公司对居民进行宣传，或是通过发动党员到社区进行宣传示范、媒体传播等手段进行宣传。2015年，广州市政府出台《广州市购买低值可回收物回收利用管理暂行办法》，明确提出要促进第三方机构参与可回收物的回收利用。2017年9月，广州市将政府机关、企事业单位列入强制垃圾分类专项执法范围。广州市不但充分发动各个主体参与垃圾分类，还通过属地管理，实行层级负责制，将广州市制订的工作方案层层分解到各区、各街道和各社区，社区再将管理考核落实到个人。

2.生活垃圾分类运营模式

广州市生活垃圾分类运营模式可以概括为“三化四分类”模式，即坚持“源头减量、分类回收、资源化利用和无害化处理”的治理路径和分类原则，建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处置的生活垃圾处理系统。

（1）分类投放、分类收集。目前，广州市将生活垃圾分为可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类，分别用不同标志的容器收集不同类型的垃圾。目前比较有代表性、效果比较好的垃圾投放与收集模式是“定时定点+误时定点”模式。即社区设置多个固定垃圾回收点，其中“定时定点”投放点只在规定的时间段开放，供居民进行垃圾分类投放，期间有值班人员负责指导和监督居民分类投放垃圾。考虑到部分居民不能在规定时间段投放垃圾，再设置“误时定点”投放点。“误时定点”投放点全天侯可供投放，在投放的高峰时段也有值班人员。（2）分类运输、分类处置。对于收集到的生活垃圾，其中的可回收垃圾一般授权值班人员处理，他们可以拿去回收站卖掉，以弥补收入。其他垃圾和有害垃圾一般是由居委或物业管理机构派专人清运。厨余垃圾则由街道环卫部门负责派专门运输车辆清运到专门的处理场所。

（三）居民参与生活垃圾分类管理的情况

为了了解广州市居民对生活垃圾分类管理的认知情况及参与情况，笔者团队于2021年对广州全市11个行政区的居民进行线上问卷调查。按每个行政区100个样本，共发出问卷1100份，回收有效问卷1044份。

1.被调查对象的基本情况

受访者中，从性别分布来看，男性485人，占比46.5%；女性559人，占比53.5%。从年龄分布上来看，18岁以下131人，占比12.5%；19—30岁666人，占比63.8%；31—60岁160人，占比15.3%；61岁及以上87人，占比8.3%。从受教育程度分布上来看，初中及以下108人，占比10.3%；高中及相同学力268人，占比25.7%；大专及以上668人，占比64%。从职业分布来看，学生430人，占比41.2%；教师、公务员等公职人员149人，占比14.3%；企业职工225人，占比21.6%；自由职业者168人，占比16.1%；其他72人，占比6.9%。

2.调查结论

（1）垃圾分类工作还没有覆盖所有社区，还有约三分之一的社区没有实施垃圾分类。受访者中，认为所在社区“已建专门的垃圾分类设施，有明确的垃圾分类标识，有棚有盖，较卫生”的有383人，占比36.7%；认为“有垃圾分类桶，而无棚无盖，卫生状况不理想”的有316人，占比30.3%；而认为“无按垃圾分类进行分类管理”的有345人，占比33.1%。（2）居民对所在社区的垃圾分类管理工作满意度一般。受访者中，表示对所在社区垃圾分类处理现状“非常满意”的151人，占比14.5%；“比较满意”的376人，占比36%；“基本满意”的359人，占比34.4%；“不满意”的158人，占比15.1%。（3）大多数居民对垃圾分类管理工作持支持态度。受访者中，表示对垃圾分类管理工作“非常支持，认为垃圾分类意义重大”的人数比例为46%，认为“虽然麻烦但仍较支持”的人数比例为46%；“不支持”的只占总人数的8%。（4）居民主要通过媒体宣传、学校教育、垃圾分类设施上的说明等途径了解垃圾分类的相关信息。选择这三种信息渠道的受访者占比分别为67.5%、51.1%、50.6%；而亲友的介绍、居委的宣传、社区物业管理机构的宣传这三种信息渠道的占比分别为36.3%、35.5%、29.9%；选择“没有听说过垃圾分类”的人数占比则只有2%。（5）居民对垃圾分类标准还不能完全掌握。对于厨余垃圾、可回收垃圾、有害垃圾、其他垃圾这四种类型，能够做到准确区分精准投放的人数比例为27.1%，而基本清楚，但不能做到完全准确区分和投放的占比为64.6%；几乎完全不能划分以上四种类型垃圾的居民占比为8.3%。（6）大多数居民在家中没有完全按照四种垃圾分类分开投放。根据本次调查，能够在家“完全接照四分类标准投放”的占比只有18.2%；“完全不分类，所有垃圾都放一个垃圾桶”的人数占比为27.5%；“可回收垃圾单独放，其他垃圾混在一起投放”的人数占比为25.1%；“可回收垃圾和厨余垃圾有分开放，但其他和有害垃圾不分开”的人数占比为29.2%。（7）只有小部分居民将垃圾拿到投放点投放时有按分类标准投放。这部分人数占比仅为11.3%；而在投放时完全没有按照分类标准投放的人数占比也高达14.9%；选择“偶尔按分类标准投放垃圾”的人数占比高达47.3%；选择“经常会按分类标准投放”的居民占比为26.4%。（8）居民认为当前垃圾分类中存在宣传教育不足、政策落实执行不彻底、家中投放和投放点投放脱节不衔接等问题。64.7%的受访者认为宣传力度不够，大家对分类标准还没有完全掌握；有50.1%的受访者认为政府和社区管理机构的执行力度不足，没有充分采取奖和罚的措施；还有38.5%的受访者认为问题在于在家中不分类，到了投放点也就不能再准确分类。

二、广州市生活垃圾分类管理的成效与不足

（一）成效

（1）在制度建设上，建立了比较完善的垃圾分类管理制度体系。构建了由法律法规体系、标准体系、实施体系组成的比较完整的城市生活垃圾分类管理制度体系，在这一方面走在全国前列。为垃圾分类管理工作提供强有力的制度保障。

（2）在组织建设上，政府主导，能够充分调动各方面的力量，全面推进垃圾分类工作。在政府主导方面，广州市规定生活垃圾分类管理工作由各级城市管理行政部门主管，文化广电新闻出版、卫生环境、旅游等其他行政管理部门做好协同管理，促进各职能部门联动合作，形成合力。政府通过行政管理手段，从市到区、街道、社区、个人层层分解工作目标，落实工作责任。在全民参与方面，政府全面推动机关、企事业单位、党团组织、家庭共同参与，取得了较好的效果。2019年广州全市约15万党员回社区报到参与垃圾分类服务。2020年广州市生活垃圾分类工作在住建部第三季度、第四季度考核中位列第一档。

（3）居民对垃圾分类的认知度、参与度有所提升。根据调查资料统计，随着垃圾分类工作的不断推进，居民通过媒体宣传、学校教育、垃圾分类设施上的说明、居委及社区物业管理机构的宣传等方面获取相关信息，普遍对社区开展生活垃圾分类管理抱支持的态度，参与度也有所提升。

（二）存在的问题及其原因分析

广州市垃圾分类管理取得了较好的成效，但也还存在一些值得探讨的问题。

1.政策法规执行不充分

广州市在政策法规、分类标准、实施方案等制度体系建设方面做得很好，但是，在执行层面还是存在一些问题，比如：根据《广州市城市生活垃圾分类管理规定》和《广州市生活垃圾分类管理条例》，对于垃圾分类执行主体的行为可以采取“罚”和“奖”，并明确了具体的数量标准。但从实际执行的情况来看，“奖”实施得不错，而“罚”则鲜有所闻。处罚的规定对于社区物业而言，因为有明确的被执行人，执行难度不大。但是，对于居民而言，“罚”则很难生效。究其原因，一方面是因为缺乏督导，很难取证。虽然大多垃圾分类点有安装摄像头，可以通过调取录像资料做为证据，但是因为投放垃圾的时候并没有实名制，因此要找到违反规定的居民难度较大，执法成本太高。即便有的垃圾投放点有设置专人值班，但值班人员一般是志愿者或是社区派驻的工作人员，也没有执法权，对于违反规定的居民也只有采取指导和规劝的方式，达不到强制执行的效果。另一方面，大多数居民虽然对垃圾分类已基本知晓，但对其分类标准掌握还不充分，在思想意识上对被罚还是比较抗拒。目前而言，对于管理部门来说，严格按照相关规定执行的时机也尚未完全成熟。

2.在全过程管理方面还存在一些不足

（1）全链条管理中存在“前轻后重”的现象。虽然广州市坚持“源头减量、分类回收、资源化利用和无害化处理”的治理路径取得了一些成效。但是，在全过程管理方面存在“前轻后重”的现象。近几年广州市一方面推行垃圾分类，另一方面加大对垃圾处置设施的规划和建设，但在“源头减量”方面并无太多的举措。而且针对垃圾减量化问题的对策也较多地针对消费端，而忽视了对供应链上游的生产者和流通企业等组织制订相关的规定。在消费端，虽然有在一定范围内针对居民进行垃圾减量化教育，倡导“光盘行动”、提倡使用“环保包装袋”等行动在一定程度上对垃圾减量化有一定的作用，但是毕竟对居民来说，这种做法也是只停留在教育指导和道德规劝的层面，还没有提升到法律层面，约束力不强。（2）在垃圾的投放、收集、运输过程中存在各个环节不衔接、不协调的现象。比如：一些地方的居民在家里就没有将垃圾按“四分类”分开存放，导致将垃圾拿到投放点时，就不能分别准确投放进按“四分类”设置的垃圾箱，或是需要再进行二次分拣才可以；有一些社区的居民能按分类标准准确投放垃圾，但是垃圾在清运过程中又被全部混装，这种运输过程中将垃圾混装的行为直接将垃圾分类收集的成效化为乌有，对居民参与垃圾分类的积极性有较大程度的挫伤。

3.居民参与垃圾分类的程度还有待提高

在广州市政府的主导和推动下，垃圾分类在全市全面推广。居民的对垃圾分类的知晓度和参与度有所提高，但是落实到行动上还是存在一些问题。比如：社区管理机构为了推广垃圾分类，在宣教的时候会采取赠送垃圾桶或是其他礼品的方式吸引居民来参与。但有一些居民是抱着领取礼品的态度来参与的，拿了礼品之后将垃圾分类抛诸脑后；有的居民虽然也有意识对垃圾进行分类，但是由于对分类的标准还不能真正掌握，在一知半解的情况下进行垃圾的投放，往往也出现分类不正确的情况，垃圾到了投放点往往还是需要由值班人员进行二次分拣；还有一些居民虽然对垃圾分类知识掌握得比较充分，但是家里并不能完全按照“四分类”摆放四个垃圾桶，因此，也存在垃圾混投的情况。

三、对广州市生活垃圾分类管理的意见和建议

（一）针对生产和流通环节的垃圾减量化问题制订更加完善的制度，完善管理制度体系

1.规定生产者的责任，从生产环节便开始实施垃圾减量化

可以借鉴国外一些行之有效的做法。比如：德国，通过立法制订《废弃物处理法》（1972年）、《循环经济法与废弃物处理法》（1996 年）、《可再生资源法》（2000年）、《废弃物分类包装条例》（1972年），要求生产者生产时要遵循循环再利用和减少废弃物产生的原则，实现生活垃圾减量化，从源头控制和减少各类垃圾；再如韩国实施生产者责任延伸制度，生产者需按一定比例回收利用可再生电子废弃物，对不执行或不达标者处以罚款，以促使生产者在产品设计上更加考虑回收减量化的问题。

2.规定流通企业的责任，在流通环节实施垃圾减量化

韩国政府向商店和超市售卖塑料袋子和纸质袋子，售购物袋的收入主要用于向顾客免费赠送环保型购物袋。

（二）推行垃圾分类全过程管理

1.从源头上做好减量化

在已出台的相关法律法规中，较多的是规定了“垃圾多了如何处理”，而较少规定企业和居民在垃圾减量化中的责任问题。因此，需要通过完善法律法律制度，强化生产者、流通企业、居民在垃圾分类中的责任。

2.在分类回收过程中做好各个环节的衔接和协调

（1）让居民在家便做好垃圾分类。加强宣传教育和示范，让居家在家里就能按“四分类”进行分类投放。可以采取免费给居民配备家用四分类垃圾袋的方式 ，鼓励居民在家里做好分类。为了推进工作，可以在基层党组织中号召党员同志带头示范，通过以党员带动群众的方式来推进垃圾分类工作。（2）杜绝运输过程中“垃圾混装”的现象。对负责清运垃圾的企业或个人，要压实他们的责任，实施考核。同时采取监督举报等方式，来强化他们的责任感。只有杜绝运输过程中“垃圾混装”的行为，才能保持居民参与垃圾分类的积极性。

（三）提高法律法规的执行力度，以提高居民对垃圾分类的参与度

要落实居民垃圾分类的责任，可以借鉴韩国的做法，实施垃圾分类实名制度。

首尔等城市从1997年起实行垃圾实名制度。即每家每户在丢弃垃圾之前须在垃圾袋上写明自家的门牌号和户主姓名，以便政府部门追踪没有配合分类收集制度的垃圾出处。另外，他们还雇佣一支监管队伍，专门在社区垃圾投放点或者公寓门口检查监督，发现一家违反分类管理规定的，最高奖励10万韩元，而这份奖金由被罚款人承担。