地方政府主导创业种子基金运行问题浅析

董星希

（北京大学经济学院）

一、创业种子基金基本情况

（一）创业种子基金的概念

创业种子基金，顾名思义，是为支持种子期企业，即准备及研发阶段科技创新项目及其运营企业开展的投资，具备风险投资性质。主要是由种子基金建立方，如地方政府、风险投资者、孵化器等主体建立起的以支持初创期科技创新型企业渡过种子期、提高生存率而建立的资金池，其初衷在于促进科技成果迅速实现产业化，促进地方科技创新、产业升级。

新兴产业总是从无到有，市场竞争秉承人无我有、人有我优的竞争原则，改变人们生活方式、产业结构乃至经济结构的科技创新领域，机遇与风险并存，吸引着资本与企业寻找撬动地球的杠杆。

种子基金为鼓励科技创新以及成果转化提供了解题思路。

创业企业的成长过程通常需要经历四个周期，即种子期、成长期、成熟期和衰退期，每个时期所需资金量以及承担的风险均有所不同。种子期，企业及科技工作者面临多方面的探索，需要足够的资金支持才能承担试错成本。种子期是企业酝酿、发萌期，新兴科技及产品亟待在市场中得到测试，以便判断能否培育成为产业发展有生力量。成长期企业急剧扩大规模，资金需求量同时急剧扩张。成熟期，技术相对成熟，产品大规模生产，产品销售收入及间接融资成为了资金的主要来源。

但从资金性质的概念上讲，种子基金的概念尚缺乏一致性定义。国内普遍采纳初创企业所处生命周期这一界定方式，即创业种子基金是指专门投资与创业企业起步发展阶段的投资基金。

作为支持新兴科技企业存在的种子基金，其发展过程存在这样或那样的问题，许多国家都建立了自己的种子基金发展模式，直至真正发挥作用，对科技成果转化、科技产业发展起到了重要的作用。

美国于20世纪60年代由中小企业管理部门牵头制定了SBIC计划，致力于推动中小型科技企业快速成长，引导资金流向中小型企业，为中小型科技企业解决资金问题。

德国则通过制定风险投资资金担保计划来支持中小型企业，由政府出面为风投公司向银行进行担保，再由银行提供不超过一百万马克的无利息贷款，风投公司解决剩余资金。

澳大利亚则制定创新技术投资基金，由政府提供资金，同时再吸收两倍以上的资金，设定了不同市场实际所需求的子基金，交由专门的基金管理公司进行管理，向科技型中小企业提供支持，企业的发展为澳大利亚提供了大量税收。

在我国，种子基金尚在逐步发展过程中，并逐渐发挥出自己的功能。

（二）创业种子基金的类型

目前国内外常见的种子资本主要有以下几种类型：一是政府种子基金，一般是中央政府和地方政府为科技创新、技术成果转化而设立的投资基金。二是风险投资机构种子基金，是风险投资机构为探索投资方向、挖掘新项目而设立的种子基金。三是天使基金，通常人们谈到的天使基金也是一种种子基金，同时也是一种前风险投资，主要是由拥有资本的“天使”，即个人或多人进行投资。四是孵化基金，这种投资方式包括对孵化器进行投资，如硬件设施、辅导服务等，通常带有明显的倾向性，如向归国留学生提供的创业资金支持。

二、地方政府主导创业种子基金运行情况

目前我国地方政府主导创业种子基金呈现出推进缓慢、支持项目少、支持方式单一、项目聚集区域不平衡等问题。

（一）项目推进缓慢

地方政府往往由地方科技局牵头开展相关工作，但作为创业种子基金，投资风险显而易见，而作为行政部门，首要职能依然是保障资金安全及项目投资安全，因此项目推进动力不足，对项目风险存在较大顾虑。

由于种子基金主要来源于国有资产，这种审慎态度是合乎国有资产保值增值原则的。

但同时对于种子基金来说，发挥作用的效果受到减弱。

（二）支持项目范围小、数量少

从宣传及报名渠道上，创业种子基金往往通过三创平台及线下进行项目征集，宣传由各地方政府牵头进行，因专项资金、宣传渠道有限，参选过程中，辅导不足导致辐射规模有限。甚至很多企业初步了解报名材料的要求，认为过于复杂，便很快放弃参选意愿。且自种子基金运营管理规则下发到项目甄选周期较长，部分企业原本符合支持条件也可能因为年限不符、资质过期等原因在网络报名后进行的项目研判中遭到淘汰。

这当中存在这样的悖论，如果企业自身融资能力强，则并不属于急需种子基金支持的企业，然而如果自身融资能力太差，则更容易在筛选中被淘汰，马太效应在不知不觉中将资金聚集到拥有更多资金的企业身上。

科技创新涉及的行业众多，要实现有力的支持，需要足够的资金及相关领域的专家，具有充分的时间进行充分的数据研判。是结合当地产业发展战略，针对相应的科技创新技术企业进行支持，还是更重视普惠性，对多样化的科技创新企业进行支持，是需要深入思考的问题。

（三）支持方式单一

目前地方政府主导创业种子基金最主要的企业支持方式有公益参股、直接补贴、免息贷款等方式，重点聚焦资金上的支持。

而事实上，初创期的企业除了在资金上的支持，在管理者的辅导、项目后续成熟路径、转化市场等方面可以给予的支持还很多。单一地采取资金支持的形式，对于项目的成长全面放手，也会带来风险，导致可控性降低。

（四）项目聚集区域不平衡

毫无疑问，高新技术产业发展对国家或地区经济增长的重要性毋庸置疑，甚至可以起到决定性作用。

早在2000年重庆就已制定高新技术产业目标，在未来15年内，把重庆建设成为长江上游最大的高新技术产业基地，并对三大先导产业发展的主要任务和重点提出了具体要求，成立了重庆市高新技术产业、信息产业、光电产业、环保产业发展领导小组及办公室，统筹协调高新技术产业和先导产业的发展。

截至2019年12月底，重庆市科技型企业入库16918家，其中民营科技型企业占比超过99%，已成为重庆经济发展的重要力量。按重庆市科技局规划，到2022年，科技型企业超过25000家，全市规模以上企业研发投入占主营业务收入的比重将力争达到1.6%，高新技术企业与高成长性科技企业达到4000家以上。2019年12月，重庆生产力促进中心、重报大数据研究院联合发布的《重庆科技创新指数报告（2019）》显示，重庆市综合科技创新指数达到69.7%。

在政府的大力支持下，科技企业在数量上、规模上有了显著提升。但与东部地区及周边成都、西安等地相比仍存在较大差异，区域经济发展水平的不均衡也导致项目聚集区域的不均衡。

说到底，支持的目的是科技创新及产业升级，不是为支持而支持，或者为完成数据任务目标而支持。

针对具体区域，进行有效的诊断，因地制宜地进行引导及支持，才能补足短板，发挥优势。

2020年5月发布的《广州市科技成果产业化引导基金管理办法（修订稿）》中，广州市政府结合本地实际情况对原有办法进行了多项完善。一是参照多地实践经验适当降低返投比例，要求并明确了返投认定标准。二是放宽引导基金中国有资本的出资规模上限。三是允许符合条件的已设基金申报创业投资类和跨境投资类子基金。四是建立返投让利机制和增设容错条款，大大改善了社会募资难和投资积极性降低的现状，吸引更多社会资本参与基金投资，提高财政资金利用率。

深圳市政府引导基金市场化程度更高，拥有较为完善的风险控制和激励约束机制，在基金的投向转变与基金的退出方面具有较强的先进性。

这种政策上的灵活性以及更多以科技产业扶持为导向性的调整，在众多地方引导基金的运营上具有正向示范意义。

山东烟台的政府引导基金从市级层面出台各类文件及办法20多个，构建起完备的政策服务规范体系，最大的不同在于转变财政资金扶持方式，变无偿投为有常用，变直接补为间接补。由此建立起一批有影响力的基金群，积极与华宸投资等国内知名社会资本和基金管理机构沟通对接，洽谈合作，成功举办烟台市新旧动能转换基金推介会暨签约仪式，出资2000万元参股山东省财金创投新旧动能转换的新兴产业。值得一提的是，烟台引导基金重视投资运作，也重视退出整合。烟台福颐养老、烟台源创科技、山东建海创科、烟台安芙兰、山东海滨旅游发展基金和烟台市青银城镇建设发展基金等6支基金开展投资业务，烟台源创科技基金投资的索通股份成功登陆上交所，成为烟台市政府引导基金参股子基金投资的首个主板IPO上市的项目，此后，该支基金顺利退出，实现投资收益91.2%。

三、地方政府主导创业种子基金运行存在的问题

（一）种子基金风险问题

由于种子基金是最早进入的资本，风险较大。熊彼特是技术创新理论的挖掘者，他认为，创新本质上就是采用一种新的生产资料，通过投入生产要素，各种生产要素相互组合、相互影响，形成一种新的生产组合。他的基本观点是技术创新是风险性较大的一种活动，大型或者垄断性企业由于规模较大，市场份额较大，面临的市场竞争小，因此有更大的能力进行创新。

事实上，在此阶段大量项目因为多种因素的影响而遭到淘汰，如市场需求与科技成果间存在时滞，如初创团队不稳定、运营经验不足，如信息不对称造成投资意义不大等，在地方政府作为创业种子基金主导方的过程中，以上风险均难以规避。

政府设置基金的目的不是为了获取利润，也不具备获取利润的能力。在无利润吸引情况下，同时承担风险，导致地方政府推动种子基金项目支持的积极性不高。

（二）地方政府与种子基金管理方权责划分问题

以重庆市部分区县为例，地方政府下属平台公司作为种子基金管理方及市级种子基金区级合作方。在执行层面，由于种子基金投资决策委员会成员在其构成上存在一定选择空间，导致权责承担不明，前期组织架构构建时间较长。

种子基金合作方与地方政府科技部门往往存在一定的上下级关系，导致可能存在权责难以明晰的情况。

引导基金也具有非直接性，政府往往并不是种子基金的直接管理方，而要通过国有企业、地方平台公司进行合作及管理，这就导致一是流程上难以畅通，二是权责划分更为困难，地方政府因为不能直接管理，对很多流程环节把握不足，认为风险会增加。同时，对于种子基金管理方来说，管理费用依赖政府财政资金拨付，导致无法通过基金运营收益实现收支平衡，运营费用缺口也导致运营效率受到影响。

（三）资金来源问题

通常来说，地方政府主导种子基金来源较为单一，主要资金来源是由引导基金及合作方资金组成，且多数种子基金主要性质仍然只能定义为对科技型企业进行支持的普惠性财政支持资金池，不具备投资性质，投资及风险控制机制均有待完善。

风险投资最早出现在美国，且运行机制较为成熟，支持初创科技型企业的资金渠道丰富，种子基金构成呈现多样化，相对来说政府资金在其中占比较小，投资者以参股方式对初创企业投资，上市后再退出创业企业，此类助推思路均值得学习。

（四）对投资备选项目筛选方式完善

由于地方政府主导种子基金强调其普惠性、公益性，因此在项目筛选过程中，除明确登记名录的国家级、省市级获奖科技成果外，对其他科技企业及项目的筛选方式未建立统一标准，执行时的筛选方式由种子基金主导方政府进行制定把控，为地方政府推动执行增加了压力，同时也导致其决策过程时间成本、资金成本、风险成本较高。

例如，在筛选决策过程中，采用哪些数据作为参考？是否以其他项目投资标准要求提供财务评估、法律尽调？如果不是，又如何来做风险控制或是免责保护？可以说在项目筛选上，种子基金需要解决的问题还很多。

（五）种子基金本身性质问题

许多地方性引导基金建立的种子基金甚至并不具备正式的“基金身份”，更多的是一个资金池的性质。因此也难以发挥基金的金融功能。

（六）种子基金的重复投资问题

市级引导基金所建立的区级种子基金针对本区内登记获批的科技型企业给予支持，这就导致同一市内区域间对于同个企业产生争夺的现象，实际上并没有做大整个产业，而是导致企业哪里有优惠去哪里，哪里有支持去哪里，产生经济上的挤出效应。

四、地方政府主导型种子基金运营项目相关问题解决思路

正是由于这些问题，导致地方政府主导种子基金活力不足、支持项目数量有限、投资决策周期较长。

具体提出以下解决思路：

引入多种科技创新支持模式。一是除地方政府主导的种子基金外，引入其他种子基金资本。二是除公益性股权投资外，建议采取多种形式的公益支持，如借鉴地方政府招商思路，以运营资金支持等形式进行补贴。三是可考虑采取税收减免的方式，提升科技创新板块整体活性，降低创业成本，使得创业种子基金更加具有普惠性，解决现有种子基金扶持项目数量有限的问题，更加普惠性地将资金用于补贴相应阶段税收缺口。

建立健全政府主导型种子基金运营机制。通过机制的建立健全，减少地方政府在投资中所面临的风险及行政责任，以投资过程控制作为风控手段，在宣传手段、筛选、决策机制均合规合法的条件下，对地方政府进行行政风险免责，同时对于投资成功的项目，对地方政府进行奖励，以此激发其种子基金项目投资积极性。

提升地方政府主导型种子基金运营项目层级。可由区级科技部门进行初步筛选报送，同时将资金及项目交由市级科技金融部门进行统一审核并统筹投决过程，使得全过程更为公开透明，同时缩短投资决策周期。

需要注意的是，种子基金实际上是具有引导性的，其发挥作用的方式不仅仅是从宏观上将资金从产业的其他环节引导到科技创新，同时也体现地方政府对相应产业的倾向。很大程度上，其市场性依然具有较为突出的获利企图。市场为科技成果转化提供了肥沃的土壤，但科技创新不仅仅依赖于市场而存在，具有更多前瞻性的科技创新，应通过更多手段进行鼓励，仅仅依靠种子基金发挥作用，这就要求种子基金体系必须迅速成长，紧跟科技创新的步伐。同时，制度创新势在必行，以多元化手段助力科技企业成长。