加强基层治理体系和治理能力现代化的法治实践*—基于江苏省常熟市基层实践探索

唐剑锋 钱思雯 孙玮

（1.常熟市司法局；2.常熟理工学院）

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的十九届四中全会《决定》提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。基层法治建设更是法治国家、法治政府、法治社会建设的基石，如何发挥法治在基层治理中的作用是当前全面依法治国面临的重要课题。[1]

近年来，苏南农村积极贯彻落实《关于加强法治乡村建设的实施意见》《江苏省法治乡村建设三年行动计划》《江苏省省级“民主法治示范村（社区）”创建管理办法》等文件要求，全力推进民主法治示范村（社区）建设，切实增强村（居）民获得感、幸福感、安全感，不断提升基层治理体系和治理能力现代化水平。以常熟市为例，该市以民主法治示范村（社区）建设为契机，不断加强基层自治、法治、德治融合治理，为乡村振兴提供坚实的法治保障。课题组在两个月内走访了常熟市163个村（社区），通过台账资料分析、问卷调查、实地走访、座谈会、个别访谈等形式对常熟市民主法治示范村（社区）建设工作情况进行深入调研，发现常熟市民主法治示范村（社区）建设工作已成为推进基层治理体系和治理能力现代化的生动法治实践。

一、常熟市推进民主法治示范村（社区）建设的现状和主要做法

（一）建设现状

常熟共有163个省级民主法治示范村（社区），其中，蒋巷村、康博村为国家级民主法治示范村。作为全国普法工作的先进城市、先进单位，常熟市在加强基层民主法治建设、开拓乡村振兴普法治理新路径方面进行了大量探索。近年来，常熟市更是以“看得见法治元素、听得见法治声音、找得到法治服务、受得到法治保障”为目标，实施法治乡村建设体系完善、基础强化、惠民服务、载体优化“四大行动”，通过对标先进、动态评估等方式，着重对民主法治示范村开展优化提升，努力形成常熟特色法治乡村建设品牌，为乡村振兴工作提供坚实的法治保障。

（二）主要做法

（1）坚持党建引领，推动“三治”融合。常熟市以党建为引领，把党的领导贯穿基层社会治理的各领域、各方面、各环节，积极探索党组织领导基层治理有效路径，整合资源力量，强化协同联动，以“党建一根针”，将自治、德治、法治穿引到党建引领基层治理的方方面面。[2]发挥村党支部领导核心和党员干部带头作用，司法行政部门指导村（社区）修订村规民约、居民公约，制定农村社区协商目录，建立“小微权力清单”“监督责任清单”“流程事项图”的“两单一图”监督机制，加强家庭积分制、道德红黑榜、孝善基金等方法的创新应用，引导村（居）民订立规矩、重塑习惯、涵养法治。全市民主法治示范村（社区）均能够按照提升巩固活动的相关要求，做到有阵地平台、有法律服务、能“三治”融合，打造出碧溪街道“一约两会三组”、海虞镇海福新城社区“8+X”议事制度、海虞镇七峰村“法治乡村”建设等一大批基层民主法治建设的特色品牌。

（2）凝聚人民力量，稳固“自治”之本。常熟市鼓励和支持社会各方面参与，激发社会活力，促进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。常熟的339个村（社区）已全部制定成文的《村规民约》和《居民公约》，在规范和约束村民行为的同时，促进了村居有序发展。一是创新议事协调机制，发挥群众主人翁精神。通过打造村民理事会、民情驿站、百姓茶馆等一批议事协商载体，常态开展村民说事、民情恳谈、百姓议事活动。以古里镇康博村为例，康博村创新打造“百姓茶馆”，让老百姓零距离参与村务，群策群力解决村民反映的各项问题。二是积极探索村规民约、积分制等方式，引导群众积极主动参与自我管理。通过签订“门前三包”责任书、村民“轮值”、积分制管理等长效举措，巩固“千村美居”工作成果。三是通过党政校社多方联动，共促基层社会治理创新，打造社区治理品牌。古里镇加强政社互动、三社联动、双工联动，创新构建社会服务新模式。启动“睦邻空间”，构建社区支持网络，共同营造友好的和谐社区。

（3）强化使命担当，筑牢“法治”之基。法治是乡村治理体系的保障，常熟市司法行政部门对村民（居民）关心的农宅翻建、村庄环境整治、老旧小区改造、居家养老等难点问题采取有效措施，逐个解决，积极推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。一是强化普法宣传，推动法治良序。以“七五”普法为引领，深入推进村（社区）法律顾问工作，部署“法润村居”“法进家庭”等专项活动，实现法治宣传“零死角”。同时，全面发挥村（社区）“法律明白人”作用，促使其积极参与基层社会治理法治实践，打通普法依法治理“最后一公里”。二是深化全要素网格治理，推进精细执法。加快构筑“一个终端采集、一张地图指挥、一个后台管理”等全要素网格治理体系，全面摸清网格内“人、房、地、事、物、组织”，不断推进网格+警格、网格+综合执法、网格+民生服务，实现内容集成拓展。面对违规摆摊、车辆违停等情况，网格员及时拍照通过手机APP上传到指挥中心，后台系统快速派遣至镇（街道）综合行政执法局城管、环保、安监等条线人员处置，有效提升了乡村治理水平和精细化管理水平。三是社会力量下沉，加强基层法治体系建设。组织提供法律援助和司法救助服务，在基层推广律师、公证、法律援助等自助服务，引导社会组织、律师、法律顾问等参与治理，创新法律服务模式。2017年以来，全市矛盾纠纷调解率、调解成功率保持在99.8%以上，刑事发案数量“十连降”，公众安全感达96%。

（4）化育乡风文明，正清“德治”之源。常熟市以中华优秀传统文化和社会主义核心价值观滋养人心，成风化人，充分发挥德治的引领作用。充分发挥道德评议会、村民议事会等作用，加强对陈规陋俗的纠正引导，培育文明乡风、良好家风和淳朴民风。做好镇级综合性文化服务中心改造升级工作，发挥新时代文明实践所、站、点的作用，强化乡贤和村民骨干示范引领，项目化、品牌化、常态化开展志愿服务。

二、常熟市推进民主法治示范村（社区）建设工作特点与存在的问题

（一）工作特点

通过对常熟市基层治理体系进行问卷调查与深度访谈，有效发放问卷251份。调查结果显示，随着新时期社会转型发展，农村利益主体、社会阶层日趋多元化，农民传统诉求与新型诉求均明显增加。村民除传统邻里关系（57.37%）、违章建筑（51%）、家庭纠纷（27.89%）等传统类型的矛盾纠纷外，民房翻建（61.75%）、动拆迁（21.12%）、土地流转（16.33%）、劳动就业（7.57%）等新型矛盾愈发凸显，特别集中于涉及农村房地的财产性矛盾。在处置上述矛盾的过程中，“三治融合”体系发挥了重要作用，具体表现为：

1.村级组织在处置多元矛盾过程中发挥重要作用

长期以来，在党的领导下，村级组织在发展农村经济、化解矛盾纠纷、维护基层稳定等方面发挥了重要作用，成为基层社会的“稳定器”。从群众“用脚投票”的选择上看，面临双方无法协商解决的矛盾纠纷时，高达88.5%的调查对象首选由村（社区）基层组织介入化解，在村（社区）基层组织无法协调处置相关矛盾的情况下才选择向上一级党委政府反映情况，较少直接选择法院、仲裁机构处置矛盾。村（社区）基层组织在矛盾纠纷处置中起到“过滤器”作用，真正成为化解基层矛盾纠纷的“第一道防线”。

2.村民高度认同“三治融合”价值，法治效用最为凸显

从村民的切身感受上来看，近年来常熟农村地区的村民自治、法治保障、德治引导等各项工作都实实在在影响了群众生活，对于自治、法治、德治在基层治理中发挥作用持肯定态度的调查对象分别占比75.7%、83%和76.89%，持高度肯定态度的调查对象分别占比34.27%、44.22%和40.64%。可见，“三治融合”在基层治理中的实际效果受到群众认可。在自治、法治、德治三项治理方式的落实效果上，受访群众认为法治效果更“看得见、摸得着”，具体而言，村（社区）基层组织提供法律服务、法律援助都做到了与群众面对面交流、零距离普法，真正为群众排忧解难，法治在日常生活、工作中为普通群众所感知、认同，在加强基层治理体系和治理能力现代化实践中的保障作用更为显著。

3.村民广泛知晓村规民约，并愿意自觉遵守

近年来，常熟农村在村规民约制定与普及方面，创新开展村规民约履约评议、积分制管理等方式，引导群众参与自我管理，进一步带动群众积极性、主动性。例如，在优化农村环境的“千村美居”工作中，通过签订“门前三包”责任书、村民“轮值”、积分制管理等长效举措，巩固基层治理的工作成果，取得良好效果。调查对象中，仅8.76%表示不了解村规民约，绝大多数群众对村规民约内容了解且愿意自觉遵守。61.35%的调查对象认为村规民约得到了良好的执行，36.65%的调查对象认为执行情况一般，仅1.99%的调查对象认为村规民约并未得到执行。在调查村规民约的遵守动因时，物质奖励（62.95%）、宣传引导力度（45.42%）成为最主要的原因，精神鼓励（37.45%）、道德约束（如“黑榜”公示）（37.05%）与处罚措施（如暂缓或扣除奖励）（29.08%）也是重要的影响因素。受访群众提出，村规民约对大多数群众起到了良好的约束作用，在村（社区）集体大环境中起到了示范、引导效应，特别是一些物质奖励更为实在，效用更佳，但对少数群众缺乏强制手段，村规民约落实效果不明显。

（二）存在的问题

1.少数村（社区）重业务轻法治思想仍旧存在

农村基层工作繁忙，“上面千条线，下面一根针”，各项工作压力大，集中在基层村（社区）工作人员身上。工作繁忙导致个别省级民主法治示范村（社区）依旧存在重业务、轻法治的思想。具体表现为只求工作推进、任务完成，以“书面报告”应对检查，以“台账资料”取代实际成效，缺少对法律的学习和领悟，更缺少法治意识和法治思维，缺乏对法治的深度理解与思考，极少数村（社区）出现“一票否决”事由，导致省级民主法治示范村（社区）被撤销。

2.社区法治文化阵地仍需完善强化

随着美丽乡村的建设实践，各个省级民主法治示范村均能够在建设过程中将民主法治的元素融入其中，形成各有特色的民主法治宣传阵地。由于各村（社区）重视程度、资源财力、工作方法等存在区别，各社区的法治文化阵地建设就存在参差不齐的情况，个别社区仅停留在法治宣传栏、法治图书角等社区周边的宣传资源上面，社区内部的法治文化阵地还有待进一步增强。在文化阵地的建设上，工作内容、创新程度、宣传频率，在各村（社区）存在较大区别。

3.村（社区）法律明白人的作用发挥还需加强

随着村（社区）法律明白人培育工程的进一步推进，全市各村（社区）均按照要求开展了法律明白人的选树和培育工作，确保每一个三级网格配备1-2名“法律明白人”。但是随着这项工作的深入，如何让“法律明白人”真正发挥释法、普法、用法的正面引导作用，提升法律明白人的积极性，提升其参与基层社会治理、打通普法与法律服务基层群众的“最后一米”，全面发挥“法律明白人”的质效，还需进一步探索。

三、常熟市进一步强化法治保障作用的经验启示

2021年4月28日，中共中央、国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调以“三治融合”进一步夯实国家治理体系和治理能力现代化的基石。在此过程中，需要进一步强化法治的保障作用，打造基层善治的“常熟样板”。

第一，以制度化提升“三治融合”水平。要以法治为引领，强化制度供给，总结社会治理中的优秀经验，推动基层社会治理制度融入中国特色社会主义制度体系当中。要以乡村共同体为核心，借鉴“三上三下”方式扩大村规民约的群众基础，达成本村一致的价值认同。同时，通过政府适度介入，调适村规民约的程序和内容，增强村规民约合法性与法律依据审查，防止村规民约空洞化、形式化。要将正式制度与非正式制度，自治、德治、法治等融合起来，特别是明确“惩罚性”条款法律依据，增强村规民约的可执行性。严格规范各治理主体遵守村规民约，提高村规民约在乡村基层治理中“软法”地位，进一步畅通群众利益表达渠道，开展村民议事，及时妥善化解基层矛盾纠纷。

第二，以专业化提升“三治融合”质量。应进一步探索发挥村级法律顾问的作用，深入推进“法律明白人”培养工程，提升法律服务人员法律素养与水平，发挥专业人员“领头雁”作用，提高在家庭矛盾、宅基地纠纷等常见法律问题中的依法办事能力。创新治理方式，引入专业团队共建基层治理新格局，采取党政校社多元主体联动培育示范自治乡村，根据乡村自身禀赋和发展环境差异，有针对性地采取孵化器模式、项目制模式和在地培育模式进行培育指导。创新基层乡村与社会组织、社会工作者、志愿者、慈善资源联动机制，发展乡村公益慈善事业。完善基层志愿服务体系，开展邻里互助和互动交流活动，更好地满足群众需求。同时，结合传统农村合作社基本特征，借鉴相互保险经验，创新开拓具有苏南农村特色的相互保险制度，提升对农业、农民的保障水平与保障能力。[3]

第三，以智能化提高“三治融合”效率。十九届五中全会特别强调要提升公共服务、社会治理等数字化、智能化水平。在基层治理领域，应当加强基层智慧治理能力建设，做到“智治为人”，提升基层治理智能化水平。“三治融合”本身蕴含智能科技在基层社会治理中的广泛运用，可以借鉴浙江省桐乡市“云法务”“云享乌镇”等科技要素，利用互联网技术构建村级信息公共服务平台，动态掌握群众需求，在常熟市基层治理中进一步提升数字化、智能化水平。同时，为老人等群体提供人性化线下服务“绿色通道”，避免“数字鸿沟”的负面影响。[4]

“十三五”时期，常熟市始终坚持以人民中心，推进良法善治，努力提高人民群众的获得感和幸福感。“十四五”时期，应进一步加强“三治融合”，为“六美集大美，幸福新常熟”描绘生动画卷，以基层治理的“常熟经验”为注脚，奋力谱写“强富美高”新江苏建设的现代化新篇章。