加强新形势下消防技术服务机构监管的几点思考

刘 彬

云南省消防救援总队，云南 昆明 650200

消防技术服务机构是伴随社会消防安全需求而诞生的，专门从事消防设施维护保养检测、消防安全评估等社会消防技术服务活动的企业。2014年施行的《社会消防技术服务管理规定》明确，消防技术服务机构成立必须经过行政许可。2019年《关于深化消防执法改革的意见》颁布施行，取消了消防技术服务机构资质许可，降低了市场准入条件。同年，应急管理部颁布《消防技术服务机构从业条件》，细化消防技术服务机构的从业条件，减少执业人员数量的要求。消防技术服务机构从严格许可到取消许可、规范执业，是贯彻安全发展理念，深化“放管服”改革，破除权力寻租问题，提高公共消防安全水平，全面深化消防执法改革的重要举措。

新政策实施后，我国消防技术服务机构数量大幅增加[1]。以云南省为例，近两年时间，消防技术服务机构从原来的62家增加到143家，但数量的增长与服务质量并不成正比。从近期消防技术服务机构专项整治情况看，消防技术服务行业问题突出，执业行为不规范，服务质量堪忧。2021年，云南省消防救援总队组织对全省大型商业综合体开展专家示范检查，对消防安全重点单位达标进行专家验收，共抽查750家单位，从抽查情况看，消防设施完好率不高，消防设施类火灾隐患接近隐患总量的50%。严峻的消防安全形势，反映出建筑在设计、施工、验收环节把关不严，遗留先天性火灾隐患，单位日常消防安全管理不到位等问题。同时，也暴露出消防技术服务机构维护保养质量堪忧，存在执业能力不足、执业标准不严、执业水平不高的现状。

2021年应急管理部颁布实施《社会消防技术服务管理规定》，其中明确要求，县级以上消防救援机构通过监督抽查、专项检查、对举报投诉或交办移交的违法从业行为进行核查等形式对消防技术服务机构进行监管。面对新的消防安全形势，进一步加强和规范对消防技术服务机构从业行为、技术水平、服务质量的监督管理，督促其落实技术服务责任，依法依规执业，建立适应新形势要求的消防技术服务监管机制，促进消防技术服务质量提升已迫在眉睫[2]。

一、消防技术服务行业存在的主要问题

(一)执业条件不具备，行业乱象频发

取消消防技术服务机构从业资质行政许可后，一些消防技术服务机构未购置维护保养设备、未聘齐专业技术人员就开展技术服务活动，有些机构甚至委派不具备从业资格的人员提供消防技术服务[3]，影响了消防技术服务的规范性、专业性和准确性。目前，依然存在挂靠、分包消防技术服务业务，消防施工企业违规承接维保检测业务等乱象。

(二)执业水平不高，服务质量难保障

消防技术服务机构的部分从业人员未取得执业资格，专业技术能力差，不具备基本职业素养，不掌握系统工作原理，不掌握检查、测试基本技能和方法，不知道设施设备维护保养的方法和要求，难以胜任技术服务工作。他们在服务过程中发现不了问题，查找不出故障，即使发现了问题隐患也不会处理、不会修复，维保质量低下。

(三)执业行为不规范，存在违法违规情形

一是现场执业不规范。现场维保人员与消防技术文件签字不相符；消防维保记录存在格式不统一、内容不完整、检查测试记录不系统等问题；执业过程中未能客观、真实地全程记录维保、检测工作情况；维保报告不能客观反映单位消防设施设备的运行情况，存在检测报告检测范围、内容不全，检测情况与现场实际严重不符等问题。二是存在违法违规行为。部分消防技术服务机构弄虚作假，不到现场执业，就出具技术文件；有的虽到场执业，但维保、检测过程走马观花，流于形式，甚至有原始记录全部勾选“合格”的情况。这样的消防技术服务机构出具的结论性文件肯定是失实、虚假文件。

(四)质量管理体系不健全，技术服务无章可循

一些消防技术服务机构缺乏严密的内部质量管理体系，未制定维保检测质量控制、作业标准、内部审核等基础性管理规定，未制定评估过程控制体系，缺少内部人员控制体系、内部人员培训机制。技术负责人、质量负责人对项目技术服务过程缺乏有效的监督管理，审核签字把关不严。消防技术服务的质量完全取决于现场技术人员的工作态度和工作能力，部分质量低劣的技术服务结论性文件，无法让消防救援机构采信。

(五)行业恶性竞争，扰乱市场秩序

一些单位为应对消防救援机构的监督检查，往往从节约成本的角度出发，忽视技术服务质量要求，在招标或询价中采取低价中标的方式选择消防技术服务机构。而这些以低价中标的机构大多盲目参与市场竞争，为促成合同签约不考虑项目实际，不计成本，在后期的技术服务过程中，抱有侥幸心理，不按行业规范、地方技术标准开展执业，出具虚假报告应付甲方，应对监管部门检查。恶性的行业竞争、混乱的市场秩序，严重影响了消防技术服务行业的市场信誉，损害了行业形象，导致整个行业难以持续、健康发展。

二、消防技术服务行业存在问题原因分析

(一)消防技术服务机构良莠不齐

消防“放管服”改革政策出台后，消防技术服务机构准入门槛取消，消防技术服务市场一时鱼龙混杂，服务质量参差不齐。一些技术实力较强、资金雄厚的大型消防技术服务机构，能够提供高质量的服务。但是也有一些消防技术服务机构没有过硬的技术支持和专业技术人员储备，不能深入实地开展具体项目维护、保养，提供的技术服务质量低下。参差不齐的服务质量、较低的服务价格、恶性的市场竞争严重破坏了市场平衡，导致消防技术服务整体质量不高。

(二)消防技术服务机构内控管理不严

由于消防技术服务市场存在恶性竞争，大部分消防技术服务机构业绩不多、利润不高，勉强维持正常运营。迫于经营压力，部分消防技术服务机构在服务内容、工作程序、人工成本上能省则省，公司内部质量控制形同虚设，消防技术服务严重缩水，维保质量大打折扣。一些消防技术服务机构未按照国家标准、行业标准规定的流程、内容、方法和要求开展维保、检测、评估，现场执业随意，维修保养记录填写不全、不规范，结论性文件审核把关不严格，出具的报告无单位盖章和相关人员签字。

(三)被服务单位与消防技术服务机构责任边界不清

目前，一些单位消防安全责任主体意识淡化，认为只要签订了维保检测合同，消防技术服务机构就必须全面管好、服务好单位消防安全，无论是静态隐患还是动态隐患，不管是管理漏洞还是产品质量缺陷，都应由消防技术服务机构负责。单位消防安全责任主体的错位、责任边界不清，加剧了消防技术服务机构的执业风险。同时，在当前消防技术服务市场中消防技术服务机构处于弱势，有的单位以“通过消防验收”“出具合格的检测报告”作为合同结算付款的条件，消防技术服务机构迫于市场压力，签订“不平等”合同，为拿到款项，故意忽略单位不愿整改的重大隐患，并且对维保范围进行“阉割”，对检测系统进行甩项或漏项，出具不全、失实、虚假报告，最终影响单位消防安全，埋下重大火灾隐患，损害公共消防安全利益。

(四)消防技术服务机构缺乏行业自律

消防技术服务是一项专业较强、技术含量较高的工作，在执业活动中必须加强行业自律，规范从业行为，提高服务质量。目前，我国各省区市并未全部成立消防技术服务机构的行业自律协会，一些技术服务机构按自己对标准、规范的理解制定维保记录、检测记录，现场填写原始记录随意，记录不全，导致在国家级、省级平台上出具的报告与现场实际、工作实际不相符。对从业人员的要求仅限于取得相应资质资格、持证上岗，而忽视了其专业素养的养成和职业道德的培养。这就需要行业自律协会对其进行继续教育和必要约束，提高其从业能力和水平，进而提高消防技术服务行业的整体质量和水平。

三、加强消防技术服务机构监管的思考

消防安全关乎社会和谐稳定，消防技术服务不规范、消防技术文件造假等问题严重损害社会公共秩序和公共利益，探讨建立健全消防技术服务机构监管机制，加强消防技术服务机构行业自律和监督管理，势在必行。

(一)厘清责任边界，规范管理

一是通过立法厘清消防技术服务活动中消防技术服务机构与单位之间的责任，明确其各自应当履行的职责和义务。单位应履行消防法定义务，对消防设施进行检测、维护、保养和维修，确保设施完好有效，正常运行。消防技术服务机构应具备从业资格和执业能力，严格按照消防法律法规执业，维护保养好单位消防设施设备，对服务质量负责。单位与消防技术服务机构签订维保或检测合同时，应明确服务范围、内容和要求，严禁把“通过消防验收”“出具合格的检测报告”等作为消防技术服务结算付款条件，约定双方在消防设施维护保养、维修改造工作中资金投入、人工投入、产品购买、配件更换等环节的责任，避免相互推诿，隐患故障迟迟得不到解决。二是加强消防技术服务内部质量管控，支持建立行业协会和完善行业自律机制，督促消防技术服务机构建立健全技术服务质量管理体系、过程控制体系，规范技术服务行为，强化现场执业能力，提高技术服务质量，真正履行技术服务的质量主体责任。三是规范消防技术服务机构和人员的执业行为[4]。应准确定位消防技术服务机构、技术人员在消防工作中的作用，引导其真正将技术用到极致，将服务做到最好。检测项目必须按规范规定的内容、方法和检测数量逐一检测，不得缺项、漏项。维保项目要严格按照国家标准、行业标准对消防设施设备进行外观检查、功能测试、保养、系统联动试验，存在问题故障的，及时维修。同时，按规定时限在国家级、省级社会消防技术服务信息系统中备案，上传原始记录和结论性文件。四是净化行业市场。通过行业自律协会形式，在规范技术服务的同时，约束市场恶性竞争行为。同时，净化网络信息和广告宣传，严禁在广告宣传和信息推广中进行“代办资质”“消防部门指定”等虚假宣传。

(二)创新消防监管机制

新形势下，消防救援机构应创新监管模式，使用好、管理好、督促好消防技术服务机构，充分发挥其“消防部门参谋助手”“社会单位医生大夫”的作用。

1.创新事中、事后监管模式

消防救援机构应加强对消防技术服务机构执业活动的事中、事后监管。一是要将消防技术服务机构纳入日常消防监督管理范围。通过“双随机、一公开”检查[5]，既查单位，也查服务机构。在检查单位维保、检测、评估情况时，要对消防技术服务机构的执业资格、从业人员、执业过程、报告质量进行核查，以强有力的监管，督促其提升技术服务质量。二是要创新监管手段，充分应用线上监管模式，用好消防技术服务平台[6]，破解从业人员“挂证空转”、虚假服务等监管难题。充分应用人脸识别、定位打卡、远程监控等技术手段，对执业人员进行身份识别、地理位置判定和工作时长考核。发挥消防技术服务平台作用，对执业过程、工作记录、服务内容、工作成果进行线上监管，对技术服务文件、工作业绩、违法查处、信用评价进行网上公开、公示，让不规范执业、随意执业、扰乱行业市场的不良消防技术服务机构无处藏身。三是要细化、规范执业内容和要求，从源头上保证消防技术服务质量。消防技术服务平台要细化技术服务标准，规定服务内容、标准和要求，规范原始记录，统一技术报告或结论性文件，让执业人员在服务过程中规范填写，避免维保、检测、评估项目在客观上缺项、漏项，也让技术人员明确各类设施、设备的维保检测方法，提升其专业技术水平。

2.建立健全管理和培训机制

一是统一标准和平台。建好、用活国家级和省级消防技术服务平台，监督规范和约束消防技术服务活动，提高消防监督管理质量和效率，实现消防救援机构对消防技术服务工作的线上监督。二是细化管理措施。进一步明确对消防技术服务人员(项目负责人、现场检测维保人员)允许同时开展服务的项目规模及数量，确保消防技术服务的质量。三是完善从业人员培训机制[7]。依托行业协会，强化对消防技术服务机构从业人员的资格及业务技能要求，推行消防技术服务人员继续教育机制。

3.建立健全信用监管机制

建立健全消防技术服务机构及其从业人员的信用管理机制，完善诚信档案，制定具体细则，采用信用积分管理系统，实施信用积分动态管理，根据消防技术服务机构及其从业人员信用评价情况，实施红、黄、绿三色分级分类警示监管。及时公示消防技术服务机构、从业人员的信用评价情况，将其纳入企业、个人信用评价体系。定期通过互联网、报纸、广播、电视等媒体，曝光消防技术服务机构及其从业人员不良信用情况。

4.建立奖优罚劣管理机制

加强对消防技术服务机构的监管，建立奖惩分明的管理机制。一是对信用良好且无违法违规行为的消防技术服务机构和个人，可优先纳入消防技术服务、消防技术标准制修订等活动。对积极参与公益性消防技术服务活动且表现突出的消防技术服务机构和个人，按照有关规定予以表扬，并纳入信用积分管理。二是严肃查处不具备从业条件、执业过程弄虚作假等违法行为，对严重失信、不具备从业资格的消防技术服务机构和人员实行终身市场禁入。三是对因消防技术服务机构及其从业人员执业过程不规范、服务质量不符合标准，造成火灾发生、蔓延扩大或伤亡损失的，依法追究责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据信用积分建立“黑名单”制度，将纳入“黑名单”的消防技术服务机构及其从业人员，列为重点监管对象，增加监督检查频次[8]，加大行政处罚力度。

(三)加大对违法违规行为的打击力度

1.明确管辖分工

按级别管辖、属地管辖和指定管辖相结合的原则，明确各级消防救援机构对消防技术服务机构的管辖。一是对消防技术服务机构涉及从业条件的行政检查，由消防救援总队直接管辖，相关行政处罚可以由消防救援总队指定管辖。二是对执业行为、服务质量的行政检查和行政处罚，实行属地管辖。三是对于重大复杂的案件，消防救援总队可以指定管辖。

2.加大执法力度

坚持底线思维，加大对消防技术服务违法违规行为的打击整治力度，通过采取交叉互查、档案筛查、信息公开、双向承诺、质量回访、调查摸底、跟踪监督、电话举报等方式，加强对消防技术服务行业的监督管理。一是严查消防技术服务机构的项目负责人和消防设施操作员未到现场实地开展工作的问题，严肃查处借用、冒用消防技术服务机构名义从事技术服务活动的违法行为，对不具备从业条件、严重失信的消防技术服务机构实行市场禁入，淘汰一批企业信誉差、技术服务水平低劣的消防技术服务机构。二是严格执行火灾事故倒查追责制度。对于造成重大人员伤亡、重大社会影响的火灾要严格进行责任倒查，逐一追查在工程建设、技术服务、产品质量、消防管理等各个环节的责任主体和责任单位，依法严肃追究出具虚假、失实结论性文件的消防技术服务机构及从业人员的法律责任，形成震慑，维护消防法治的权威。