养老服务：以高质量服务助力高质量发展

本刊记者 蒋 莹

“家有一老，如有一宝。”人口老龄化是当今社会发展的重要趋势，不仅是人类文明进步的重要体现，还是我国今后较长一个时期的基本国情。《健康中国行动（2019-2030）》中指出，我国是世界上老年人口最多的国家。按照国际标准，我国自1999年进入老龄社会，老年人口规模日益庞大、老龄化程度日益加深。相关统计数据显示，2021年末，65岁及以上老年人口在总人口中占比达到14.2%，超过国际社会通用的14%这一定义老龄社会的标准，标志着我国人口老龄化进入新阶段。

近年来，从十九大报告到《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，再到《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》，都对老龄工作提出一系列部署和要求。如何织密养老服务体系、挖掘养老服务发展潜能、激发养老服务发展活力，成为亟需解决的重要问题。

织密养老服务发展体系：从“有没有”到“强不强”

“不到一个月的时间，便完成了北京康养集团的注册登记并取得营业执照。”京能集团副总经理、北京康养集团董事长李育海在今年1月12日北京健康养老集团有限公司成立仪式上说。同时，京能集团对北京康养的首批注册资本金一亿元迅速拨付到位，为北京康养集团开展各项工作奠定了坚实的基础。

根据北京市第七次人口普查结果，60岁及以上人口为429.9万人，占人口总数的19.6%，北京人口老龄化形势日益严峻。“十四五”期间，北京市将积极贯彻落实党中央提出的“积极应对人口老龄化国家战略”，及时科学综合应对人口老龄化，加快构建独具北京特色的大城市养老服务体系，不断为北京市乃至京津冀地区提供高质量的养老服务。

“北京康养集团的成立标志着市属国有企业培育发展北京市健康养老现代服务业进入了新的历史阶段，在领航北京市养老事业和养老产业发展中具有重要意义。”北京市国资委主任张贵林表示，北京康养集团要科学谋划养老产业发展路径，探索新思路、建立新机制，推进引资本、引机制、引资源和引管理相统一，放大国有资本养老服务产业价值，肩负起做强做大北京市养老事业和养老产业的历史重任，努力成为北京市养老服务业高质量发展的示范者和领路人，为北京市养老事业和养老产业纵深发展，促进北京市经济社会协调发展、构建和谐宜居城市作出积极贡献。

养老服务是重要的民生工作，事关国家发展全局和百姓福祉。随着我国人口老龄化形势不断严峻，各地国资国企纷纷成立企业，加入养老服务行列，积极履行社会责任。

国务院发展研究中心社会发展研究部研究员冯文猛告诉《中国发展观察》杂志记者，“十四五”期间，在我国转向高质量发展阶段的同时，人口老龄化的发展也进入了新时期；与此同时，自1962年开始的第二次人口生育高峰期出生人口将从2022年开始进入老年阶段，我国的人口老龄化将迎来更为迅猛的发展。上述两者相叠加，将我国的人口老龄化带入了新时期。在这一时期，面对人口老龄化自身以及外部经济社会环境的变化，需要运用新思维，贯彻新理念，推动老龄事业的更好发展。

冯文猛表示，经过多年努力，当前全国大部分地区养老服务实现了从无到有的布局，下一步要解决的主要问题，是夯实服务网底，丰富服务内容，提升服务质量，增强可持续性，推动普惠发展，达到强不强的效果。总体的发展思路，是要坚持动态眼光，分类施策，持续分析老年人群的特征变化以及人口老龄化的不同趋势，密切追踪养老各领域的需求变化，在总结既有工作成效以及相关教训基础上，积极推进养老服务领域的供给侧改革，完善老龄社会治理体系建设，更好满足老年人的美好生活需要，积极应对人口老龄化给经济社会各方面发展带来的影响，全力构建推进老龄友好型社会。

中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所副研究员王皓田在接受《中国发展观察》杂志记者采访时认为，近年来，我国养老服务发展迅速，政策框架基本确立，服务体系不断完善，养老服务发展成效较为突出。

第一，政策框架基本确立。2016年12月，国务院办公厅印发《关于放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，明确要求全面放开养老服务市场，大幅提升养老服务和产品有效供给能力。2019年4月，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，从扩大融资渠道、完善养老服务供地政策等方面破除养老服务机构“盈利难、融资难、用地难”的问题，建立养老服务综合监管制度。随着两项纲领性文件的出台，民政部及相关部门配套出台了50多项具体指导性文件，涵盖养老服务各个领域。2019年11月，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》印发实施，这是我国积极应对人口老龄化的首部战略性、综合性、指导性的文件，部署了养老服务和产品供给体系的相关任务。2020年党的十九届五中全会明确提出，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，我国养老服务发展进入新阶段。

第二，服务体系不断完善。“十三五”以来，政府加强养老服务的统筹规划，完善土地、财政、投融资支持政策，养老服务机构和设施建设取得明显进展，服务体系不断完善。养老机构设施和床位建设作为“十三五”时期养老服务发展考核重要的指标，全国各类养老机构和设施从2015年的11.6万个，增加到2019年的20.4万个，增幅为75.9%；各类养老床位数从2015年的672.7万张，增加到2019年的775万张，增幅15.2%，每千名老人拥有养老床位数达到30.5张。2019年社区养老照料机构和设施6.4万个，社区互助型养老设施10.1万个，养老床位336.2万张，相比2015年分别增长146%、62.9%和12.8%。助餐、助洁、助急、助浴、助医等服务普遍推开，医养结合试点单位不断扩大，老年病科在三级中医类医院中不断设立，家庭养老床位、智能化养老设施逐步推进，“养老服务+”等服务业态融合发展，养老服务体系不断完善。

挖掘养老服务发展潜能：从“多堵塞”到“多融合”

前不久，北京航天8号院社区养老服务驿站值班站长于建伟接到一助急电话，原来是辖区一名大爷在家不慎摔倒，其家人紧急向驿站寻求帮助。

于建伟了解情况后，第一时间入户开展救助工作。经过一系列专业、规范的操作，让老人及其家人倍感安心并连声致谢。于建伟反复确定老人情况后，在离开时叮嘱道，“一定要注意安全，有困难随时电话我们”。

一次暖心的助急服务的经历背后，是于建伟代表的航天8号养老驿站一直坚持践行为老人办实事、解难事的服务宗旨，用“有温度”的服务传承着“老吾老以及人之老”的美德。

航天8号养老驿站是什么单位？经过《中国发展观察》杂志记者了解得知，这个驿站是“融合发展”而来的——由国家机关事务管理局指导支持，航天科技集团公司离退休工作部提供场地，北京市海淀区甘家口街道办事处监督管理，北京上佳养老服务有限公司承担运营，为解决中央国家机关离退休干部日益增长的养老需求，推进央地养老工作一体化的首个试点，经北京市民政局公示备案的二星级养老服务驿站。

“我们积极构建社区‘十五分钟养老服务圈’，但在日常的养老服务的过程中遇到的‘堵点’和‘痛点’也不少，应该与‘融合发展’相统一。”北京上佳养老服务有限公司总经理秦芳在接受《中国发展观察》杂志记者采访时认为，主要是政策扶持和产业支撑还不够全面，力度也还有限，这也无形中形成了不少“堵点”和“痛点”，着实制约了不少发展。

第一，养老行业本身就有资金投入大、成本回收慢、利润低、融资难等问题，尤其是民营企业的投融资更为受限。企业发展一直受到资金、人力成本等制约，服务网点建设运营涉及的成本，虽然有地方政府的部分支持，但还是运营成本中的“难点”。

第二，养老行业本身又是劳动密集型，国内养老行业人才存在严重不足，总体水平偏低，人工成本又越来越高，造成企业发展举步维艰。

第三，我国人口老龄化的严峻形势，与亿万老年人美好养老生活新期待、与实施积极应对人口老龄化国家战略要求相比也还不适应。养老行业和企业需要从资金扶持、税费减免、人才保障、金融保险等方面获得政府更多和更深层次的政策支持。

“这些年来，虽然围绕退休、养老保障、医疗保障国家陆续出台了一系列政策，特别是党的十八大以来，关于养老服务、医养结合、基本养老保险和医疗保险、长期护理保险等与老龄化相关的政策密集出台，为实施积极应对人口老龄化国家战略奠定了一定的制度基础，但是还需要国家顶层规划，构建养老保障的标准化体系，促进更好的融合发展。”秦芳说，作为养老行业市场化的实践者，深切感知养老服务行业发展至今一直机遇与挑战并存，要继续推进养老产业发展，探索养老服务新模式，做好社区养老服务的“守门人”。

中共成都市委党校（成都行政学院）公共管理教研部副主任、副教授解静认为，养老服务发展的“堵点”和“痛点”主要包括以下几个方面：

一是养老服务发展不充分不平衡的问题凸显。不充分体现在养老服务的内容、数量、质量还存在较大的提升空间。例如，社区养老、家庭养老发展不充分，专业性不高；养老服务的软件设施建设投入不足，养老服务人才培训、管理等相对比较落后。不平衡体现在养老服务城乡之间、地区之间发展的差异性较大。在经济条件比较好的东部地区以及城市，养老服务发展具有先发优势，部分地区已经建成基本养老服务体系，而在经济条件较差的中西部地区以及农村，养老服务体系建设仍然不健全。这不仅限制了养老服务功能的发挥，又使群体间产生了新的不公平。

二是养老服务多元主体资源配置能力差异大。养老服务机构、社区、家庭等主体对政府过度依赖，不仅给政府带来极大的压力，还影响养老服务体系的建立，制约养老服务功能的发挥。虽然近年来一直在鼓励多元主体进入养老服务供给，强调市场在养老服务资源配置中的基础性作用，但是养老服务的相关产业发展依然由政府主导或者引导，甚至一些养老服务机构，需要依靠政府补贴生存，养老服务产业市场化活力有待进一步增强。

三是养老服务供需双方问题凸显。一方面，养老服务有效需求不足。养老服务的有效需求指的是老年群体能够支付得起的养老服务需求，受经济收入、消费意识、养老观念等因素的影响，目前我国老年群体的有效需求不足；另一方面，养老服务有效供给不足。低端的养老床位只能满足生活照料的需要，不能满足康复的需求，而高端养老床位大多数老年人群又面临支付压力，因此，最集中针对民生的、大众的、终端的、普惠的养老服务需求的有效供给不足。

经过近些年的发展，我国养老服务取得了显著进步，但同老年人的需求以及人口老龄化的未来发展趋势相比，仍然存在不小差距。

冯文猛向《中国发展观察》杂志记者坦言，最突出的“堵点”和“痛点”，是农村养老服务体系发展总体滞后、居家社区机构养老发展不协调、医养康养结合有待继续深化以及老年人社会参与亟待发展四方面。他并建议，新时期推动养老服务高质量发展，需要从提升农村居民养老金保障水平入手，全方位加大对农村养老的重视，聚焦农村养老的“急难愁盼”问题，以解决农村老人的吃饭、就医、精神生活需求为抓手，推进适合农村特点的养老服务体系建设。养老服务体系建设需要继续聚焦居家社区养老服务的发展，丰富服务内容，提升服务质量，探索合理的费用分担机制，形成可负担、可持续的居家社区养老发展模式，同时继续推动养老机构的运营模式改革，提升养老机构利用率水平和运行效率。医养康养结合需要全面贯彻健康老龄化理念，寓医于养，进一步做好医疗和养老两个服务体系的整合，同步推动被动健康向主动健康转变，推进包括构建长期护理保险在内的费用保障机制改革。老年人社会参与需要秉承积极老龄观，通过组织化渠道建设和相关制度改革，推动老年人在经济、政治、社会、文化等领域的全方位参与，为老年人“老有所乐”和“老有所为”提供制度和实践基础。

激发养老服务发展活力：从“小巨人”到“大创新”

“养老服务不仅是一个产业，更是一项事业，必须带有情怀和公益之心。”青藤（天津）养老服务有限公司（简称“天津青藤”）董事长张广辉向《中国发展观察》杂志记者诉说了关于养老服务与他的心路历程。

张广辉介绍，他之前在民政部下属的中国社会养老委员会工作了近十年，期间先后前往美国、日本、新加坡等国家考察养老项目，并在单位的指导和协助下，成功在武汉和北京开办了24家社区养老驿站。天津青藤成立于2019年5月5日，成功在天津滨海新区开设了一家老人食堂，按照社区养老服务模式方案开始经营，并先后在滨海新区开办了四家一级老人食堂和两家日间照料中心。

“2014年开始策划方案时，还是比较理想化的，但在实际运作时，遇到了诸多难题，甚至一度亏损过130多万元，深知为什么很多养老机构都是举步维艰。但即使是亏钱，我也要不遗余力地坚持做下去，因为和老人们在一起有很多不一样的乐趣。我喜欢这项事业，我要让老人真正地老有所乐、老有所享。”谈到这几年经营养老服务情况时，张广辉坦言：“之前的养老服务就是跑马圈地，呈现出一地鸡毛的状态，自己经营的养老机构基本上实现投入与收益持平，但对于未来的发展充满了无限期望。”

根据《清华城市健康指数2021》发布的数据显示，90个城市里的七成社区周边没有配养老设施。一面是社区缺乏养老设施，一面是已建成的养老机构大门紧锁、形同虚设；一面是政府出台政策鼓励新建，一面是已建机构经营困难、纷纷倒闭……

“将老人家食堂、社区养老、‘智能互联网+N’虚拟养老院、物业管理等方面有机结合在一起，并利用智能检测、监控软件同互联网、物联网相结合，形成一个全方位的服务管理体系，打造四位一体智能化养老社区，逐步提升社区的整体生活环境、业主的生活品质，达到老有所养、老有所助、老有所依、老有所乐的目的。”张广辉说，这是积极响应政府号召，打造“四位一体”智能化养老社区贡献力量。具体包括以下内容：

——社区老人家食堂。为了解决老人就餐以及营养不均的问题，计划打造高品质、低消费的老人家食堂。

——日间照料服务中心。为了让老人每天都能得到更好更专业的服务，节省子女奉养的时间和精力，将建设具有医护水平的日间照料中心。

——“智能互联网+N”虚拟养老院项目。老人家食堂和日间照料中心解决了老年人的吃饭及托养问题，但许多老年人基本不与子女同住，晚上的危险性更大，发病率更高，对健康甚至生命造成了很大威胁。依靠日间照料中心为基点，对老人进行夜间照料，让老人享受到养老不离家的全方面贴心服务。

——物业管理。鉴于老人家食堂、日间照料中心、嵌入式养老都是依托社区，更好地为每个社区的老人进行服务，为了给老人创造更多及时、便捷的服务，比如老人出行、锻炼，居家水电、管道堵塞等维修，日常用品采购等多种需求，社区养老和社区物业管理结合在一起势在必行。

“小巨人”支撑“大创新”，民营企业是创造就业的主要领域。天津青藤在解决就业方面因地制宜，优先从各个社区的待业人员中就近聘用，每个社区大约解决20个人的就业问题。根据公司发展计划，今年需要从业人员1500人左右。“我们将在解决老年人需求与促进就业结合方面做出更多努力，不断探索养老服务新路子，也需要政府在制度建设、政策支持体系上一同发力。”张广辉说。

王皓田认为，完善我国养老服务体系，积极应对人口老龄化，需要多措并举，进一步实现创新发展。

一是完善顶层治理体系，推进整体性治理。完善养老服务部际联席会议制度，推进养老服务政策体系“一口进出”。梳理不同部门对于养老服务资源投入和补贴的相关情况，进一步厘清职权内涵和责任目标，加强部门间信息沟通与交流，推进共享数据库建设，形成投入共享网络体系。加强民政部门与卫生部门、医保部门关于医养结合的协同联动，在医疗卫生机构、社区卫生服务中心、养老院、社区养老机构之间建立畅通的转介渠道，完善医保支付与养老阶梯式服务的有效对接。健全养老服务综合监管制度，重点加强事中事后监管，完善养老服务信用体系建设，加大对失信联合惩罚的力度。

二是完善资金保障体系，推进多元化筹资。发达国家对于养老服务资金保障，除了社会救济、社会补助等补缺型政策以外，主要包括社会福利性的税收筹资、商业保险性质的三方筹资和社会保险性质的三方筹资（长期护理保险制度）三种途径。借鉴发达国家实践经验，根据我国的国情，完善多元化筹资方式。加强补贴制度的针对性，当前政府应把重点从机构转向老人，从“补砖头”到“补人头”，特别是传统补缺型社会福利政策无法覆盖的中低收入失能老人。加强养老服务资源投入的普惠性，继续推进城企联动普惠养老专项行动，合理设置准入门槛，进一步扩大有效供给；同时，根据老人收入情况、失能等级评估情况，探索设置针对普惠和特惠老人设置不同政府购买服务项目，突出主要服务群体。进一步加强长期护理保险制度建设，失能老人认定标准已经出台，护理服务标准体系还需进一步完善，逐步实现从试点到全国全覆盖，时机成熟时探索实施独立筹资。

三是完善家庭支持照护福利制度，发挥家庭保障作用。把支持家庭建设作为我国应对人口老龄化的重点，针对目前家庭核心化、小型化不利于家庭在养老、托幼中功能发挥的现状，探索以家庭为单位作为基本福利对象，把家庭福利纳入社会福利政策中去，增强家庭在养老服务中的保障能力。具体而言，需要在家庭照护者津贴、个人所得税优惠、喘息和照护休假制度等方面入手。探索建立家庭照护者的津贴制度，通过提供补偿和补助增强未就业在家看护老人家庭的经济支付能力；完善个人所得税优惠制度，将提供长期照护服务的家庭成员个人所得税额度纳入整个家庭中，覆盖直系亲属享用范围；探索建立喘息服务制度，通过政府购买短托服务，为家庭照护成员提供喘息休整机会；通过协商、自愿的方式，探索建立照护休假制度。

四是完善养老照护人力支持体系，加强人才队伍建设。进一步加强养老服务从业人员，特别是专业护理人员的培养和培训，落实养老服务从业人员、专业护理人员培训补贴、职业技能补贴，加强职业能力和素质的提升。建议在国家职业资格目录（专业技师人员职业资格）中，将养老护理人员增设为新的职业目录。鼓励高校设置老年学学科，支持职业学校开设养老服务、护理照护相关专业和课程。加强校企联动，推进养老服务实训基地建设，推进养老机构实习导入。加强养老照护服务职业的介绍宣传，改善养老服务从业人员薪资待遇。盘活用好各类存量人才资源，拓展年轻人、中老年人等社会各界人才参与养老服务的渠道和机制。

“如何促进养老服务的高质量发展？必须通过进一步的创新去深度挖掘养老服务发展的潜能。”解静向《中国发展观察》杂志记者表示，应从以下四个方面分析着手：

第一，从养老服务的价值理念来看，养老服务要更加注重公平、公正及共享的理念。这体现在养老服务的对象不再只针对经济困难、体制内等特殊群体老年人，而是扩大到社会中的所有老年群体。让人人共享社会发展成果、让所有老年人共享普惠的养老服务。

第二，从养老服务功能来看，养老服务要有利于满足老年人多样化、多层次的养老服务需求。养老服务的多样化体现在不仅要为老年群体提供生活所需的照料服务，还有与老年人康养项目相关的医疗护理服务，更有老年人精神慰藉服务等；养老服务的多层次性体现在，既有面向特困群体具有救助性质的养老服务、又有面向所有老年群体的普惠性养老服务、以及更高水平的养老服务，等等。

第三，从养老服务的形式来看，居家社区机构养老服务要协调发展。家庭、社区、机构三大主体在养老服务中各具优势，居家养老的优势是熟悉的地点、社区养老的优势是搭建平台、机构养老的优势是专业的服务，构建居家社区机构相协调的养老服务体系就是要发挥家庭、社区和机构的优势，积极互动、主动合作，提高养老服务资源的配置效率。

第四，从养老服务实现的效果来看，要不断突破养老服务的群体对象的福利局限、不断增加养老服务的供给内容、不断提高养老服务的质量，缩小养老服务群体间差异，推动城乡公共服务资源配置均衡，满足老年群体对美好生活向往的需要，不断提高老年群体的获得感和幸福感。