“三孩”背景下生育保障路在何方

文／于萌

作者单位：南京大学政府管理学院

第七次人口普查数据显示，我国人口总量增速放缓。2020 年总和生育率下降至1.3，低生育成为我国面临的现实问题。2021年7月20日，中共中央、国务院发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》），提出实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，昭示我国人口生育政策的进一步全面转型。《决定》明确指出要“完善生育休假与生育保险制度”。然而我国现有的生育保险制度的制定背景是“一孩”政策的计划生育时期，在当前“三孩”政策下，原有生育保险在制度理念、运行和保障机制上面临挑战。对此，调整和完善生育保险制度、充分发挥生育支持和保障功能，是完善我国社会保障体系、推进新时代人口战略的关键。

“三孩”背景下生育保障困境

当前我国的生育保障制度可归为两类：一是面向工薪劳动者，由生育保险提供的生育医疗费用和生育津贴；二是面向城乡居民，由医疗保险提供的部分生育医疗费用保障。从历史发展过程来看，我国生育保险制度逐渐增强对生育价值补偿的社会统筹，但现行制度仍存在诸多问题。

保障范围有限。与基本养老保险、医疗保险、失业保险以及工伤保险相比，生育保险的参保人数最少。2020 年生育保险的参保人数是城镇职工养老保险的51.61%，是城镇职工医疗保险参保人数的68.33%。一方面，与其他险种相比，生育保险没能引起职能部门的充分重视，导致了许多用人单位选择性参保。另一方面，《社会保险法》规定生育保险制度覆盖范围主要为企业职工，因此大量非正规就业、灵活就业人员以及个体工商户无法参保。随着我国产业结构升级和服务经济、数字经济时代的到来，女性就业灵活化和非正规化的趋势越来越明显。当前与劳动关系捆绑的制度设计势必会产生越来越多的生育保险保障“死角”。

运行效率和制度稳定性不高。从制度设计来看，目前我国尚无全国性生育保险法律，生育保障的内容分散于各种形式的文件中，导致生育保险待遇的支付标准、时限和支付方式五花八门。同时生育保险待遇中医疗费用具体内容规定不一致，也导致了生育医疗费用落实程度在各地有所不同。近年，为降低企业负担，大部分地方政府下降了企业的社保缴费比例。在“三孩”时代，企业职工可能会面临2 次甚至3 次生育的情况，在基金支出持续增加的情况下，当前生育保险制度“现收现付”运行模式的稳定性和可持续性有待考量。从制度运行和监管来看，对落实生育保险参保和生育津贴的发放，各地方政府并没有强有力的监管和奖惩机制，因此企业尤其是中小企业为职工缴纳生育保险的积极性不高。

公平性不足。当前我国生育保险待遇存在着明显的行业间以及性别间不平衡问题。从业属性不同，职业、行业、单位类型和就业身份等在生育医疗待遇和生育津贴上有较大的差别。相较而言，国家机关和事业单位职工能享受良好的生育保障。部分民营企业和中小企业，女职工在享受生育保险待遇上存在诸多障碍。在生育医疗待遇上，城乡居民的报销比例及待遇水平远不及城镇职工。现有的制度设计主要考虑工薪劳动者，特别是有劳动合同的工薪劳动者，并没有充分考虑到工薪劳动者以外社会成员的生育保障问题。

发达国家的生育休假和津贴制度

在全世界生育率普遍下降的情况下，大部分已建立完善社会保障制度的国家都包含“生育保险”。部分国家将其作为单独的制度提供生育保障，部分国家将其作为医疗保险和雇佣保险等其他保险的一部分实行。通过带薪休假等生育保障政策平衡劳动者的工作与家庭是大部分国家共同的举措。从发达国家近期的带薪休假的改革趋势来看，可以总结出如下几个特征：

注重提高制度覆盖范围，增加男性休假。当前发达国家普遍通过休假以及津贴的普惠性，保障所有劳动者都能得到充分的生育支持。其主要政策手段就是建立全民覆盖的生育津贴，尤其注重男性劳动者在育儿中的权利和义务保障。德国在2001年联邦育儿津贴法颁布后，将原本育儿假和津贴修改为“父母时间”和父母津贴。一方面强调育儿并不是休假，而是具有社会价值的“贡献”，另一方面强调父亲参与育儿的重要性。父母在子女出生后12个月内都可以申请领取基础父母津贴，且父母分别最少申请2 个月的休假，通过“配额休假”来保障男性育儿假落地。同时德国政府为生育前未就业的父母（如学生、家庭主妇和失业人员等）每月支付300 欧元定额津贴，以此扩大生育津贴的覆盖范围。瑞典1974 年进行父母保险改革，将育儿假的对象扩大到男女职工。480 天的带薪育儿休假中，父母双方分别有90 天的配额休假，其余时间双方可协商休假。除工薪劳动者外，自雇者和非正规就业群体有缴税记录即可享受父母假津贴。

强调制度灵活使用，保障人力资本的可持续发展。大部分国家的实践证明，较长的产假和生育假反而会导致人力资本的贬值，抵消产假和育儿假带来的积极影响，造成女性就业和职业发展的壁垒。因此相比延长休假时长，大部分国家在制度设计上更注重休假的灵活使用，以及休假后重返工作岗位的政策保障。在瑞典，80%的育儿假可在子女4 岁前使用，其余假期在子女12 岁以前使用。在具体休假时间安排上，每天可以100%、75%、50%和12.5%为单位灵活使用，只需提前向相关部门申请即可，以此为劳动者平衡工作与家庭增加更多选择和便利。英国2014 年将带薪产假修改为父母共享育儿假和津贴制度后，规定52 周的育儿假父母双方可自由分3 次灵活使用，并且法律明确规定了劳动者在育儿假后可回归原工作岗位或类似岗位。

强化政府责任，保障制度落实。大部分发达国家的父母津贴都是以专项福利或社会保险中一部分运营的，政府在顶层设计、筹资和监管等多领域发挥主导作用。韩国政府为保障育儿假政策落地，每年评选育儿假休假率较高的企业，授予“家庭友好型企业”称号，并提供税收减免优惠。为缓解企业因“业务空白”而回避劳动者休假问题，韩国各地方政府建立了替代人力资源银行，收集当地可作为企业员工休假时的替代人力。当企业因职工休假而需要人力补充时，可在替代人力银行中筛选聘用合适的替代劳动者。同时企业可向政府申请替代人力雇佣费用支援，每人每月80 万韩元（大企业30 万韩元）。

我国生育保障调整策略

进一步完善制度设计，提高保障力度和范围。当前在制度顶层设计上扩大参保对象，应尽可能确定统一的生育保障待遇类型、领取资格、医疗待遇支出项目、支付标准以及支付方式等，规范制度运行。首先，确立灵活就业者、未就业者、农村女性、求学者和失业者等特殊群体的参保缴费机制，通过家庭联合参保、个人缴费、政府补贴和定额补助等方式将其纳入覆盖范围。同时打破户籍限制，使得流动女性同样可以享受生育保险待遇，最终扩大为全民生育保险，使所有女性的生育价值都能得到社会补偿。其次，将一定期限的缴费时间作为领取生育保险待遇的条件是世界各国普遍采取的措施。因此应明确生育保险的领取条件，保障满足条件的劳动者都能享受保险待遇。在津贴支付上，从发达国家的经验可知，生育津贴领取的时间并不是越长越好，同时考虑到制度的可持续性问题，生育津贴的金额也并不是越多越好。即便是福利制度慷慨度较高的瑞典，整体育儿假期间实际收入替代率也不足60%。因此应从人力资本尤其是女性劳动力人力资本的持续发展、婴幼儿托育服务的供给情况，以及平衡企业负担等多角度出发，确定恰当合理的休假、津贴领取时长以及津贴数额。再次，在医疗费用分担上，应尽可能整合城镇职工、灵活就业人员和城乡居民生育医疗待遇，统一管理、统一运营，落实医疗费用的具体内容和支付标准。

探索性别平等的生育保险制度。当前我国生育津贴以及医疗服务津贴的主要受惠对象为女性。“三孩”政策后尽管部分地方政府也出台了“父母育儿假”，但从国际经验来看，即使将生育假和生育津贴的对象设定为男女职工共享，若不对父亲休假进行“强制配额”，父亲育儿假将“名不副实”，休假率极低。因此应从制度层面规定不可转让的“父亲配额”，并将父亲育儿假津贴纳入生育保险，保障男性休假期间的工资收入。同时增强休假制度设计的灵活性，在一定程度上允许父母双方自由分配，避免女性作为休假主体长时间脱离劳动力市场，造成人力资本损失。而且这也能减少女性由于过多承担生育责任而在职场上所受到的歧视和排斥，同时也为男性参与生育和儿童养育提供制度性保障，强化男性与女性在生产劳动和再生产劳动中的男女共同责任和平等参与。

完善多元筹资和可持续的运行机制。“三孩”政策实施之后，多地新增1—3 个月不等的生育假，且增加了父亲陪产假和父母每年各享受3—15 天的育儿假，在延长产假和增加育儿假上出现“福利竞赛”的现象。休假时长是产假和育儿假的核心要素之一，但休假期间的津贴数额及其筹资方式等问题同样不容忽视。当前各地方政府在政策调整中，将注意力过多放在“时长”，而对休假期间津贴及落实问题没有完善的对策，更多地将成本转嫁给企业。在日渐高涨的用工成本面前，一些企业为规避责任，会不雇佣女性或对雇佣女性加以限制。

生育既是个人和家庭的事，也是国家和社会的责任，生育成本应由家庭、企业以及国家共同承担。因此，首先应明确政府的生育保险主体责任和主导地位，加大政府财政投入，拓宽基金收缴渠道。加强生育保险基金的社会统筹，尤其要发挥生育保险平衡企业负担的功能。其次，加强政府对企业职工生育保险参保监管。对女职工集中或生育保险参保率、生育津贴领取比例较高的企业予以补偿和奖励，避免“产假成本”给企业带来的女性就业障碍问题，让政府和社会共同为生育买单。