民主党派在全过程人民民主中的作用与提升空间——以中国政策过程为视角

黄天柱

（浙江省社会主义学院，浙江 杭州 311121）

一、引言

民主是全人类的共同价值，人民民主是“社会主义的生命”，其本质是人民当家作主。人民当家作主主要有两种形式：一是选举，即民主授权；二是民主治理，即以民主方式执掌和行使国家权力。①余逊达：《民主治理是最广泛的民主实践》，《浙江社会科学》2003年第1期。2002年联合国人类发展报告《在碎裂的世界中深化民主》认为，从人类发展视角看，“善治”就是民主治理，其核心是“人民在影响他们生活的决策中享有发言权”“能够参与个人所属的社会的生活——获得他人的尊重，以及在公共决策中拥有发言权——是人类生存的根本”。②《2002年人类发展报告：在碎裂的世界中深化民主》，北京：中国财政经济出版社，2002年，第41、43页。习近平总书记强调，评判一个国家民主不民主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权。①《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调 坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》，《中国人大》2021年第20期。总的来看，尽管关于民主的研究和实践仍存在众多争议，但可以观察到的一个客观事实和趋势是：越来越多的人开始意识到“把民主等同于定期的选举并沉湎于‘选举主义’将是一个错误”②《2002年人类发展报告：在碎裂的世界中深化民主》，北京：中国财政经济出版社，2002年，第44页。，而人民能在多大范围和深度上参与和影响政策过程，越来越成为判断一个国家民主化水平的关键标准。

党的十八大以来，中国共产党深化对社会主义民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念。习近平总书记站在人民创造历史的高度和中国拓展人类政治文明新视野的维度，就发展全过程人民民主作出一系列重要论述。从习近平总书记的相关论述中不难看出，全过程人民民主的要义首先体现在政策过程的人民性上；抑或说，政策过程民主化是我国发展全过程人民民主的主要着力点。2019年11月，在上海长宁区虹桥街道古北市民中心考察时，他指出我们国家“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”③《习近平：中国的民主是一种全过程的民主》，2019年11月3日，http: //www.xinhuanet.com/2019-11/03/c_1125186412.htm。；2021年10月，在中央人大工作会议上的重要讲话中，他要求“保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音”④《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调 坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》，《中国人大》2021年第20期。。从实践层面看，政策过程民主化也是我国民主政治建设取得最丰硕成果的领域之一，反映和体现了我国公民政治参与的广泛性和真实性，是观察全过程人民民主建设和发展态势的一个恰当的、具有较强解释力的视角。

参加民主党派或者通过民主党派表达诉求、反映意见、提出建议是我国公民参与政策过程的重要渠道和形式之一。在我国，除中国共产党外，还有八个民主党派，分别是：中国国民党革命委员会（简称“民革”）、中国民主同盟（简称“民盟”）、中国民主建国会（简称“民建”）、中国民主促进会（简称“民进”）、中国农工民主党（简称“农工党”）、中国致公党（简称“致公党”）、九三学社、台湾民主自治同盟（简称“台盟”）。目前，全国共有民主党派成员有130多万人，⑤中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国新型政党制度（白皮书）》，《人民日报》2021年6月26日，第2版。且每个党派都有一定的代表性，各自联系着一部分特定的社会成员，有各自的政治影响范围，是全过程人民民主发展中不可缺少的重要政治力量。各民主党派作为中国特色社会主义参政党，是参与性政策主体。它们紧紧围绕国家政权履行职能、发挥作用，其主要功能就是全链条参与政策过程的各个环节，进行利益综合和表达，提供政策意见和建议，监督政策实施并反馈信息，从而影响公共政策的制定和实施。⑥黄天柱：《参与性政策主体：民主党派在中国公共政策过程中的制度定位新探》，《政治学研究》2013年第2期。

无论是作为理论还是作为实际的公共政策，其从提起到完成都表现为一个全链条的过程，这一过程的各个发展阶段通常具有内在的逻辑关系。⑦张国庆：《现代公共政策导论》，北京：北京大学出版社，1997年，第25页。一般而论，一项完整的公共政策的逻辑过程包括利益输入、政策制定（议程设置、政策规划、政策合法化）、政策执行、政策评估和监督等环节。总体上看，民主党派的作用和影响形式不一、程度不同地体现在政策过程的每一个环节。本文将以实证的、动态的方法系统考察和深入分析民主党派在我国政策过程各个环节发挥作用的制度优势、运行机制、实现形式和功能价值。

二、民主党派与利益输入

与传统政治不同，现代民主政治突出主权在民的基本原则，要求把人民的利益与要求置于政治的核心地位，强调政治过程的原始动力应来自人民群众。与此相应，人民群众的利益诉求和意见建议如何有效传输到政治中枢，就成了民主体制运作的重大问题。①郭定平：《政党与政府》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第15页。从政策过程角度看，这就是“政策输入”或者说“利益输入”，即政策过程的逻辑起点。但民众的利益诉求和意见建议往往是分散、模糊甚至情绪性的，因此需要寻求恰当的途径和机制使之得以过滤、综合和传递。在政策过程中承担这一功能的，可以是政党、政府、社会组织，也可以是个人。在我国，中国共产党作为最高政治领导力量和唯一的执政党，承担着最基本和最主要的利益综合和传递功能。即便如此，共产党不可能单靠自己对社会上方方面面的利益需求均体察入微，公共政策也不可能完全包容和兼顾方方面面的利益需求。尤其是随着所有制形式更加多样、社会阶层更加多样、社会思想观念更加多样，中国共产党面对深刻变化的社会阶层结构和利益格局，在不断提升自身利益表达和综合能力的同时，必须积极开发、利用各种组织和主体资源，探索构建既能有效体现中共党组织主导作用，又能广泛动员民主党派组织、社会团体乃至民众个体等多元主体共同参与的利益表达和综合机制。其中，各民主党派作为我国新型政党制度的重要主体，是利益表达和综合的一种重要的组织化形式和制度化渠道，在利益输入环节发挥着重要的作用。

第一，民主党派代表和反映特定社会成员的利益诉求。各民主党派在中国特殊的国情条件和历史演进中，在组织发展方面明确了各自的重点分工，在此基础上形成了界别特色。民革重点发展同原中国国民党有关系的人士、同民革有历史联系和社会联系的人士、同台湾各界有联系的人士、社会和法制专业人士、“三农”研究领域专业人士；民盟重点发展从事文化教育以及相关的科学技术工作的高、中级知识分子；民建重点发展经济界人士以及相关的专家学者；民进重点发展从事教育文化出版传媒以及相关的科学技术领域高、中级知识分子；农工党重点发展医药卫生、人口资源和生态环境以及相关的科学技术、教育领域高、中级知识分子；致公党重点发展归侨、侨眷中的中上层人士和其他有海外关系的代表性人士；九三学社重点发展科学技术以及相关的高等教育、医药卫生领域高、中级知识分子；台盟重点发展居住在祖国大陆的台湾省人士以及从事台湾问题研究的高、中级知识分子。相对稳定的组织发展范围强化了各民主党派与特定社会成员的联系，各民主党派在协助代表人民整体和根本利益的同时，也代表和反映各自所联系的社会成员的合法利益。例如，民盟和民进在维护知识分子权益方面提出了大量意见建议，尤其是20世纪80年代，这两个党派在推动教育体制改革、提高教师地位、推动教育立法方面发挥了重要作用，大大提升了知识分子的社会地位；民建作为以经济界人士为主体的政党，提出了解决原工商业者生活待遇问题、企业所得税“两税合一”、扩大民营企业融资渠道、改善民营企业发展环境等建议；致公党作为一个具有鲜明“侨”“海”特色的政党，提出了解决华侨农场归国华侨职工生活待遇等维护侨胞权益的建议；台盟作为在大陆的台湾省籍人士组成的政党，提出了一系列维护台胞和台商合法权益的建议；等等。民主党派所联系的社会成员的利益是社会整体利益的重要组成部分，民主党派将他们的利益诉求充分反映出来，有利于中国共产党和国家更全面了解社会利益结构，实现对全社会利益的最佳整合。

第二，科层化的组织体系使民主党派具有较强的利益综合能力。今天的民主党派作为法定的参政党，有科层化的组织体系和管理体制，具备其他社会组织、利益群体和个人所无法比拟的组织网络和规范结构。从组织层次看，民主党派组织体系自上而下分为中央组织、地方组织和基层组织；从组织原则和组织制度看，民主党派坚持民主集中制，实行党代表大会制度；从分工和专业化程度看，民主党派内部形成了高度专业化的运作机制和职能分工。这些特点和条件使民主党派可以比较便利而高效地对各种需求进行压缩或凝聚，并经过综合加工、理性“过滤”，把特殊性需求转变提升为综合性要求，在此基础上形成政策主张和建议，输入政治系统，影响公共决策，实现“民意输入”和“政策输出”的良性互动。比如，民革中央建立了参政议政成果交流机制，每年组织副省级以上行政区域的民革组织汇报交流参政议政成果；民革中央和参加会议的所有组织，都可以从中选择一些有代表性的素材和意见，作为各自在政协大会上发言、提案的基础材料。这样整合形成的意见和建议，在一定程度上代表了整个民革组织的看法，至少有一部分具有鲜明的民革特色。近年来，各民主党派大力加强信息化建设和数字化改革，在更好发挥“两微一端”信息平台作用的同时，探索加强数字化履职平台建设。如民革中央建设“民革e家”、推出“民革指数”，民盟中央打造“民盟参政议政成果共享平台”“民盟参政议政文献数据库”等，着力推动党派内部纵向、横向的参政议政资料和数据共享。显然，这样的疏导和整合能力是一般的社会组织所不具备的。

第三，新型政党制度为民主党派的利益输入提供了丰富畅通的渠道。一是政治协商渠道，包括政党协商和政协协商，中央均有专门文件加以规范和保障。二是人民政协渠道。党派成员在各级政协的委员、常委、专委会和领导班子成员中占有较大比例。民主党派可以以党派名义发挥作用，通过参加政协会议、提交提案、反映社情民意信息、参加视察和专题调研等形式制度化参与政策过程。三是国家政权渠道。一方面，党派成员可以个人名义参加政权机关，通过担任各级人大代表、政府及司法部门领导职务，直接参与相关法律法规和政策的制定与执行；另一方面，党派组织及其成员可以依托与政权机关的工作联系机制，通过参加人大组织的立法座谈会、论证会和听证会，参加政府组织的党外人士座谈会，参加政府重要工作会议，参加政府组织的相关监督检查活动，与政府部门建立对口联系，参加“两院”工作情况通报会等形式，党派成员还可以通过受聘担任政府参事、特约人员的形式，对国家机关工作及相关法律法规政策的制定和执行情况提出意见建议。如果不考虑输入的内容及采纳结果，单看这些表达渠道本身的情况，应该说，民主党派的利益表达渠道有制度保障，运作比较规范，也比较受中共党委和国家机关重视。

第四，民主党派的利益输入在关注内容和价值立场上具有公共性和人民性的特点。这在很大程度上是由民主党派作为知识分子型政党的特点所决定的。与一般民众相比，知识分子往往对公共事务有更强烈的责任感，思考问题也更加理性。党派成员大多是中、高级知识分子（粗略估计，目前党派成员中大专以上学历占比在90%以上，大学本科以上占比为70%左右，中、高级职称占比80%左右），①此处数据系作者根据历年《中国政党制度年鉴》中提供的数据汇总估算所得。中国知识分子历来都有强烈的家国情怀、社会责任感和忧患意识，这使民主党派在利益输入过程中，往往不会局限于各自所联系的社会成员的具体利益，而是会积极主动反映与社会公共利益相关的问题。对1990年至2011年浙江各民主党派省委会向省政协提交的1084件团体提案的分析结果显示，这些提案反映的基本上都是有关国家建设和社会发展整体利益与长远利益的公共事务，所涉及内容远远超越了党派、团体和个人的利益。此外，民主党派对弱势群体的利益也有较多关注，主要包括残疾人、辍学女童、下岗人员、个私企业职工、就业弱势人员、农民工、被征地农民、改制企业职工、流动人口、民工子弟、空巢老人、妇女、外来女工等。从统计结果看，这方面提案共有58个，占总数的5.3%。民主党派利益输入价值取向上的这种广泛性，对于中国共产党而言，是查漏补缺，也是监督警示；对于民主党派而言，这种超越自身利益的建言，也是对民主党派自身存在的价值的证明和提升。

三、民主党派与政策制定

经过利益输入及对输入的利益诉求进行综合的决策准备阶段后，就进入正式的政策创议和设计阶段，通过一定途径提出政策方案，并对其进行协商、审查，最终在达成共识基础上确定并通过政策方案，这就是政策制定过程。这一过程往往是复杂和无形的，大体上包括了议程设置、政策规划、政策合法化三个环节。基于“协商于决策之前和决策执行过程之中”而形成的政策过程安排，使民主党在这三个环节（尤其是政策规划环节）均发挥了自身独特的作用。

（一）议程设置

任何社会都面临各种问题和挑战，但政府应对问题和挑战的资源（包括财政、人力、信息、时间、注意力等）是有限的。因此，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些问题和挑战有所取舍。②王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。这种社会公共问题被提上政府决策议事日程的过程即为议程设置。这个过程的酝酿至关重要。那么，民主党派在议程设置中发挥了什么样的作用，具体是如何发挥作用的？

查阅民主党派参政议政方面的各种文献，包括政协提案和大会发言、人大议案、社情民意、提交给中共党委政府及有关部门的资政报告，还有党派领导人的著作和传记，可以发现，民主党派参与政策过程，主要是围绕中国共产党和国家已经创设的议程建言献策，或者说，主要不是提出新的政策议程，而是提出解决问题的方法，以及提供与问题解决状况有关的信息。比如，在最重大的政治决定上，存在“会议群”的现象，即中国共产党首先就某个主题召开大会，通过大会作出决定，该决定就成为人大、政府和政协今后一段时期的会议主题。③谢岳：《试论会议制度的政治沟通功能》，《学习与探索》2008年第4期。具体到民主党派而言，中共中央和各级党委的会议为各民主党派参与政策过程规定了主要的方向和议题。

当然，这并不是说民主党派就不能决定和影响议程设置。实际上，由于民主党派集中了不少中高层次人才，尤其是其领导人，他们提出的一些政策议题，往往能引起决策者重视，并最终促进相关政策的出台。例如，著名的“863”高科技研究发展计划，就是根据我国著名实验原子核物理专家、九三学社成员王淦昌与其他三位专家联名提出的有关建议制定的。①崔禄春：《“863计划”是怎样出台的》，《百年潮》2006年第4期。再如，1988年，时任全国人大常委会副委员长、民盟中央主席费孝通和全国政协副主席、民盟中央副主席钱伟长曾向中共中央提出建立“黄河上游多民族开发区”的建议，得到决策层重视。1990年，甘肃、青海、宁夏、内蒙古四省区举行“黄河上游多民族开发区”第一次协调会，费孝通到会听取各方意见后加以综合，写成《关于“黄河上游多民族经济开发区”工作的建议》提交中央，得到国务院批复。1992年国务院批准开发宁波大榭岛，这一政策议程的创始者，是先后担任人大常委会副委员长和国家副主席的荣毅仁（民建）。2000年启动的新中国成立以来规模最大的广播电视覆盖工程——西藏、新疆等边远省区广播电视覆盖工程（“西新工程”），最早缘起于农工党中央的建言。②余玮、曹昕：《蒋正华：出入学界与红墙之间》，《生产力研究》2008年第17期；姜天麟等：《“西新工程”：让党和国家的声音传入千家万户》，《前进论坛》2007年第8期。此外，在推动海峡西岸经济区从地方主张上升为国家战略、加快发展中国风险投资、建设陇海线星火产业开发带、倡导建立教师节、将中国政党制度写入宪法等案例中，也可以看到民主党派在议程设置方面发挥的作用。

（二）政策规划

对政策方案的规划，根据公共决策的不同性质和复杂程度，采取的规划方式、程序也不一样。对于简单性、应急性的决策，往往一声令下就解决了“规划”问题。一般情况下，公共决策内容往往比较复杂，涉及社会各个层次和方面的利益，需要进行周密研究、规划和审查。政策规划大致涉及两个环节：一是对已经建立的政策议程进一步确定基本原则和政策目标；二是政策的具体起草过程，这个过程有时较为繁复，要经过若干回合才能完成，通常由专门的起草班子完成。前者是“政策创议”，后者是“政策起草”。

美国学者金登将决策过程中的参与者分成两组：一组是可见的参与者，另一组是潜在的参与者。③［美］约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，北京：中国人民大学出版社，2004年，第83—84页。按照这种分类方法，民主党派在政策过程中所扮演的角色可以说是介于两者之间，但更偏向于潜在的参与者：它们的有些活动非常公开透明，媒体曝光度高，比如两会期间的议政建言活动；而另一些活动的透明度不高，媒体上偶尔有报道，比如由中共中央或地方党委通过民主协商会或党外人士座谈会听取民主党派的意见建议；还有一些更隐性的工作，比如民主党派领导人给中共领导人写建议信，民主党派向中共党委和政府提交调研报告和建议案，就更不为人所知。金登认为，议程设置一般主要受可见的参与者影响，而备选方案则更多地产生于潜在的参与者之中。④［美］约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，北京：中国人民大学出版社，2004年，第84页。这一规律对民主党派大体也是适用的。就民主党派对政策制定过程的影响而言，它们不只是在议程设置环节会产生一定作用，更主要的是为已经确立的议程提供备选方案，以及在政策论证和协商环节对政策草案提出修改意见和建议。从实际情况看，民主党派在政策规划环节的作用主要体现为两个方面：

一是直接参与统一战线和多党合作方面重要政策文件的起草。比如，1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的起草小组中就包括了当时各民主党派中央的主要领导人，他们分别是民革中央朱学范、民盟中央费孝通、民建中央孙起孟、民进中央雷洁琼、农工党中央卢嘉锡、致公党中央杨纪珂、九三学社中央周培源、台盟中央蔡子民。起草小组成立后，开展了多次研讨和调查研究，各民主党派中央也分别作了研讨和调研。在此基础上，中共中央统战部综合各方意见，代中共中央起草了《关于完善中国共产党领导的多党合作制度的若干设想（稿）》。此后，起草小组又对文件稿进行了几次重要修改。在修改过程中，多次征求各民主党派中央的意见，并尽量予以采纳。可以说，这是一个由中共和各民主党派共同起草的纲领性文件。①刘延东主编：《当代中国的民主党派》，北京：当代中国出版社，1999年，第523－524页。此外，各民主党派也直接参与了2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》的起草工作。

二是在政策论证和协商环节对政策草案提出修改意见和建议。重大和重要政策的规划是相当细致和慎重的，形成的书面文件可谓字斟句酌。按照我国多党合作制度的规则，重大政策文件的草案文本形成后，一般要征求民主党派的意见和建议。在这个环节，民主党派通常会提出一些具体的修改意见和建议，包括观点、语句表述、用词甚至是标点符号等方面的问题。比如，2004年的宪法修正案，事先就向各民主党派中央征求意见，其中有三条重要内容是在接受了民主党派的建议后作出修改的：一是爱国统一战线的构成中增加“社会主义事业的建设者”；二是把“戒严”修改为“紧急状态”，与国际通行做法一致；三是关于国家为了公共利益的需要，可依照法律对公民的私有财产实行征收或征用，这个“征用”是增加的。②王继宣：《中国民主党派在立法中的作用》，《中央社会主义学院学报》2005年第4期。再如，2005年全国人大通过的《国家公务员法》，采纳九三学社中央的建议，把民主党派机关工作人员正式纳入了公务员管理序列。又如，在《劳动合同法实施条例》起草的过程中，国务院法制办先后三次征求台盟中央的意见。台盟中央发挥与台胞联系广泛的特点，多次邀请台商代表召开座谈会，围绕台商关心的热点问题进行讨论，深入了解所联系台胞的利益、愿望和诉求，反映他们的合理要求，为《劳动合同法实施条例》的制定和修改提出了许多有价值的建议。③中央社会主义学院中国政党制度研究中心编：《中国政党制度年鉴·2008》，北京：中央编译出版社，2009年，第619页。

（三）政策合法化

经过政策规划以后，就形成了政策方案（草案）。这个政策方案一般需经过一定的程序和形式才能成为真正具有权威性的政策，得到社会的认同和遵循，这就是政策合法化。

政策合法化的第一个层面是程序的合法化。程序合法化可以有多种形式：就简单的形式而言，有时通过领导人一个“指示”或“批示”就完成了政策合法化；但更为正式和规范的合法化形式，往往还要经过中共、人大和政府的法定会议等批准和颁布。①胡伟：《政府过程》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第248页。担任人大代表的民主党派成员在人大中参与宪法、法律和地方性法规的制定和修改，并通过表决的方式通过法律法规，这是民主党派在公共政策的程序合法化中发挥作用的重要方式。不过需要注意的是，在我国重大政策的制定过程中，程序合法化是必可不少的环节，但相对于议程设置和政策规划，它又是相对次要的环节。这并不是说程序合法化本身不重要，而是因为从我国公共决策体制的特点看，不同于西方国家注重各种社会力量通过各自的代表（议员）在国会中进行政策辩论甚至博弈进而形成公共政策，我国更注重事前的充分协商。周恩来在新政协筹备会上就讲，“凡是重大的议案不只是在会场提出，事先就应提出来或在各单位讨论。……因此不是只重形式，只重多数与少数。凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好”②周恩来：《关于新政治协商会议筹备会组织条例（草案）的解释报告》，中央文献研究室编：《中华人民共和国开国文选》，北京：中央文献出版社，1999年，第179页。。在强调事前协商的决策体制下，人大在整个决策过程中所发挥的作用，主要是政策合法化，而不是政策辩论。理解了这一点，也就能理解为什么在我国一项法律、议案或政策在人大会议上进行表决时不能通过的情况基本不会出现。因为在人大正式表决之前，这些法律、议案或政策往往已经经历了一个很长的政策讨论过程，已基本达成了共识。③黄天柱：《政治过程中的统一战线与协商民主》，《团结报》2014年4月1日，第8版。

政策合法化的第二个层面或者说更进一步的要求是政策要获得老百姓的认同。公众的理解、支持和接受，是政策能否有效实施的政治基础。很多政策在某个地方实施得很好，到了另一个地方实施效果却不好，究其缘由，往往是因为两个地方的民众对政策的认同程度有所区别。民众对一项政策的认同度高，这项政策的合法性就高，政策实施的阻力和成本就会比较低。我国在出台重大政策前，往往会事先与各民主党派进行充分的沟通和协商，听取民主党派的意见和建议。有了这样一个事前协商的过程，这些决策作出后，民主党派的认同度自然比较高。同时，在这些重大政策出台后，民主党派都会在各自的成员和所联系的社会成员中组织深入学习、开展广泛宣传，使他们也充分认同、理解和支持这些政策，从而使政策实施起来更加顺利。

四、民主党派与政策实施

任何政策都是针对一定的社会问题而提出和制定的，但政策的制定并不等于问题的解决，只有通过有效的执行，才能保证政策目标的实现。政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策实施阶段，这是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、贯彻落实、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。④张金马主编：《公共政策分析：概念·过程·方法》，北京：人民出版社，2004年，第383页。

民主党派在政策实施过程中所发挥的作用，可以从个体和整体两个层面分析。就党派成员个体而言，在国家机关中任职的党派成员可以国家公职人员身份直接参与有关法律、法规、政策的实施。就民主党派整体而言，其参与公共政策过程的基本原则是“议政不行政”。也就是说，民主党派组织不是公共政策实施的直接主体，它们对政策实施过程的参与和影响主要是通过政策宣传、政治动员、议政建言、政策监督、信息反馈等方式间接实现。当然，民主党派的议政建言、政策监督和信息反馈不仅仅局限于政策实施环节，而是贯穿于整个政策过程。

政策宣传是政策实施过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策要得到顺利实施，首先就要让目标群体对政策有所理解，而要做到这一点，必须注重加强政策宣传，这也是具有中国特色的政策实施的一个基本经验。①陈振明主编：《政策科学——公共政策分析导论》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第295－297页。政策宣传的途径和方法是多样的，其中通过民主党派的组织系统和宣传渠道进行传达和传播是一个重要途径。每当中国共产党和国家的重大政策出台后，各民主党派一般都会在党派系统内组织学习，并通过各种途径和方式进行广泛宣传，有时能起到意想不到的积极作用。正如邓小平所说，“各民主党派都是有代表性的，他们所代表的阶层就喜欢听他们的话”②《邓小平论统一战线》，北京：中央文献出版社，1991年，第84页。。尤其是一些涉及民主党派及其所联系社会成员的政策出台后，民主党派组织更是充分发挥桥梁和纽带作用，通过广泛的宣传动员，做细做实政策解释工作，并组织本党派成员及所联系的社会成员配合政策的贯彻落实。例如，2007年11月27日，国务院法制办相关负责人与台盟中央领导人座谈，了解台商关于《劳动合同法》的意见和建议。12月6日，台盟中央再次邀请国务院法制办相关负责人以及在京部分台商代表就《劳动合同法》的实施进行座谈，台商提出了许多具体的意见和建议，国务院法制办负责人围绕台商关心的法律问题进行了解释和说明。③中央社会主义学院中国政党制度研究中心编：《中国政党制度年鉴·2007》，北京：中央编译出版社，2008年，第519页。

政策宣传与政治动员往往是紧密相连的。所谓政治动员，指的是政治主体利用各种方法和手段，激发起人们对政治的兴趣，鼓励人们参与政治。现代政党的一项重要功能，就是动员人们，把大家吸引到政党所从事的活动中来。④王长江：《中国政治文明视野下的党的执政能力建设》，上海：上海人民出版社，2005年，第135页。就民主党派而言，其推动政策实施的一种重要方式就是利用自身的组织系统和成员队伍，进而带动广大民众尤其是本党派所联系的社会成员，共同参与和推动政策的实施。比如，在新中国成立初期的土改、抗美援朝、资本主义工商业的社会主义改造等一系列重大决策的实施过程中，各民主党派均发挥了重要的宣传和动员作用。再以这次抗击新冠肺炎疫情为例，广大党派成员被广泛组织和动员起来，大批有党派成员身份的科研人员、医护工作者、企业家、文化名人、新的社会阶层人士等，从各个领域、各条战线坚定地汇入中国共产党领导的抗疫大军中，为打赢疫情防控阻击战作出了重要的贡献。据不完全统计，共有6.3万多位民主党派医卫工作者奋战在全国各地抗击疫情的第一线，占到了民主党派成员总数的5%以上。

社会服务是民主党派的一项重要职能。在公共政策的实施过程中，除了政策宣传和政策动员之外，民主党派有时也会通过社会服务工作的实践，直接推动相关政策的实施。比如，在1999年以前，潮河流域出现了生态恶化现象，如不及时进行保护，首都人民的喝水问题将十分严峻。为了保护北京的环境，也为了搞好北京周边地区的生态建设，民建中央连续三年在全国政协提交提案，加速了首都水资源规划的编制步伐。同时，民建中央还以实际行动参与解决北京水资源问题。2000年9月，民建中央在潮河源头建立了占地10800亩的“中国民主建国会丰宁生态保护林”。这一行动，引起了中央和河北省等有关部门的重视，最后经民建中央和水利部商定，“中国民主建国会丰宁生态林”被纳入国家批准实施的《2001—2005年首都水资源可持续利用规划》工程，规划投资600万元。①《成思危论民建工作》上卷，北京：民主与建设出版社，2008年，第341页。

五、民主党派与政策监督

政策监督指的是政策监督主体以一定的制度、法规为依据对政策系统的运行包括政策的制定、实施与评估及终结活动进行监视和督促的行为。政策监督的对象是整个政策系统的运行，政策监督活动是政策主体对政策过程各环节运行情况的信息反馈，它的作用贯穿于政策全过程。各项监督活动是互相联系、不可分割的，它们共同为提高政策制定和实施的质量以及提高政策绩效提供有力的保障。②陈振明主编：《政策科学——公共政策分析导论》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第349—353页。

公共政策的监督机制通常由立法机关、司法机关、行政机关、政党组织、利益集团、社会舆论、大众传媒等构成。在我国，中共、人大、政府、监察委、司法机关、政协、民主党派、新闻媒体、社会组织和公民等均可以是政策监督的主体。其中，民主党派的政策监督是我国政策监督体系的重要组成部分，基本依据是中国共产党与民主党派互相监督的制度设计。我国虽有多个政党，但中国共产党整体上掌握领导权和执政权，所以能不能让党外力量对中国共产党的工作进行监督、提出批评建议，从而使共产党能始终保持清醒，就显得尤为重要。在“窑洞对”中，民建先贤黄炎培向毛泽东提出了共产党如何跳出“历史周期律”的重大命题，毛泽东给出的回答中关键词有两个：一是“民主”；二是“监督”。循着这一思考的逻辑，才能真正理解，新中国成立后，在谈及为什么要“有意识地留下民主党派”这一问题时，毛泽东明确表示，因为“这对党、对人民、对社会主义很有利。打倒一切，把其他党派搞得光光的，只剩下共产党的办法，使同志们中很少不同意见，弄得大家无所顾忌，这样做很不好”③李维汉：《回忆与研究》下册，北京：中共党史出版社，2013年，第631页。。这一思想后来被概括为“长期共存、互相监督”的八字方针。从新型政党制度发展的历史来看，中国共产党与民主党派之间开展互相监督，重点是民主党派监督中国共产党，从而使中国共产党得以跳出“历史周期律”，这是中国共产党一以贯之的态度和主张，也是中国共产党创设这一制度、“有意识”保留民主党派的重要初衷。

根据制度规定，民主党派民主监督的内容主要包括：宪法和法律法规的执行情况；执政党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；执政党依法执政以及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。④中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》中册，北京：中央文献出版社，2006年，第679页。可以说，民主党派民主监督的重点就是政策的制定和执行情况。即便是对领导干部的监督，也是从监督领导干部在政策制定和执行中的活动和表现入手。反之，如果脱离了政策监督，民主监督就可能会陷入泛化和空壳化的困境。

民主党派的民主监督尽管不是国家权力性质的监督，却是我国的一项重要政治优势和一种宝贵治理资源，有特殊作用和优势：民主党派成员大多为中、高级知识分子，思考问题和提出意见建议往往会更加深入和理性；“政治体系之中、决策核心之外”的特点使民主党派往往可以从比较超脱的立场和视角，摆脱部门利益的影响，对共产党“提供一种单靠党员所不容易提供的监督”。①《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第225页。民主监督是支持性和建设性的，与竞争型政党制度条件下在野党、反对党对执政党的监督有着根本区别，其目的不是“把你搞下来、把我搞上去”，而是促进中国共产党实现科学执政、民主执政、依法执政，从而更好地改进工作、执掌政权；民主监督是通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是一种协商式监督、合作性监督，因此不具有法律和权力的强制性，是一种“柔性监督”。概言之，民主监督本质上是一种民主权利、民主形式和民主渠道的体现，并不是“分权”，更不是权力对权力的制衡。也正因为如此，民主监督有效性的实现既要靠民主党派“说得对”，更离不开体制和机制的保障。柔性监督如果缺少刚性制度保障，很容易流于形式、陷于虚置。

从实践层面看，民主党派的民主监督是柔性监督，不具备强制力，因而无法形成有约束力的决议。当然，其中的合理化建议与批评都可能被采纳或接受。这从很大程度上也决定了，民主党派的民主监督对整个政策系统所能施加的影响和发挥的作用是比较有限的。从政策过程各环节看，民主党派的民主监督是全方位的，既有决策前和决策中的监督，也有政策实施中的监督。从一些成功案例可见，这种监督作用如果真正发挥好了，对于改进和优化政策过程是大有裨益的。

例如，决策前的监督有一个最具典型意义的案例，即民主党派在三峡工程论证决策中持续开展的民主监督。在20世纪80年代中期开始的三峡工程决策论证中，正反双方进行了激烈论辩，受到了海内外各方的高度关注。持反对意见的多为民主党派人士，其代表人物是时任九三学社中央主席、全国政协常委周培源，民革中央监察委员会主席、全国政协常委孙越琦，民盟中央副主席陶大镛等。1984年，中央财经领导小组决定上三峡工程，国务院原则上批准工程方案。在1985年的全国政协会议上，一共有167位政协委员就三峡工程单独或联名提出了17件提案，要求缓上三峡工程。当年5月30日至7月6日，孙越崎组织政协经济组的委员，对三峡工程进行了为期38天的实地考察。考察结束后，孙越崎以考察组的名义向中共中央递交了题为《三峡工程近期不能上》的调查报告，列举了工程可能存在的问题和隐患。由于各方面特别是民主党派和无党派人士对三峡工程仍存在不同意见，1986年中共中央、国务院决定对三峡工程进行重新论证，并且强调要注意吸收有不同观点的专家参加。在三峡工程论证领导小组召开的多次听证会上，与会的全国政协委员均表达了反对上三峡工程的意见。周培源还个人上书中共中央领导，提出了关于三峡工程的一些问题和建议。②苏向荣：《三峡决策论辩：政策论辩的价值探寻》，北京：中央编译出版社，2007年，第71—73页。曾任民盟中央副主席的陶大镛也是三峡工程的众多质疑者之一。在国务院召开的长江三峡工程论证汇报会上，陶大镛说：“对于像三峡水库这样举世无双的超级工程，要全面考虑经济效益、社会效益和环保效益的统一，宁可把各种各样的困难估计得多一些，把问题看得严重一些，万万不可强迫命令，以免愧对子孙后代。”③张梅颖：《抚今追昔忆陶公》，《光明日报》2011年2月10日，第15版。孙越崎、周培源、陶大镛等民主党派代表性人物在三峡工程问题上提出各种不同意见，是党外人士对国家重大决策发挥监督作用的体现，在相当大程度上丰富和完善了中央关于三峡工程的决策，为尽可能减少失误作出了积极贡献。①李志坚：《民主党派参政权研究》，中共中央党校博士学位论文，2012年，第69页。2006年，国务院三峡三期枢纽工程验收组副组长兼专家组组长、两院院士潘家铮在接受记者采访时明确表示：“那些反对者对三峡工程的贡献最大。”②孙春龙、于津涛：《争议和质疑助推三峡奇迹》，《瞭望东方周刊》2006年第23期。三峡建设委员会一位主要领导也表示，三峡大坝建设的成功，首先要感谢各民主党派在论证时提出的诸多质疑。③张梅颖：《抚今追昔忆陶公》，《光明日报》2011年2月10日，第15版。

又如，民主党派对政策实施过程进行监督的案例。20世纪90年代以来，民革一直关注水资源问题，尤其是对淮河污染治理问题的持续关注。淮河污染问题是一个由来已久的问题。1994年，国务院做出了治理淮河污染的重大决策。民革对这个决策的执行情况非常关注。1998年，国家环保部门在淮河流域实施了“零点行动”。所谓“零点行动”，就是将1998年1月1日零点作为淮河流域工业污染源达标排放的最后期限。在零点之后，环保部门对所有排污企业进行排查，如果还没有达标，就予以处理、停产、关闭，或者转产。当时，媒体对这次行动的报告非常多，都是正面的。有关部门还专门制作了纪录片，进行广泛宣传。但民革安徽省委会通过连续几年对淮河污染治理情况的调研发现，这一行动后污染治理工作明显放缓了。民革中央在了解到这一情况后，邀请政府有关部门和民革党内专家组成调研组，对淮河全流域的污染治理情况进行了考察。考察结束后，民革中央根据了解到的情况，向中央提出建议，认为淮河污染治理情况并不像有的媒体说的那样好，而是存在着不少值得关注的问题。建议上报中共中央、国务院后，时任国务院副总理温家宝非常重视并亲自作了批示，要求有关单位认真研究落实。民革中央对淮河污染治理工作的有效监督，在一定程度上推进了淮河污染的治理工作。④中国国民党革命委员会中央委员会《中国的参政党》编写组编：《中国的参政党》，北京：团结出版社，2005年，第231—232页；全国政协提案委员会编：《情系国计民生——政协提案的故事丛书》第2辑，北京：新世界出版社，2009年，第43—49页。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视民主监督问题，多次重提“历史周期律”，认为至今对中共仍是鞭策和警示，强调当年“窑洞对”的问题今天并没有彻底得到解决，要求继续加强民主监督，并从制度上保障和完善民主监督，探索开展民主监督的有效形式。从制度建设上，《中国共产党统一战线工作条例》对民主监督的主要形式作出了专门规定，中共中央办公厅就加强和改进人民政协的民主监督工作印发了专门文件。在形式创新上，中共中央支持民主党派围绕国家和地方的重大改革举措和重要约束性指标开展专项监督（中央层面，中共中央先后支持各民主党派中央就脱贫攻坚、长江生态环境保护开展专项民主监督），切实提高了民主监督的针对性和有效性。民主监督正逐步成为新时代统一战线、多党合作乃至中国民主政治发展的一个重要切入口，有利于民主监督功能发挥的制度环境正在逐步形成。

六、民主党派参与政策过程的重点环节及提升空间

综上所述，民主党派依托新型政党制度，全链条参与我国政策过程各个环节，具有鲜明的制度优势、健全的运行机制、丰富的实现形式和重要的功能价值。进一步可以讨论的问题是，在政策过程各个环节中，民主党派参与的重心在哪里？要回答这一问题，首先来看一组数据。笔者曾于2011年开展了一项面向民主党派骨干成员的问卷调查，共回收有效问卷407份。问卷中专门设计了这样一个题目：“下面列举了公共政策运行过程的各个环节，根据您的了解和观察，您觉得目前您所属党派参与的重心是在哪些环节？”该问题为多项选择题，备选答案有六个：“议程设置”“政策规划”“政策合法化”“政策宣传”“政策实施”“政策监督和反馈”。①“利益输入”实际上很难说是一个具体的环节，且在具体行为指向性上较难识别。它渗透在民主党派政策参与的各种活动、行为和成果中，因此未单列选项。问卷中对各个环节的内涵界定如下：（1）议程设置：社会问题被提出，引起民众或高层关注，最终列入执政党或政府的议事日程；（2）政策规划：对政策问题进行研究，并提出相应的解决办法或方案；（3）政策合法化：通过一定的程序和形式予以批准、核定和公布，政策方案转化为正式决策；（4）政策宣传：通过各种途径使广大干部和民众了解和认识执政党和政府的各项方针政策；（5）政策实施：政策的贯彻、推行和执行；（6）政策监督和反馈：监督主体依据一定制度、法规对整个政策制定和实施过程进行监视和督促，并将情况反映给决策者。共有1046人次回答了这一问题。统计结果按顺序列举如下：选择“政策监督和反馈”的占26.9%，选择“议程设置”的占22.7%，选择“政策规划”的占20.3%，选择“政策执行”的占13.8%，选择“政策宣传”的占8.9%，选择“政策合法化”的占7.6%。据此，按照参与程度不同，可以将上述各个环节分为三组：一是深度参与组，包括政策监督和反馈、议程设置、政策规划三个环节；二是中度参与组，主要是政策实施环节；三是浅度参与组，包括政策宣传和政策合法化。这组数据主要反映的是党派成员对民主党派政策参与重点环节的认知。

笔者对这一问题的分析与问卷调查结果得出的结论大体是一致的。民主党派作为参政党，就整体而言，在政策过程中的制度定位是参与性政策主体，②黄天柱：《参与性政策主体：民主党派在中国公共政策过程中的制度定位新探》，《政治学研究》2013年第2期。行为特点是“协商不决策、议政不行政、立论不立法”。据此，民主党派政策参与的重点环节是两个：一是“政策监督和反馈”；二是“政策规划”。这集中体现了民主党派参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商这三项基本职能的内容。调查对象中有较大比例（22.7%）的人选择了“议程设置”，主要原因可能是没有对议程设置意义上的“政策问题”与参政议政中所讲的“存在问题”作出正确区分。以提案为例，其内容一般包括问题的提出和解决办法，这里所谓的“问题”其实绝大部分是政策实施中存在的问题，而非新的“政策问题”。当然，这不排除其中一部分可能会转化为“政策问题”并进入决策议程，但从目前来看，这种情况是少数。从未来发展看，随着新型政党制度的不断发展完善，以及决策科学化和民主化水平的不断提高，民主党派在议程设置方面发挥作用的空间会更大。“政策合法化”是政策制定过程的最后一个环节，经过合法化程序的政策将进入“政策实施”环节。至于“政策宣传”，实际上可以视为“政策实施”中的一个环节。

由此，关于民主党派参与政策过程的重心环节，本文的总体研判是：首先，民主党派政策参与的重心是决策方案协商过程中的建言献策以及对整个政策过程的监督和信息反馈；相较而言，目前在政策出台前的建言献策方面作用发挥比较充分一些，而政策监督作用的发挥有较大提升空间。其次，目前民主党派在议程设置环节发挥的作用比较有限，但从未来走向看，民主党派在这方面应当且可以发挥更大作用。