基础设施投资项目管理的实践与思考

乔 聪

上海建工集团投资有限公司 上海 200080

1 基础设施投资项目管理的研究缘起及背景

基础设施投资项目的特征包含高投入、长周期以及高风险，且需要满足特定的目标以及条件，分析基础设施投资项目管理的重点，就是要将更多的注意力集中在促进基础设施投资项目管理水平的提升、项目管理效率的增长上，进而保证项目目标能够顺利实现。

基础设施项目的投资建设模式也有多种选择，常见的模式包含BOT、BOO、BT、TOT、PPP、ABO等。以2015年为分界线，基础设施投资有两段重要历程，2015年前以BT、BOT投资项目为主，2015年后以PPP投资项目为主。鉴于国内基础设施投资以PPP模式为主，本文主要围绕PPP投资模式展开相关论述[1-8]。

由于PPP模式的主要资金并非来源于各级政府，因此能减轻政府部门的财政负担，充分发挥社会资本的专业能力，提高基础设施项目效率，近年来在基础设施建设领域得到了越来越广泛的应用。对于社会资本来说，参与基础设施投资项目是企业转型升级、拓展区域市场、实现高质量发展的重要载体。

但是，这几年来，随着财政部、国家发改委等部委不断出台新政，基础设施投资项目严监管已经成为一种常态，尤其是在2019年3月，财政部出台10号文，文件延续了之前的政策主线，再次强调PPP模式需要规范发展。文件出台后，退库项目数量上升，落地项目数量跌落，严格规范的管理从源头上抑制了PPP项目数量的增长。2019年7月，国家发改委下发1098号文，明确要求全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查，依法依规遴选社会资本，严格执行项目资本金制度，所有PPP项目纳入监管平台，坚决惩戒违规失信行为等，PPP模式投资基础设施从此进入规范季。

PPP的项目管理在新一轮的发展中呈现了出台政策多、合同时间长、干系人众多、实际问题复杂等特点，这些特点使得PPP项目成为最复杂的项目类型之一。因此，如何加强对这些投资项目的风险管控，并实现预期目标是社会资本面临的最艰巨的任务。

2 基础设施投资项目管理的主要风险和问题

投资是风险的代名词，风险和收益与投资项目相伴相生。PPP作为政企合作的一种模式，成为我国经济发展的强劲动力，也为社会资本能够融入投资项目提供了机会。但其在实现收益的同时，也使得投资的项目面临着一定的风险并且存在一些问题。下面几种风险是基础设施投资实践中常见的风险。

1）政府投资严管带来的绩效风险。投资项目管理在新一轮的发展中，呈现了出台政策多、管控趋严、操作规范性要求高等特点。特别是财政部《关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引〉的通知》（财金〔2020〕13号），银保监会2021年又出台了《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）等，从绩效考核、政府还款资金来源等各个方面，对投资项目从严监管，这已经成为是一种常态。比如，山东一PPP项目，当地财政局在城管局考核的基础上实施再考核，不但加重了项目的绩效考核负担，而且因为两个考核结果有差异，判断政策又不明确，给社会资本资金的回收带来不确定性。

2）前期手续缺失造成的合规风险。项目前期手续的办理情况，直接影响前期融资落地及融资成本，后期影响档案归档和竣工备案工作，过程中还存在被行业主管部门处罚的风险。在实践中，PPP项目因为政府方的原因，用地规划许可证、工程规划许可证、土地证、施工许可证缺失率比较高，为保障项目的推进，只能通过其他金融机构进行融资，但也提高了融资成本。施工许可证缺失也带来非法施工风险。

3）设计管理缺位引发的超概风险。投资项目中的设计管理，不仅仅是画图纸、出设计方案，更重要的是既要满足功能要求又要控制投资。特别是在初步设计和施工图设计阶段，如果没有对项目造价进行有效控制，就会出现项目预算超概算，甚至超估算的风险。项目超概将导致融资不足、建设期拉长、投资损失、增加政府额外的财政支出责任，严重的甚至可能导致PPP项目陷入终止、面临退库的困境。

4）计量计价不及时导致的收益风险。投资项目工程量清单未及时审定，验工计价不及时、不准确，将导致投资控制风险加大。前期会导致融资偏差、不利于资金的统筹安排，后期将直接导致建设期利息损失，甚至影响投资本金及回报的收取，从而带来预期收益大幅度降低的风险。在实践中，有的项目因为验工计价不及时，被审计机构要求停计营业收入，并对或有风险计提高额拨备，对当期收益造成影响。

5）工期签证不及时导致的损失风险。项目建设期延长，若不能及时办理工期签证，将直接导致无法收取建设期延期利息，给项目投资带来损失。在实践中，有的项目因为前期准备工作不足，工程出现普遍延期现象，若工期签证无法办理，将面临业主索赔、建设期利息损失、资金无法及时回收、投资收益率下降等风险。

6）竣工验收不及时造成的违约风险。项目竣工验收不及时，将直接导致工程延期罚款，影响项目建设期绩效考核评价，严重的将导致投资本金的直接扣减，造成投资损失。在实践中，竣工验收时间跨度长、涉及专业广、环节步骤多，如果社会资本不加以重视，不提前筹划，就会造成连锁反应问题。

7）项目结算不及时导致的资金风险。项目竣工结算不及时，必将导致总投资无法及时锁定，从而影响投资退出的时间，造成投资收益降低。在实践中，有的项目竣工已超过2年，但项目竣工结算资料因为施工单位、设计单位管理问题迟迟没有报送，导致投资项目资金回收计算基数无法确定，不能及时收回资金。

8）项目整改不及时造成的运营风险。项目在建设阶段受工期、设计和项目管理水平等多重因素影响，导致项目投入使用后暴露出大量的工程质量和缺陷问题，如果不能及时整改到位，将影响实施机构对投资项目的绩效评价和资金回收，还会增加后期运营管理成本和影响招商运营，以及企业品牌形象。

3 基础设施投资项目存在问题和发生风险的原因分析

3.1 与PPP模式相配套的法律法规有待完善

近年来，各地政府为保持发展速度，掀起了以PPP模式为主的基础设施投资高潮，但与之配套的法律法规跟不上PPP规模爆炸性增长的势头。

PPP相关法规存在重叠和冲突，给落实和执行这些政策带来了不少困难，加上地方政府人员变动频繁、相关部门对PPP项目政策理解不到位，个别经济不发达地区还存在着政府信用风险，客观上对项目推进合规管理造成较大影响。

3.2 地方政府财政支出压力持续增大

尽管2021年绝大部分地市的地区生产总值同比增速较上年有不同程度的上升，但受房产调控等影响，相当一部分地市财政自给率不足，城投有息债务率下降不明显，财政支出压力继续加大。基础设施投资项目最大的风险在于政府能否按时足额向社会资本进行付费或补贴，即支付风险。

支付风险又分为支付能力和支付意愿。在支付能力方面，社会资本可以通过判断地区经济和政府负债情况来加以取舍。但有能力支付的政府不一定有意愿支付，政府要花钱的地方太多，即便PPP被安排了财政预算，社会资本的支付风险依然存在，实践中安排了预算但未支付的案例不少。

有的政府和实施机构会找实施项目的问题和不足，借口不付、延期支付投资本金和回报，形成投资项目风险敞口。

3.3 项目管控能力还有差距

PPP等基础设施投资项目具有许多与传统项目不同的特点，社会资本管理团队的复合型能力和项目公司人员的专业背景还不适应管理要求。如PPP的全生命周期管理，不仅涉及建设期的管理，还有前期的设计、融资和后期的运营、移交，以及各个环节的衔接和过渡：如PPP的干系人众多、关系复杂，不仅有设计单位、承包商，还有政府、实施机构、银行、保险、运营商等；如PPP绩效考核和支付不确定性大，政府在每个阶段监管项目的绩效，并根据绩效考核结果支付投资本金和回报；还有上文所述的风险种类多难以控制等，这些特点使得PPP项目的管理非常复杂，对社会资本总部管理团队、项目公司负责人的要求非常高，实践中团队建设和对投资项目的管控思路都有不小的差距。

4 加强基础设施投资项目管理的工作措施

4.1 坚持前期手续底线，提升投资项目合规意识

前期手续合规是投资项目需要重点关注的风险之一。“四证不全”不仅仅会影响银行渠道融资贷款落地，还会大大提高融资成本，影响后期竣工验收备案工作，过程中还存在被行业主管部门处罚的风险。社会资本要坚持“证照不全不开工、图纸不齐不开工、融资不解决不开工”的原则；要坚持加强重点工作管理，坚持定期（每季度）对前期工作、合同履约、投资控制等进行梳理分析汇总，督促项目公司持续整改提升。

4.2 坚持合同履约主线，加强投资项目管控水平

按合同履约是投资项目最基本的要求。首先要加强项目设计管理，通过设计招标遴选优秀设计单位和设计团队，或提前介入政府实施机构的设计管理工作，督促、跟踪设计单位及时弥补不足、把控设计质量、增强服务意识；同时，必须坚持“预算不得超过概算、概算不得超过估算”的原则来做好限额设计工作。其次要加强项目工期管理，设置专人专事，对因为不可抗力或政府实施机构原因造成工期延期的要及时办理签证，对施工单位原因造成的延误要及时督促和惩戒。还要加强项目运营管理，参与项目前期策划、建运衔接、缺陷整改、招商运营等全过程，及时沟通解决问题。

4.3 坚持制度建设防线，完善投资项目管理机制

提升投资项目管理水平需要制度保障。要从顶层设计来规范投资项目管理，加强对项目公司的专业化、规范化管理，建立健全《项目公司管理大纲编制指引》《项目公司管理实施细则》《项目公司投资控制实施细则》等管理制度，助力投资项目管控能力尽快提升。考核是导向，要进一步细化绩效管理评价的制度和相关操作流程，建立健全《项目公司绩效考核管理办法》和设计、施工、咨询等单位的考核办法，通过定期考核、排名、讲评、奖惩，树立目标导向、明确责任导向、聚焦结果导向。要督促项目公司对照绩效考评要求，增强风险意识，严守管理红线，快速提升项目公司管理水平。

4.4 坚持能力建设长线，培育投资项目人才团队

基础设施投资项目管理具有相当的复杂性，专业的人才团队是其中最关键的因素。要加强总部能力建设，通过完善管理体系、优化工作流程、加大培训力度、推进区域管理等加快社会资本总部管控、支撑、服务的能力建设；要加强项目公司能力建设，分批对项目公司团队进行标准化、规范化、信息化等方面的管理提升，注重培养项目公司专业骨干的组织能力、协调能力、沟通能力，定期开展项目公司总经理述职；要重视运营团队建设，积极引入商管、酒店、物业等专业人才，改进管理方式、配强管理力量。要督促施工单位完善项目管理组织架构，明确投资项目的施工管理要求，现场管理人员到岗到位。

用PPP等模式进行基础设施投资是政府为了实现物有所值（比传统模式效率高），发挥参与方各自优势，合理分担项目风险和收益，最终实现共赢的重要途径之一。基础设施投资项目管理是一项系统工程，这一类项目涉及面广、不确定性大、风险管控难度高，又是全生命周期管理，所以保持对规则的敬畏，全面审视投资项目的风险，坚定对投资项目公司进行管控，是当前确保投资项目实现预期目标的重要内容。