长三角地区科技创新协同的法治保障路径探索

李玉强

（安徽大学法学院,安徽 合肥 230000）

1 理论依据

“创新”这个概念诞生于近代。在问世于1911年的《经济发展理论》中，熊彼特明确提出了“创新”这个概念，这标志着人类技术创新真正开始了理论建设的道路。二战之后，科技创新才真正被广泛重视，世界各国纷纷意识到，一个国家的强大离不开高水平的科技创新，科技高地的抢占已成为世界各国发展中的首要目标[1]。

近年来，我国一直将科技创新摆在国家战略的高度，以创新促进发展，践行中国特色自主创新道路。党的十八大以来，习近平总书记针对科技创新有许多论述，真正将科技创新从思想带入现实，把对科技创新的认识外化为相应的战略部署，为我国的科技创新提供了坚实的理论基础。

协同理论是产生于近代的一个新兴学科，由多个学科交叉发展形成，是系统科学中的一个主要部分。按照协同理论的观点，整体由内部的组成部分及各组成部分的相互联系所决定，该理论认为作为整体的一个系统可以细化为诸多更小的部分，即一个个的子系统，这些子系统内部又存在着诸多要素，正是这些子系统及子系统内部的诸多要素为整个系统提供了运行的深层动力，内部因素决定整体运行的优劣。

基于创新的复杂性特点，单独的企业、科研院所、高校在科技创新领域中很难取得大的突破[2]，这就需要这些创新主体在科研过程中相互协同，使得创新要素在一个更大的范围内流动，从而创造出更重大的创新成果，为我国抢占世界科技高地提供更大的推动力。所谓协同创新，就是指各创新主体打破相互间的壁垒，激发人才、资金、技术等创新要素的活力，从而实现深层次合作。协同创新的关键是创新主体之间通过彼此的相互合作、分工配合来达到知识的增值。在当今的历史条件下，只有积极地开展协同创新，才能更好地顺应世界科技发展的潮流，提高创新要素的活力，从而建立更高效率、更完善体制的资源配置机制[3]。

长三角地区作为我国创新能力最强、法治水平较高的地区之一，在一体化发展过程中，科技创新协作是其最重要的抓手。近年来，长三角地区在科技创新领域积极展开合作，已经取得了丰厚的成果，但是从制度的层面进行反思，长三角地区仍然没有形成一套严密的科技创新法治保障机制，严重阻碍着长三角地区在科技创新领域的进一步发展，这也正是我国区域间开展科技创新协同的一个通病，京津冀、粤港澳大湾区等地区也面临着此种问题[4]。本文通过对长三角科技创新协同发展现有问题的分析，找出我国在科技创新法治保障上的不足，并以此为基础，试图为区域创新协同探寻出一条具有普遍适用性的法治保障之路。

2 长三角科技创新协作成果梳理

2.1 科技创新协作框架基本建立

2018年12月，江苏、浙江、安徽、上海三省一市共同签署了《长三角地区加快构建区域创新共同体战略合作协议》，长三角迎来了科技创新协同发展的新篇章，担负起抢占世界科技高点的重要使命，共同建设区域内大型重点科学装置，推动区域内科技资源共享。2020年6月，长三角各地的部分科技部门于浙江湖州共同签订了《共同创建长三角国家技术创新中心的框架协议》，长三角地区创新资源得到集中优化，至此，长三角科技创新协作的框架基本建立。

2.2 科技创新成果实现多领域运用

2020年8月，三省一市于浙江省嘉善县开展了长三角市场监管联席会议，会议签署了市场监管科技一体化发展等七个合作协议及备忘录，并在市场监管方面发布了十项重大协作成果。2020年9月，三省一市的部分农业部门联合签署协议，将共同建设长三角农产品加工科技创新联盟，共享区域内农产品加工技术成果信息，长三角在科技创新上的协作领域进一步扩大，将科技优势成功作用于其他领域。在区域内形成了一个正向的循环机制，以科技创新协同促进其他产业发展，以其他产业发展反馈科技创新协同的深入，相得益彰。

2.3 长三角科技创新共同体建设初显成效

2021年5月，在第三届长三角一体化发展高层论坛上，长三角科技创新共同体建设办公室正式揭牌。办公室由科技部牵头，沪苏浙皖的相关部门一同参与建设，为高质量推进长三角科技创新共同体建设展开各项工作，为长三角科技创新共同体提供了制度保障。2022年3月，长三角三省一市科技部门联合制定《关于推进长三角科技创新共同体协同开放创新的实施意见》，意见将从四个方面发力，加快建成具有全球影响力的长三角科技创新共同体，长三角科技创新协同真正实现了从协作到共同体建设的飞跃，共同体建设初显成效。

3 长三角科技创新一体化进程中存在的问题

3.1 分工与合作机制有待完善

从长三角区域看，虽然各地政府以往在区域科技合作方面达成了不少共识，也收获了不少合作成果，但受到区域壁垒的限制，区域内各地的科技创新都带着明显的地方特征，各地在开展科技创新协作的过程中不能着眼于长三角区域整体，没有形成整体观念，在创新资源的系统规划和整合上仍然采取较为保守的态度，未能实现区域内创新资源的高效利用，没有形成协作与分工机制，从而影响区域协作创新。

各地在科技创新协作上的制度安排同现实需求相距甚远，在共同进行科技创新规划、相互开放发展计划、共同建立创新载体等方面缺乏相应的配套措施。各地的科技产业趋同，创新资源被大量地运用于相同的产业，各地不断地进行重复建设。在实际发展过程中，部分地区存在好高骛远的问题。在未对当地的实际情况进行充分评估的情况下，将资源集中于高科技产业，远远超出地方经济承受能力，最后不仅高科技产业没有发展起来，还引发了长三角区域内同类产业的恶性竞争，造成了创新资源的大量浪费，进而导致区域内的协作环境不断恶化。分散的资源不能得到充分利用，三省一市分散发展地方科技产业的状况仍未得到根本上的改善。

3.2 创新要素流通不畅

2020年8月20日，扎实推进长三角一体化发展座谈会于合肥召开，习近平总书记主持会议并发表重要讲话，强调在长三角一体化的发展进程之中，要牢牢抓紧两个关键词，即一体化与高质量，用一体化的思路与举措化解各地间存在的壁垒、提高各地在政策上的协同，促进要素的良性流动，促进长三角高质量发展。2020年4月9日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，意见指出，要素市场要由市场决定，“充分发挥市场配置资源的决定性作用……推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”，强调了创新要素流动的重要性。

创新要素主要包括资本、技术、人才等因素，在科技成为第一生产力的今天，创新要素成为各地方政府最为重视的发展要素。由于存在地理上的差距，长三角各地对创新要素的流动都加以严格控制，普遍倾向于将有利于地方科技发展的创新要素抓在自己手中，各地在创新要素的自然流动过程中加以人为干预，设置了一些障碍。创新要素无法实现在更大范围内的自由流动，从而导致三省一市在科技创新协作上陷入了重重障碍。尽管长三角各地的科技创新居于国内一流水准，但各地尚未意识到放开资源流通的重要性[5]，使得要素市场被分割开来，要素流动受阻，配置效率远远达不到现实需要的水平。在长三角一体化的进程中，各地亟须把创新要素进行更高效地配置。这就需要长三角各地之间打破壁垒，为科技创新一体化打破障碍。

3.3 亟须建立利益分配和风险分担机制

由于三省一市的科技发展各具地方特色，再加上科技创新本身固有的复杂性，科技创新协同过程十分复杂。在科技创新协同的过程中，科技成果的产生与否是未知的[6]，产生的科技成果的价值也是未知的，三省一市亟须建立起一套共建共担共享共进的利益分配、风险分担的机制。但是由于各地之间壁垒的现实存在，各区域之间的交流协作遭遇了阻碍，各地在进行R&D（科学研究与试验发展）投入时难免会优先着眼于自身的利益，考虑排他性，不愿分享本区域研发投入的技术成果，使得各地的合作动力不足。上海作为长三角的龙头，近年来充分发挥了其引领功能[7]，已经与三省共同建立了数个开发区分区与合作园区，但仍未形成一套完善的利益分配和风险分担的机制。因此，各地普遍倾向于发展看似更有前景的高新技术产业，如此一来，三省一市在协作上陷入了巨大的困境之中。

4 长三角科技创新法治保障的完善路径

4.1 拓展长三角科技创新协作方式

2021年12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议完成了对《科学技术进步法》的修订，通过健全科技创新保障措施，完善国家创新体系，破除自主创新障碍因素等，为促进实现高水平科技自立自强提供法治保障。至此，三省一市在科技创新协同领域有了上位法的依据，立法授权、保障科技体制的全面改革创新。2018年5月28日，习近平总书记在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上发表重要讲话，明确指出，“要坚持科技创新和制度创新‘双轮驱动’”，对于该讲话精神，三省一市地方政府要在实践当中加以贯彻落实，在大力发展科技创新的同时，积极拓展长三角科技创新协作方式。

4.1.1 建立创新资源共享机制

想要真正实现一体化，必然要先建立起长三角创新资源共享机制，拓展长三角资源共享方式，以共享促协作，以协作促发展。三省一市共同探索出一套跨省市的协作服务机制，统一各地之间的标准，加强人才互认，借鉴英国国家技术创新局、澳大利亚科工组织等国家级的创新组织的先进经验,结合我国具体国情，以互联网为依托，构建长三角跨区域协同创新共享平台，通过该平台进行技术成果的交流与互换，加强人才与科研的互动，以此为基础，建立跨区域科技的共建共享机制，并为该机制制定内部的运行规则，如经费如何使用，跨区域的高校与其他创新主体如何协同，跨区域的高校间如何进行协同，从而为创新资源共享打造专门的协作机制。

已经建设完成的科技协作服务平台，还要着眼于其后续的建设与发展，使其能够在很长一段时间内保持对区域协作创新的促进与保障作用。重点是加强长三角区域内大型科学仪器设备协作共享网的二期建设，进一步加强长三角区域技术转移交易平台、科技文献共享平台和实验动物共享平台的后续建设。

4.1.2 建立区域间的分工与合作机制

以科创规划为着力点推动区域间协同，构建彼此间的分工与合作机制。包括在功能布局上的协商规划，长三角各地在科技创新上都有其地方特色，这些特色可以转化为长三角科技一体化的优势[8]，将各地的科技优势统筹结合起来，以己之长，补彼之短，起到一个相互促进的作用，使长三角发展为全球具有较大影响力的科创中心和产业科技创新中心。

科技创新的基础是创新资源，三省一市应当在创新资源的开发上形成合作协同。长三角各地在科技创新上地方特色浓厚，表现为研究方向与研究领域不同的各类高新技术产业，这些高新技术产业如何规划布局，后续的必备配套设施建设以及政府提供的相应扶持都是整体规划时需要考虑的重点。

4.1.3 推动市场一体化建设

在市场方面拓宽创新合作方式，各地政府需要加强协作，制定共同的长三角区域市场竞争规则[9]，不再局限于各地，而是将视野放到整个长三角区域，保证区域内的公平竞争，营造良好氛围。同时应当协同三省一市的市场原则，如非歧视性原则、市场准入原则和公平贸易原则等，打破资金、人才、技术、产品与人口流动的跨省市障碍。从而推动长三角发展模式发生转变，成为更加开放的面向世界的经济区发展模式。

科技创新协同不仅仅涉及政府调控，也与市场息息相关，三省一市可以根据市场的特点共建长三角区域产业技术转移的网络平台，推进区域内科学技术的转移，从而补足各地存在的技术短板，加快科技成果的转化。各地也要从自身特点出发，进行合理评估，选择本地区的优势产业，大力发展特色产业。

4.2 促进重大科技创新项目协同

各地要着眼于重点项目和重大项目，充分发挥区域内的科技优势。在重大科创项目上进行协作发展，如通过签署人才互派协议，提高各地科研人才在跨省市项目中的参与程度，使得创新要素得到更充分的利用。

各地要联合制定科技创新协作规划，将专业人才进行整合分类，厘清各地的科技优势产业，积极调动各地高校、科研、企业的科研力量，在宏观上广泛合作，在微观上重点突破，将科研力量首先集中于科技前沿领域，联合支持区域内一部分重大科学研究以及重点技术研发项目[10]，在尽可能少的时间内充分发挥长三角的科技优势，争取在世界前沿科技领域做出突破。

4.3 推进地方立法协调

三省一市应当在长三角科技创新一体化协作的进程中充分发挥法治的保障作用，针对区域内的一些主要问题，进行联合立法，如对各地大型科学仪器共享进行立法协同，对大型科学仪器的分享、使用等环节制定详尽的规范，规定大型科学仪器管理负责人的职责、大型科学仪器操作管理员的职责与要求、大型科学仪器共享评价机制、争议处理等事项。提高各地的立法质量与效率，协作完成示范区的立法工作。

将原有的法律制度进行整合，以此为基础建立起一套系统的、协同的区域科技创新法律体系，化零为整，以整体制度体系共同推动区域法治发展[11]。以《科学技术进步法》为指导，贯彻其精神和内涵，以一种整体化的视角，系统化地开展相关立法，同时注重制度建设，处理好继承与创新、自主与开放、当前与长远、发展与安全、立法与实施、上位法与下位法、专门立法与多元立法等关系。在注重科技创新领域专门性立法的同时，也不能忽略配套的其他相关立法中与科技创新相关的制度及规范，形成在各有侧重的同时又互相协作、系统协调的制度体系。

4.4 构建长三角创新风险共担利益共享机制

规范利益共享机制，可以通过推动跨区域共建产业园，各地政府应当对各类产业园进行协作规划，推进产业园的转型升级，在体制机制上大胆创新，可以参照京津冀的协作模式，四地每年各轮流牵头开展一次产业园总体规划讨论，共建产业园，共同投入成本。积极推进共建产业园区创新，建立符合产业园区建设实际的考评体系和管理机制。不同城市可以按一定比例共同分享产值和利益收入，从而实现长三角区域利益分配与风险共担的机制。将各地的创新资源良性流动，提升各地自主创新能力，激发各类创新主体发展活力，支撑引领高质量发展。

4.5 加强知识产权保护

保护知识产权就是保护科技创新。三省一市要进一步完善知识产权的管理体制，提供行政和司法两大保护，提高知识产权保护工作法治化水平。各地联合统筹推进反垄断法、专利法、著作权法、商标法等修订工作，形成一个成体系化的知识产权法治保障体系，要加强商业秘密等领域立法[12]；强化民事司法保护，各地联合研究制定符合区域内知识产权案件规律的诉讼规范；统一知识产权司法裁判标准及行政执法标准，完善程序，建立行政执法和司法衔接机制；加强行政执法力度，对社会舆论关注、群众反映强烈、侵权假冒多发的重点领域重拳出击，坚决整治。将知识产权保护纳入科技创新工作的全过程当中。

同时，还要加强长三角知识产权信息共享机制的建设工作，建立长三角一体化知识产权执法的常设机构，该常设机构致力于解决知识产权案件的跨区域执法问题，以各地建设完成的知识产权中心为基础，建设成为一个协调各地知识产权保护中心的统筹平台，由于知识产权侵权案件大多存在跨地区性，所以应当强化三省一市在执法预警阶段的信息披露，在案件处理过程中同步进程信息。各地每年轮流牵头开展数次联合检查行动，建立“吹哨”机制，一地发现重大知识产权侵权案件，其他三地及时响应，协同查处，加强科技创新领域的知识产权保护力度。