放活林权权能推进林业“三变”转换的建议

辛曙光，李永红

（1.吕梁市规划和自然资源局，山西 吕梁 033000；2.吕梁市林业科学研究所，山西 吕梁 033000）

集体林权制度改革始于2008年，吕梁市按照国家、山西省统一安排，开展了分林到户的集体林权改革。放活林权权能，保障集体林地所有权、承包权和经营自主权，是深化集体林权制度改革的有效措施。

1 放活林权权能

1.1 确认林权权能，做好林权证与不动产证有效衔接，加快发证进度

吕梁市集体林权制度改革，通过确权到户的主体改革，大部分集体林地通过均山，均股，联户承包等方式均已确权到户。但是由于林改当时任务重、时间紧，再加上2016 年开始统一发放不动产权证书，林权证停止发放。一方面，存在大量林权证输入电脑、加印、盖章整个程序没有完成，导致林权证没能全部发放；另一方面，从林权证到不动产证具体要求和资料不一致，比如发放林权证需要发包方承包双方签订承包合同或者流转合同，而发放不动产证首先要求有不动产登记的调查成果。另外，发证单位的转变，数据系统不一致，对接不顺畅，致使林权发证工作没有接续全部完成。林地权属经过林业三定、小流域治理、四荒拍卖等多次变更，农村历史资料不全，导致林权纠纷争议较多。在发证前，需对现有资料进一步认真核对，及时发现问题、及时纠正，减少多重矛盾叠加，把权属关系复杂化。在理清理顺权属关系时，要妥善处理历史遗留问题，尊重历史，兼顾现实，遵守法律、便于经营、利于发展。通过协商沟通，调解、仲裁，还可通过司法途径，多方式解决林权纠纷，确保林区和协稳定。不动产部门与林业部门密切沟通，资源共享，简化程序，互认资料，减少手续，网上推送，减少线下环节，缩短时间，有效衔接，加快发证进度，确保应发尽发。如需要合并、分离的，完善后一次性办理，提高办事效率，增加群众满意度。

1.2 保障林权权能，确保林地村集体的所有权、村集体成员的林地承包权，放活集体林地经营自主权

在执行“三权”分置的基本政策时，要坚持农村集体拥有林地所有权这个根本地位不能变，有权对集体林地进行发包、流转，并有监督林地使用的权利和责任，必要时还可进行调整和收回。稳定村集体成员对林地的承包权，保障承包农户有自愿使用、退出承包或流转、抵押等权利；林地经营权利人在承包经营期内不得改变林地用途，还需采取必要的造、育管护措施，可持续经营林地。经合法流转，依法取得林地经营权的经营主体的权利也要得到相应的法律保护，依法自主经营，可按程序办理经营权证。农村集体组织成员转移到城镇的，在承包期内不得强行收回所承包林地。

1.3 放活林权权能

用林权置换造林。村集体统一经营的林地，如集体经济实力较弱，无能力实施造林绿化时，可以通过集体会议决定，由有实力的公司或个人进行垫资绿化，同时村集体与垫资绿化方以合同的形式，明确绿化后确定一定的经营期，经营期内的林地林木经营收益归绿化方所有。承包到户的林地，如自身无经济实力或不愿投资林业时，可以用经营权置换造林绿化，给予造林者一定期限的经营期，经营期内的利益可以用合同形式明确。用林权置换资金，村集体或者林地承包者如需资金，可以用林地的经营权出租给有条件、懂技术、会管理的企业、合作组织或个体进行经营一定的期限，收取一定的资金。

用林权置换股份。经营权评估量化，以经营权预期收益作为评估参考依据，把农户的经济林经营权价值进行评估量化，作为股本进入新型经营主体的股份，让农户与新型经营组织缔结形成全产业、整领域的利益共同体，形成以股份合作为主的多种合作经营，激发林业改革发展的动力与活力。

用林权转换碳汇。充分发挥森林具体吸收转换固碳的生态作用，利用逐渐成熟的检测评定系统（森林固碳量和企业排碳量）和碳交易市场，把森林具有固碳的生态价值用企业生产所产生的碳排放量置换成具体的经济指标，通过市场交易平台进行公开交易。据有关测算资料显示，每公顷林地一年可实现碳汇15 t，对实现碳达峰和碳中和具有较大的作用。

在做大新型经营主体资产的同时，农户以“保底+分红”的模式获得经济收益。对于开展股份合作经营林地的财政补助资金，在组织施工单位开展项目建设的同时，要将补助资金量化给群众，作为股金，记入股权，参与分红，让资源真正成为资产，让资金真正成为股金，让农民真正成为股东。重点突破退耕地经济林、红枣、核桃、仁用杏等现有经济林和沙棘、油用牡丹等特色经济林的股份合作。

2 坚持数量与质量并重发展

2.1 统一林权数据，确保档案与实地一致

林地类型的划分，国土、林业部门标准不一，图库数据偏差较大，特别是在宜林地面积上较为明显。有的土地利用现状发生了变化，有的林地范围内包含基本农田、建设用地等情况。林业草原主管部门的森林资源管理图要与国土“三调”数据和国土空间规划数据相对接，林业绿化用地要落实到空间规划一张图和林草资源图上，融合形成林草资源数据库。

对于原林权证在申请变更登记不动产证时，通过核实土地现状后，发现有不属于林地的面积，不动产登记部门与原发证部门、权属相关人员协商后，按现状填写土地用途，附记栏给予附记。对于原林权证范围包含有基本农田、建设用地等其他情况的，在权籍调查时另外标注，附记栏中记载，不计入发证面积。

2.2 林地面积数量与林地质量、林地总量与林地增量并重

在重视国土绿化扩大林地增量的同时,加强抚育管理，优化存量结构，提升森林质量,确保实现森林蓄积量和森林覆盖率增加的目标任务。新造幼林地要采取封山育林防止人畜破坏，缺苗空白区要补植补造，同时要加强抚育管护，提高造林成功率和成林率。建立健全森林经营规划和森林经营方案制度,引导支持集体林编制经营方案,科学、规范和可持续开展森林经营活动。

3 放活经营权，实现“林业三变”

3.1 规范林权流转

根据林地、林木性质，确定流转形式，林地的经营权和林木的所有权鼓励以出租、转包、入股等方式流转，如为公益林地暂不以转让的方式流转。各县级服务部门要建立林权流转平台，或者依托农村产权交易平台，为农民免费提供流转平台，公开信息规范流转，防止农民利益受损。林地的承包和流转都需签订书面合同，明确双方当事人权利与责任。县乡两级林业业务部门要加强指导，推广使用林业与市场管理部门共同制定示范文本，同时要加强档案管理，推动林权规范有序流转。

3.2 规模化经营林地

鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的林业产业，以“合作社+合作社、合作社+企业、多个合作社组建联合社”的方式，以强带弱、抱团发展，壮大造林合作社新型经营主体的发展实力，做大做强造林合作社。林农可以林地经营权入股村集体经济组织，再由村集体统一对外合作经营。对于经营林地面积达到13.33 hm2以上的林农，以家庭成员经营为主，并且以林业收入为主要家庭收入的，可以通过县级林业主管部门认定为家庭林场。通过新型林业经营主体，进行适度规模经营林地。

3.3 放活经营，实现“林业三变”

以林地经营权林木所有权流转（托管）等模式，唤醒沉睡的林地资源，促进农村集体“林地三变”转换，引导新型林业经营主体与林地承包农户建立紧密利益联结机制，鼓励采取合资、合作、托管等方式规模化、专业化、集约化经营集体林地，发展森林生态旅游、森林康养等项目。森林有独特的自然条件，有山有水、有树有花有草、有雾形态各异，各色的花各色的叶五颜六色，森林中有丰富的负氧离子，有益身心健康，是旅游养身的好地方。探索林业资产性收益，促进大地增绿、林业增效、农民增收。