建设项目占用自然保护区对生物多样性影响评价的探讨——以第八师玛纳斯河流域中上游湿地省级自然保护区为例

杨华兵，张晓玲，冯新华

（新疆生产建设兵团林业和草原资源监测中心（兵团湿地保护中心），新疆 乌鲁木齐 830013）

兵团整合优化后各级各类自然保护地数量为24 处，总面积为171 123.85 hm2，占兵团土地总面积的2.42%。兵团各类自然保护地在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护区域生态安全方面发挥了重要作用。近年来，保护与发展矛盾日益突出，例如，玛纳斯河流域中上游湿地省级（兵团）自然保护区，前期保护区区划面积过大，部分地段与地方县市有重叠和争议，重点和民生项目占用保护区频繁等。今后，如何协调处理保护与发展的矛盾问题，是兵团保护地管理中应重点解决的问题。因此，科学、合理、规范进行自然保护区建设项目生物多样性影响评价，慎重审批占用保护区项目，就是认真落实党中央、国务院决策部署，持续推进自然保护地保护和建设，确保重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，提升生态产品供给能力，为维护区域生态安全，建设美丽兵团，实现永续发展提供坚实的生态支撑。

1 项目区概况

2005 年12 月14 日经新疆生产建设兵团（新兵函[2005]17 号）批准设立玛纳斯河流域中上游湿地省级（兵团）自然保护区（以下简称“玛纳斯河流域湿地自然保护区”或“保护区”），隶属于第八师石河子市管辖。玛纳斯河流域湿地自然保护区由南至北依次分布着玛纳斯河中上游河道、蘑菇湖水库、大泉沟水库（北湖）、夹河子水库、跃进水库等，总面积288.00 km2。按照《自然保护区功能区划技术规程》（GB/T35822—2018）要求，将保护区进行功能区划，包括核心区、缓冲区和实验区。根据《自然保护区类型与级别划分原则》（GB/T14529—93），玛纳斯河流域湿地自然保护区属于自然生态系统类的内陆湿地和水域生态系统类型。玛纳斯河流域湿地自然保护区是以保护内陆湿地和水域生态系统、珍稀濒危水禽及栖息地为宗旨，集生物多样性保护、科学研究、宣传教育、生态旅游和可持续利用多重价值为一体的综合性内陆湿地和水域生态系统类型的自然保护区，保护区建设属于生态公益性事业。

保护区主要保护对象有湿地生态系统、珍稀动植物资源和野生动植物资源。玛纳斯河流域湿地自然保护区内主要湿地类型有人工湿地和沼泽湿地，区域内的湿地生态系统是野生动植物，特别是水禽赖以生存的栖息场所，也是维护区域生态安全的重要保障。保护区是珍稀濒危野生动植物资源及其栖息地，特别是白尾海雕Haliaeetus albicilla（Linnaeus）、东方白鹳Ciconia boycianaSwinhoe、大天鹅Cygnus cygnus（Linnaeus）、白尾鹞Circus cyaneus（Linnaeus）、蓑羽鹤Anthropoides virgo（Linnaeus）等国家珍稀濒危动物及其栖息地。生物多样性包括玛纳斯河生态系统多样性、物种多样性、遗传多样性等。玛纳斯河流域湿地自然保护区具有良好的自然植被和丰富的鸟类食源，适于多类野生动物栖息繁衍，野生动物资源丰富，共有40 目92 科257种。其中，兽类10种、鸟类199种、爬行类3种、两栖类3种、鱼类6种、节肢类36种。有国家Ⅰ级保护野生动物4 种，国家Ⅱ级保护野生动物27 种，新疆维吾尔自治区重点保护野生动物19 种。保护区内以库塘、沼泽等湿地类型为主，湿地水域辽阔，滩涂宽阔，植物丛生，形成了天然芦苇荡、沼泽等典型的湿地植被类型。据统计，保护区内有维管植物44 科133属191种。

2 生物多样性影响评价的必要性

国务院办公厅于2010 年12 月28 日发布了《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》，自2010年12月28日起施行的法律法规，提出：“严格限制涉及自然保护区的开发建设活动。自然保护区属禁止开发区域，在自然保护区核心区和缓冲区内禁止开展任何形式的开发建设活动；在自然保护区实验区内开展的开发建设活动，不得影响其功能，不得破坏其自然资源或景观。加强涉及自然保护区的矿产资源开发活动管理，限期对自然保护区内违法违规探矿和采矿活动予以清理。加强对自然保护区内旅游活动的监管”。湿地保护条例第十七条也明确指出：“禁止擅自改变湿地用途，工程建设应当不占或者少占湿地。必须占用或者征收地方重要湿地的，用地单位应当在省级林业等有关部门审核同意后，方可依法办理用地审批手续”。

根据《中华人民共和国自然保护区条例》（2011年1 月8 日）、《新疆维吾尔自治区自然保护区管理条例》（1997年1月22日）的规定：“建设项目占用保护区必须办理相关手续”。按照《自然保护区建设项目生物多样性影响评价技术规范》（LY//T2242—2014），规定了在自然保护区内从事各类建设项目对自然保护区生物多样性影响评价的基本要求、指标体系及权重、方法和报告编写要求。适用于森林生态系统、荒漠生态系统、内陆湿地生态系统、野生动物和野生植物类型自然保护区实验区开展建设项目的生物多样性影响评价，其他类型自然保护区和其他保护地的生物多样性影响评价可参照此标准执行。

因此，作为自然保护区行政主管部门在批复同意占用自然保护区实验区时，需要组织专家现地踏勘并对项目占用自然保护区生物多样性影响评价报告进行论证，提出是否同意占用的论证意见，作为自然保护区行政主管部门批复的重要的决策依据。

3 评价的方法

开展自然保护区建设项目生物多样性影响评价是利用森林资源“二类”调查成果、国土“三调”成果、林地“一张图”更新成果、湿地保护区规划等叠加最新的遥感影像，采用样方法、样线法对野生植物、野生动物影响调查，结合现地调查、走访，完成景观/生态系统、生物群落、种群/物种、主要保护对象、生物安全、社会因素，一共六个方面按权重打分，按《自然保护区建设项目生物多样性影响评价技术规范》（LY//T2242—2014）要求，需要不少于9位专家评分，计算出生物多样性影响指数（BI），低于60 分为中低度影响，60～80 分之间为中高度影响、80 分及以上严重影响。兵团自然保护区行政主管部门会组织行业内知名专家现地踏勘和论证，由专家提出论证意见后，作为批复占用保护区的主要依据。专家论证通常会论证通过确实有必要建设的非盈利性的公益类项目，不可避让且面积不大，有合理的占补平衡方案及各项环境措施，生物多样性影响指数（BI）在60 分以下属于中低度影响的项目。兵团自然保护区行政主管部门出具同意占用自然保护区的批复意见后，建设方才可以获得自然资源部门建设项目用地预审意见，在保护区内涉及林地、草地的还需要办理使用林地手续，最后才能获得建设用地批准。

如已经论证和批复完成的G312 线呼图壁至玛纳斯公路项目、S101玛纳斯南山至巴音沟公路建设项目、第八师莫索湾垦区城乡供水一体化备用水源工程对玛纳斯河流域中上游湿地省级（兵团）自然保护区生物多样性影响评价，就是通过工程影响评价对自然保护区内自然资源类型及分布、自然生态系统生态状况、保护对象分布及栖息环境的实地调查，评价区范围是自然保护区内道路或供水管线两侧直线距离各1 000 m，通过样方、样线法调查评价区范围内野生动植物名录。分析建设项目对自然保护区内自然资源、自然生态系统的干扰作用，科学合理、客观公正地评价和预测工程建设项目对自然保护区生物多样性的实际影响，提出控制、减轻、消除工程影响的措施和建议，制定生态保护与恢复方案，为工程建设决策、勘察规划设计、施工管理、运营监测、区域生态保护提供科学依据，满足各级政府、工程管理机构、建设实施单位、生态保护管理机构各个方面的管理需要，将保护管理和生态恢复落实到工程建设和运营管理的全过程，以提高建设方的生物多样性保护意识，加强其保护责任，为自然保护区行政主管部门做出行政许可决定时提供科学决策依据。

4 存在的问题

4.1 兵团部分师市对保护区认识不足，保护不到位

在中央环保督察对包括玛纳斯河流域中上游湿地自然保护区在内的4个省级自然保护区反馈出现的主要问题有，在保护区内耕种、养殖、放牧问题，开矿问题、违规开发旅游问题、违规开发建设及企业问题，勘界立标滞后等问题。一些建设项目一开始立项就没有充分考虑到涉及自然保护区的问题，更不要说尽量和主动避让等，或者明明知道涉及占用到自然保护区还想强行立项，认为占用保护区手续也好办，甚至想占用政策不允许的缓冲区。通过个别师市反复咨询拟在湿地保护区上建设“景观桥”，可以反映出对保护区的认识严重不足。

4.2 个别项目生物多样性影响评价不符合实际

专家论证按建设项目委托方意愿行事，生物多样性影响等级均为中低度，分数偏低（生物多样性影响指数（BI）在60 分以下属于中低度影响的项目）。论证的几个建设项目中对玛纳斯河流域中上游湿地省级（兵团）自然保护区生物多样性影响评价最低的50.91 分。通过现场踏勘和论证，专家组认为评分专家个别不太专业，不是从事林草、湿地、生态环境及野生动植物方面的专家，有的是从事煤炭、电力领域的研究学者，加之没有到现地调查了解，评分表“闭门造车”。综合评定认为分数在57分比较合理。

4.3 存在一些未批先建的情况

玛纳斯河主城区段河道及岸线整治工程（一期）占用第八师玛纳斯河流域中上游湿地省级自然保护区实验区（在玛纳斯河河道内），没有进行生物多样性影响评价，没有经过专家论证，亦没有获得自然保护区主管部门批复就施工建设，破坏了湿地资源。

5 建议

5.1 加强监督管理

各级政府、各个部门应进一步加强对涉及自然保护区建设项目的监督管理。

按照《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发[2015]57 号），“地方各有关部门依据各自职责，切实加强涉及自然保护区建设项目的准入审查。建设项目选址（线）应尽可能避让自然保护区，确因重大基础设施建设和自然条件等因素限制无法避让的，要严格执行环境影响评价等制度，涉及国家级自然保护区的，建设前须征得省级以上自然保护区主管部门同意，并接受监督。对经批准同意在自然保护区内开展的建设项目，要加强对项目施工期和运营期的监督管理，确保各项生态保护措施落实到位。保护区管理机构要对项目建设进行全过程跟踪，开展生态监测，发现问题应当及时处理和报告”。这就要求建设项目审批所在地各级行政主管部门，如发改委、交通局、水利局等对立项、初步设计应严格把关、慎重立项，本着从保护生态环境出发，建设项目应当不占或者少占湿地。

5.2 建立兵团范围内的专家库

邀请中科院、林科院和大学院校湿地保护、林草调查规划、野生动植物保护方面的专家学者参与项目评价，提供专业的技术支撑。由专家参与自然保护区建设项目生物多样性影响评价，公平公正评分，科学合理论证，从实际出发，对保护区生物多样性和生态环境影响大、能够避让的项目坚决提出反对意见。

5.3 对保护区内建设项目未批先建实施“零容忍”

对未批已建项目进行严厉的处罚并责令恢复原貌，按规范程序论证和审批。各级自然保护区管理部门要加大对自然保护区及各类自然保护地保护的宣传教育，加强日常巡护巡查，提高监测监督科技手段和水平，实行遥感影像判读，运用监控摄像和无人机，发现有破坏保护区和未批先建项目立即制止。

6 结语

兵团地处我国最西北，生态区位重要，生态敏感脆弱；不仅是国家重大战略丝路经济带和生态文明廊道的重要组成部分，而且是我国生态治理最重要、最紧迫、最艰巨的地区之一。兵团辖区生态系统类型多样，森林、湿地、草原、荒漠等生态系统均有分布，生物多样性较为丰富，生态价值较高。兵团的各级各类自然保护地在保护区域生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用。湿地更是有“地球之肾”、“物种基因库”、“鸟类的天堂”等美誉，发挥着不可替代的作用，是区域生态安全体系的重要组成部分和经济社会可持续发展的重要基础，必须持续有效加强保护和管理。