上海市排污许可证与环境影响评价报告的内容衔接情况分析

来思周

（上海环境保护有限公司，上海 200000）

1 环评制度与排污许可证制度背景概述

我国的环境影响评价工作最早从20世纪70年代开始实施[1]，环境影响评价制度作为我国在保护环境、防止污染方面采取的一种事先预防的手段，在我国环境保护法律制度中处于基本地位[2]。随着我国环保制度的不断完善，简政放权下的发展自主性不断下放到基层和企业，环评制度也经历了由繁入简的蜕变。

从2016年11月国务院制定并发布《控制污染物排放许可制实施方案》开始，各省市管理部门都开始分批分步地探索并推进排污许可证制度下的管理模式。到目前为止，排污许可证制度已日趋完善。2019年12月，生态环境部公布了《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》，为各行业的排污许可管理类别乃至规范要求奠定了基础；2022年，上海市生态环境局又结合全市实际情况，颁布了《上海市排污许可管理实施细则》（沪环规〔2022〕1号）。目前，我国已经发布的排污许可证技术规范（以下简称“技术规范”）已广泛囊括到七十多个行业，产排污识别节点比较详实、因子识别的行业针对性较强。

因不同省市具有不同的发展定位与治理目标，在排污许可证制度落地的过程中，当地管理部门会因地制宜地提出地方性、特色性的管理模式与运行方案。作为改革开放排头兵、创新发展先行者，上海始终以生产、生活、生态为建设基础，以共建、共治、共享为实现路径，以提升人民的获得感、幸福感、安全感为衡量标准，在城市更新和治理过程中努力贯彻人文主义导向和全过程民主，为超大城市建设和治理积极探索上海经验和中国道路[3]。在落实排污许可证工作中，核发内容以企业现场实际建设情况为基础，以经过审批的环评报告文本为依据，对重点排污单位或涉及重金属废水排放的企业进行重点审查，形成了“一企一案”、“一事一议”的精准监管格局。

环境影响评价和排污许可制度的最终目的都是一致的，即有效管理生态体系，从而治理环境，无论是环境影响评价还是排污许可制度，其目前的内容和执行都不甚完善[4]。环境影响评价是通过预测的方法，对有可能产生的问题进行预判，而排污许可制度主要是通过对企业建设内容纳入排污许可证，监管企业的规范生产，在一定意义上承担着相应的社会责任，因管理方法存在区别，导致技术运用缺少统一性[5]。本文将从环评与许可证的衔接角度，探讨上海市在核发排污许可证时与企业环评的相同及分歧性情况。

2 排污许可证具体内容与环评报告的衔接情况

2.1 管理类别的关联性

根据《〈建设项目环境影响评价分类管理名录〉上海市实施细化规定（2021年版）》，目前上海市环评类别分为报告书、报告表、登记表以及豁免类；根据《排污许可证管理条例》（中华人民共和国国务院令第736号），排污许可证管理类别分为重点管理、简化管理和登记管理。两者的分类依据均与项目污染物产生量、排放量以及对环境的影响程度等内容有关，但分类结果不一致。现阶段我国的排污许可证制度处于孤立状态，导致排污许可证的环保作用难以充分的发挥[6]，使这种“不一致”给许可证的管理增加了一定的技术和信息壁垒。以横跨多行业、多项目的企业为例，若涉及环评豁免类生产内容的，因无环保类材料，在许可证填报时往往容易出现产线或工艺缺失、涉VOCs辅料使用情况遗漏、废气排放信息不明等问题，造成一定混乱和错误。对于上述情况，排污许可证在填报和审核时，应由企业补充相关项目涉及的产品、设备、原辅料等清单以供备查，并由评估单位进行现场核实，做到不缺不漏不多。

2.2 登记事项的关联性

在上海市排污许可证的核发过程中，登记事项的填报是紧紧围绕环评来展开的。排污许可证的登记事项包括企业基本信息、产品产能、主要原辅材料及燃料、产排污节点及污染治理设施等内容。上海市排污许可证要求，登记事项的填报以环评已批复的内容作为基础，以企业现场实际情况为依据，并结合行业技术规范，最终确定填报内容。

除了豁免环评的项目外，企业的产品种类、产能、原辅材料使用情况等内容一般均有明确的环评手续作为支撑；部分地段的企业因地块功能分类等原因无法编制环评的，也已由当地主管部门配合指导编制并核发了《XXX环保违法违规建设项目专项整治核查报告》（或类似文件），用以完善环保手续，明确登记事项。

企业的设备信息在环评中虽有明确，但设备型号与数量欠缺细化、次要设备遗漏等问题不鲜，主要归因于环评编制要求未明确细化程度、编制三方失误或者在编制环评时设备不具备细化条件等。对于此类现象，许可证核发时要求以环评中的主要生产线及产污节点分析为依据，参考结合环评产排污节点的分析要求，在许可证中对设备进行细化以完成梳理与填报。

对于污染治理设施，环评中一般会采取较为成熟的治理工艺进行分析，许可证审核时会要求对污染物治理能力相较于环评发生明显“弱化”的设备进行重点审查。此外，基于现有的成熟工艺和治理理念，技术规范对部分产排污环节的治理设施提出了可行技术的要求，对于不属于排污可行技术要求的污染物治理设施，企业应提供相关证明材料。但在许可证的实际核发过程中，由于缺乏对污染物治理能力是否“弱化”的判断标准，一般不会对企业现场实际污染物治理设备发生变化（相较于环评）这类情况提出质疑，并直接依据企业实际使用的污染治理设施进行填报。对于相较于环评明显减少了污染物治理工艺的现象，或者明显不符合技术规范要求的治理设备，均需额外提供如监测报告等证明材料进行佐证，以明确现有的治理措施具备了达标治污的能力；无法提供佐证材料的，则应在企业污染物治理设备改造完善后再行核发许可证。

2.3 产排污节点、污染因子识别的关联性

产排污节点虽然属于登记事项，但因其复杂性较甚，且与污染因子识别的关联性较大，故单独归一章节进行论述。目前，绝大多数的环评在产排污节点或是污染因子的识别上，具有深刻和可信的理解和结论。这些经验通常来自于当地已建的相似行业企业的实际运行情况，并结合目标企业的实际生产规模、原辅料使用情况等内容，对污染物的排放进行针对性识别，具备了较强的实践性。现有的许可证技术规范对产排污节点和污染因子的识别更侧重于普适性与广泛性，相较于环评而言，一方面疏而不漏地完善了环评预测中的遗缺；另一方面因缺乏对产污源头“阈值”的考量等因素，导致任何可能的污染因子都将细大不捐地纳入许可证管理系统，在一定程度上加重了企业的环保治理负担，也不符合部分小微企业的实际情况。

在实际排污许可证的填报中，以环评识别的产排污节点和污染因子作为必填内容，再根据技术规范要求、结合企业现场踏勘情况，明确是否增补产污节点及污染因子：以企业的生产工序、原辅材料为依据，对于明确涉及但环评遗漏识别的污染物种类进行完善填报；部分产生情况不明朗、踏勘现场也无法确认的，通常根据同行业其他企业相似设备的普遍情况，以《上海市生态环境局关于本市排污许可证核发管理中常见问题处理的意见》（沪环函〔2020〕184号）为支撑，进一步明确污染物是否产生。

2.4 污染物许可量的关联性

污染物的年许可排放量限值的计算与申请是排污许可证的要点。上海市排污许可证对大气污染物控制指标（VOCs、氮氧化物、二氧化硫和颗粒物）和水污染物控制指标（化学需氧量、氨氮、总氮、总磷和一类污染物）的核算方法较为类似，此处以废气污染物年许可量的核算方法为例进行讨论。废气污染物年许可量计算往往采用绩效法、环评法和实测法三者取严。

绩效法采用的是技术规范中规定的许可量核算方法，往往通过污染物标准限值、产品产能或产物系数等参数对污染物的排放量进行技术性的预测，运用范围较广，核算数值结果一般较大。

环评法使用的是最新一期环评中全厂污染物排放情况“三本帐”（或建设项目污染物汇总表）的数据，根据目前环评污染物排放的计算要求，“三本帐”中的现有项目污染物排放量由回顾章节的实际监测数据计算所得。受监测工况、生产负荷等因素的影响，采用的监测数据通常与最大生产负荷下的监测情况有所差异，导致现有项目污染物排放量“不够大”，为日后企业长时间满负荷生产所排放的污染物可能超过许可的年许可排放量限值埋下了隐患。这一点，可以通过编制环评时采用合理的监测数据得到解决——这要求企业在编制环评时便考虑到日后申请排污许可证等环保手续时可能存在的衔接性问题，并能有效采取合理合法的解决方案。对于实际已发生该问题的企业，一般采取“一事一议”的手段，由管理部门从中沟通协调，并由企业或环评编制单位出具符合要求的情况说明予以修正。

实测法是利用符合资质要求的、连续的、稳定的监测数据，对全厂污染物的实际排放情况进行核算汇总。废气排口污染物的日常监测可分为在线监测和手工监测。在线监测数据具有可信度高、数据样本多、稳定性较强等优点，在核算污染物排放总量时更具便利。而绝大多数排口采用的是手工监测，在核算污染物排放总量时同样存在受监测工况、生产负荷等因素的影响——这与上述环评法的“三本帐”中现有项目污染物排放量核算存在的问题较为相似。同时，企业需要有连续稳定的监测数据作为实测法的计算依据，对于何为“连续稳定的监测数据”则缺乏明确的标准。

由此可见，上海市对排污许可证的污染物许可量有“鞭打快牛”之嫌，但这种模式下企业的环保意识得到不断地激发，治污能力也得到了长远的提高；管理部门对这种“高压态势”下的企业污染物排放情况更容易做到心中有数，实际执法时也会依据现有制度进行综合考量，以做到收放自如。

2.5 自行监测要求的关联性

在基于正确的、完整的产排污节点和污染物种类识别的基础上，环评中的企业自行监测计划是许可证的自行监测要求的基本内容。

对于环评中明确涉及的监测要求（废气、废水、土壤、地下水等）必须执行，并结合技术规范、法律标准、地方要求、自行监测技术指南（若涉及）进一步取严；对于环评中未提及监测要求的点位或污染物种类，则直接根据技术规范、法律标准、地方要求、自行监测技术指南（若涉及）取严。除了上述内容外，还存在部分污染物排放点位——尤其有组织废气排放口——未明确监测依据的情况，大多归因于企业在项目竣工后自设排气筒或新增环评豁免的建设内容，导致无环评依据，且其他管理要求和规范中又不涉及此类产排污节点的监测要求；或者企业环评编制年代较久，编制时因缺乏规范限制，仅进行因子识别而未明确其监测要求。这些情况往往根据产排污节点识别的必要性和产生污染的严重性，采取企业自控要求或托底执行《排污单位自行监测技术指南总则》（HJ 819-2017）等方法进行处理。

2.6 其他内容的关联性

根据环评编制规范，企业最新一版环评往往会对企业现状进行梳理，并对全厂排污量、环境管理要求进行汇总。由于部分企业内部情况复杂、涉及项目环评较多、建设周期较长等，最新一期的环评仅对新项目相关的现有建设内容进行回顾，或基于实际监测情况对污染因子进行识别（导致识别的因子增加）。上述情况虽然没有违反环评的编制要求，但因回顾章节内容不全面、污染因子种类增加等现象，给许可证的填报带来的一定影响。一般来说，对于环评回顾章节内容不全面的情况，在许可证填报时要求对所有环评内容进行纵向梳理，内容以最后一次涉及相关内容的环评要求为准；基于实际监测导致污染因子增加的情况，评估单位可根据企业的监测报告及现场内容，对该污染物是否产生及纳入许可证管理进行综合判断。

3 提高两者内容衔接合理性的探讨

为了提高环评报告和排污许可证内容的衔接性，应该考虑更新环评的部分编制要求，以适应排污许可证的管理。在编制和审核环评报告之时，我们需要结合排污许可核发技术规范中所明确的各项要求，对于排污环节、污染物种类以及污染物排污状况进行核对[7]。例如，明确应细化的生产设备及主要参数，明确技术规范要求的产排污节点的实际情况，以及明确部分行业的有机溶剂（仅VOCs部分）的年使用量等内容，以减少许可证填报与核发过程中产生的不清晰、不明确错误。同时，对环评中污染因子的监测频次要求也应从全、从规描述，尽可能减少“经验性”的结论。对于明显严于技术规范或自行监测技术指南的监测要求，应注明频次要求的来源，使后期许可证核发的管理有据可循，进一步强化两者衔接性。

此外，可以从衔接制度上进行改进。如考虑对于污染物产生量、排放量和对环境影响程度都很小的建设项目，通过环境影响登记表备案与排污登记两项制度融合，实现“一次登记”，切实减轻小微企业负担[8]。

4 结语

上海市区域较多，因区县情况各异，在许可证审核过程中要求也不尽相同。但总体来说，上海市各地排污许可证实际填报及核发时，均与企业的环评相关性较大。因许可证核发内容取严于环评，导致环评编制时所忽视的微小的、不合理的问题，将会对企业排污许可证的核发带来影响。此外，许可证制度的推进反过来对环评的编制质量也是又一次“大考”。进一步提高环评的编制质量，减少回顾章节、全文文本的错漏，才能从根本上提高企业的环保主体责任意识。想要增加许可证和环评内容衔接的合理性，除了牢牢把握住环评审批的质量，更要从行业技术规范、环保法律法规的层面进一步完善制度，才能为全市排污许可证管理的高效率、高质量运行打好基础。