发挥大数据技术服务社区治理效能

张丽红，曲承乐

(齐鲁工业大学 政法学院，山东 济南 250353)

随着“云”时代的到来，基于云计算的大数据技术也将对人们的生活乃至整个世界产生深远的影响。顺应这一趋势，我国于2015年在《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十三个五年规划的建议》中就把大数据提升为国家战略。同年，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》、2016 年的“十三五”规划纲要、2017 年的十九大报告中多次提到大数据服务于基层治理的思路，为基层治理实践创新提供了新的视角和强劲的动力。社区作为居民的生活场域，是居民需求最灵敏的传感器，也是各类社会矛盾的发源地，同时，还是我们党的执政之基和力量之源。因此，社会治理的重心和难点都在基层、在社区。在明确清晰的顶层设计之下，实践中各地都在积极探索大数据治理概念下的技术治理创新路径，其本质是为街道、社区社会治理 “赋能”[1]。

为了凸显社区治理的重要性，提升社区治理效能，党的十九大报告又明确指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。”[2]一些城市在加强社区治理体系建设的过程中，成立了社区综合服务中心，如：广州市的家庭综合服务中心，深圳市的社区党群服务中心等。社区服务中心成立以后通过直接提供公共服务、搭建服务平台两个主要渠道来满足社区群众的多元化需要，并逐渐成为基层社会治理体系的重要力量。

济南市的社区综合服务中心既包括街道及其下沉到社区的人社服务中心的窗口办事大厅，也包括2017年以来逐渐设置的社区党群服务中心(站)。街道及其社区的人社服务中心属于街道的劳保部门，其下沉的主要目的是方便社区居民办理社保、户籍等业务；党群服务中心的设置主要是为了规范街道社区的组织建设，突出党建引领，通过提供公共服务、搭建服务平台两个主渠道回应社区居民的需求。整体看来，目前，济南市的社区综合服务中心重点在便民服务、教育培训、文化活动和社会管理等方面发挥作用。本文着眼于济南市的社区服务中心的业务内容和运转过程，探讨其与大数据技术契合的可能性、重点领域及具体路径。

1 大数据技术服务社区治理价值

大数据服务社区治理，这是由技术的社会属性决定的。正如陈凡在《技术社会化引论》中所说：“任何技术目的都不是天然自然界所固有的,只是生活在社会中的人具有的。”[3]这句话所要表达的意思是，技术的产生和使用离不开社会环境，而技术的价值也在于服务于社会。由此可见，科学技术的社会价值不仅体现在通过创造出新的生产要素，直接促进生产力的发展；还可以通过在管理过程中的运用进而对生产要素进行有效配置来促进生产发展、社会进步。发达国家之所以发达除了拥有先进的生产力以外，也往往拥有先进的管理技术。尤其是20世纪三四十年代以来，在科学管理基础上形成的管理科学理论，更是强调运筹学、系统工程和电子计算机等新的技术手段在管理中的应用，行为科学出现以后，又开始把社会学、心理学的技术手段应用于组织管理。

科技与社会治理的结合也是实践中的常用手段。自启蒙运动以来，技术和基于技术的治理被广泛应用到政府管理中，公共治理的技术化已成为现代国家治理的重要趋势之一 。[3]随着西方社会向后工业化和信息化时代过度，更是对传统的公共管理模式提出了挑战。20世纪70年代末、80年代初以来席卷了整个西方国家乃至全世界的新公共管理改革运动其中一个突出特点就是重视商业领域。包括技术在内的管理理念、方法在公共管理领域的应用。

技术赋能社会治理也是提升治理效能，回应当前社会主要矛盾的有效路径。十九大报告明确指出：当前我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活的需要与社会发展不平衡不充分之间的矛盾。这就决定了当前社会治理的主要目标就是促进社会公共利益的最大化，满足公众的多元化需求。但受传统“管理”惯性的影响，多元主体合作实现高效治理的局面尚未形成。治理手段与治理需求不匹配成为导致目前中国社会治理低效或者无效的重要原因。[4]基层、社区是社会治理的重点和难点。因而，加强基层治理体系建设，凸显社区服务中心的价值、使命，是提升基层治理效能的必然选择，而在此过程中必然离不开科技因素的注入和科技手段的使用。

从社会现实看，以大数据为主的新兴技术手段的出现为基层治理效能的提升提供了难得的机遇。“治理”理念不同于传统的“管理”，提倡治理主体的多元化、合作、互动、共赢，与“服务型政府”“有限政府”“有效政府”同向同行，反对官僚制和强制性手段。因而，治理对信息、互动、多样性提出了更高的要求。而大数据技术在信息的收集整合、分析处理、沟通交互方面的优势无疑是各级政府应对当前治理问题的有效工具，在这一过程中，政府把特有的权威优势与技术有机结合，实现对社区层面的良好治理。正因如此，很多国家都把大数据上升为国家战略，我国在大数据与基层治理结合方面也在持续进行顶层设计。在回应顶层设计和满足群众需要的实践中，很多城市正在进行有益探索、创新，大数据的赋能作用正逐渐显现。

2 大数据技术服务社区治理内容

当前各大城市都在积极探索大数据赋能基层治理的路径和措施。结合部分城市，尤其是济南市的典型做法，着眼于社区综合服务中心这一治理主体，探讨技术与社区传统要素的融合，认为大数据可以从以下方面发挥作用：

2.1 改变碎片化治理现状，提升治理效率

社区服务中心作为最基层的治理组织架构，其使命是面向社区居民的多样化需要提供高效、精准的服务；化解居民矛盾，维护社会的稳定。而社区服务中心面临着由于官僚体制下部门之间各自为政造成的信息打架、责任推诿等碎片化治理难题，使其治理效果大打折扣。首先，是数据打架的情况与社区服务中心对数据客观、全面的要求不相符。社区服务中心需要客观、全面的数据。一方面，口径一致的权威数据容易在社区居民中形成共识，提升群众对事实真相的认识，有助于形成理性判断；客观真实的数据还可以提升政府的公信力和执政党的形象，有助于社区服务中心工作的开展；另一方面，客观全面的信息可以真实地反映居民的偏好和需求状况，便于社区服务中心有的放矢地提供公共产品，提高治理的针对性、客观性和预见性。传统上，政府在数据采集中存在“九龙治水”的问题，加上部门层级之间存在的信息壁垒，导致信息出现口径、标准不一甚至相互矛盾等情况。[5]这必然会给人们的认识造成混乱，影响居民的理性思维和判断，甚至影响政府的公信力，损害党和国家的形象。传统上因为信息不透明、不充分、数据打架给社区治理带来的问题屡见不鲜。其次，社区服务中心需要对接相关政府部门，传统体制下部门之间条块分割，各自为政，往往造成面对利益蜂拥而上，遇到责任推诿扯皮的本位主义问题，而不是把居民的需要放在首位去考虑问题的解决方案。

以大数据为中心的信息化技术一定程度上可以化解碎片化带来的治理困难。除了传统的政府各部门出于工作要求需要统计、公开的社区各类信息以外，大数据时代的信息源还有如人口普查获得的社区居民基本数据、基本情况的资料、智能社区门禁系统产生的数据、社区各种业主平台、购物平台产生的数据、个人手机等终端设备使用产生的数据等等。大数据技术可以通过智能化广泛获取社区治理需要的数据，同时，通过一定的算法从纷繁复杂的多源异构数据中抓取有用信息，全方位、立体化地反映社区居民的真实需求和舆论风向。可以很大程度上避免拍脑袋决策的盲目性和资源的浪费，有利于社区服务中心工作的开展。

大数据技术还可以通过对政府工作流程的再造赋能社区服务中心。如：当前很多社区都配备了网格员，网格员每天深入社区开展工作，每天的工作情况要通过APP上传至街道相关信息平台，尤其是对于网格员现场解决不了的问题或是应急状态时启动多部门联动机制，多部门联合办公，有助于治理效能的提升。

2.2 优化服务质量，回应居民需求

整个“十三五”时期，我国各项事业取得明显进步。当前，我们正站在一个新的历史起点上开启“十四五”征程。随着生活水平的提高、文化事业的发展，人们对公共产品的需求将更加多元化、高品质化。这就要求改变传统的以提供均质化、标准化、规模化公共物品为主要内容的社区治理模式。但在当前的行政建制下，社区服务中心人员数量又非常有限，单纯依靠人力很难一一了解、回应社区居民的需求。而大数据技术可以全面、准确地实现从总体到部分、从点到面、从量到质的系统分析，精准识别社区居民的个性化诉求，社区服务中心可据此为居民提供差异化、个性化的公共服务；[6]同时,社区服务中心还可以发挥平台作用，对接各类社会组织和经济组织，形成多主体合作共治满足社区居民需要的局面。

2.3 校正服务方向，避免资源浪费

近年来，为了提升基层治理成效，推动治理创新，国家投入了大量的精力和资金，甚至在一定程度上造成了只要一提基层治理创新就需要花钱办事的印象。与此同时，基层、社区工作人员的工作量也明显增加，“5+2，白加黑”甚至成了部分社区工作人员的常态；但另一方面，社区居民似乎并不买账。出现这一现象的主要原因是服务与需求的错位。因而，服务行为的结束并不代表社区服务中心工作任务的完成，对其工作质量进行评估，听取居民的评价有利于明确工作的成败，双方的互动探讨还可以为下一轮公共服务供给明确提升方向。如有些便民服务中心开始在服务窗口使用评价设备，通过办事居民的“好、中、差”评了解居民的满意度。虽然这种形式的评价有过于直接和碍于情面导致信息的失真之嫌，但其从服务对象的角度对服务质量进行评价的初衷还是值得肯定的。调研中了解到济南有些街道已经开启了对社区服务中心的工作成效的考评，主要是街道党委等主管部门的考评，我们期待能有更多的考评数据平台对社区居民开放，通过对各类评价大数据的提取和分析，更全面地反映社区服务中心工作的得失，校正服务方向，提升服务绩效，避免资源和人力的浪费。

2.4 激发社区内在的活力，实现共治共享

学者徐宇珊认为，社区服务中心是社区外生的治理力量，而社区治理真正的力量来源于社区居民、社会组织的参与。因此，社区服务中心除了直接提供公共服务以外的一项重要职责是搭建平台，激发社区内在的治理能量。[7]如:社区服务中心可以通过业主委员会微信群、社区购物平台、协商治理平台中成员们地对社区公共事务的关注因势利导，培养志愿精神和自治力量，这对于打造共建共治共享的社会治理格局，推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要的实践意义。

3 大数据技术服务社区治理路径

大数据技术的出现把整个人类社会带入一个全新的时代，大数据将对人们的思维模式、生活方式产生全方位的影响。而其巨大能量的释放需要充分发挥党组织的领导核心作用，坚持“以人为中心”的价值理念，从社区的实际情况出发推进系统化建设。

3.1 发挥党组织的领导核心作用

党的十九大报告指出要打造“党委领导、政府负责的共建共治共享”的社会治理格局，党的领导核心作用对于推动大数据赋能社区服务中心建设尤为重要。济南市从2017年开始各街道、社区逐渐设置街道党群服务中心、社区党群服务站，其主要出发点也是发挥党建在社区工作中的引领作用。社区党组织是党在基层的战斗堡垒，基层党组织领导作用的发挥必将推动大数据与社区服务中心这一重要治理主体的结合，有助于牢牢掌握主流话语权，营造合理发布信息、规范使用信息的氛围，在大数据提取和使用过程中从思想源头上遏制社会风险的传导和衍生。

3.2 推进系统化建设

大数据带来的影响是全面的，应对大数据时代，也需要推进系统化建设。如：对社区服务中心工作人员的培训以提升其使用大数据的意识，配备大数据技术人员；加强相关制度、法律建设规范大数据的使用；推进机构的调整，打破原有的部门层级界限，对部门权力进行归并整合，实行大部制，减少由于组织“碎片化”分工带来的组织内部“协调性能量损耗”和综合边际效应剧减。如此，社区服务中心可以更加高效地对接相关政府部门；还需要开发适合社区层面使用的智能平台，如:社区智慧系统，社区服务中心可以通过数据平台实现便民服务，提升治理效能。

3.3 社区服务中心使用大数据要因地制宜

社区服务中心工作的开展要始终体现“以人为中心”的价值理念。除了提供医疗、社保、就业等基本的公共服务以外，还要根据各社区的实际情况，尤其是数据信息反馈的情况，更准确把握社区居民的特殊需求，因势利导，提供个性化的服务，这也是各地社区建设中推出“一区一品”项目建设的主要原因。如:济南市杆石桥办事处“梦享家”党群服务中心针对社区内山东数字产业园中互联网公司多的现实情况，着眼于互联网公司的现实需要，设置大厅、洽谈区、茶道区、咖啡区等不同功能场地，在满足社区居民日常休闲需要的同时为互联网公司短视频拍摄等活动提供场地。只有找准社区居民的需求，社区服务中心才能吸引更多的居民参与到社区治理过程中来，真正获得源源不断的内在的支持力量，实现共建共治共享的治理局面。