我国学前教育政策演进历程及经验启示

易铃铃，史晓繁，周思维

(重庆师范大学 教育科学学院，重庆 401331)

1 问题的提出

十九大以来,党和国家高度重视教育发展，“加快教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育”成为教育新的努力方向。各级教育组织和部门力争在实现中华民族伟大复兴的历史征程中贡献自己的一份力量。在学前教育阶段,“让每位孩子都接受公平而有质量的教育”成为我国学前教育的发展方向,但目前仍存在一些现实问题,问题的根本是没有处理好公平与效率这一对矛盾。

公平与效率是一对相互矛盾的关系,教育公平可以理解为教育利益分配的合理性问题,效率可以理解为教育政策中资源配置的有效性问题。所以,解决学前教育问题的关键在于政府如何将有限的教育资源进行公平分配。公平与效率是相对而言的,不存在绝对的公平,也不存在绝对的效率,要用辩证的眼光看待这对关系。教育作为上层建筑,势必会受到经济、政治条件的制约,需要以一种更加开放的态度权衡政策制定的价值取向。回顾不同时期学前教育政策发展历程,从中发现一些问题,深思而得到启示。

2 我国学前教育政策演进历程

2.1 萌芽阶段:效率优先、公平不足

鸦片战争之后,中国开始逐步沦为半殖民地半封建社会,仁人志士走上了各种各样的改革之路。民国时期,中国的学前教育才刚刚起步,发展学前教育始终与解决民族危机紧密联系,带有浓厚的政治色彩。这一时期学前教育的政策是“反文化植入,改人才培养模式”。侵华战争以来,帝国主义列强夺取了我国一系列的主权,包括在华兴办学前教育权。帝国主义通过文化植入,对中国儿童进行奴化教育,企图西化我国的学前教育。中国的教育家、有识之士决不允许此等事情发生,先后出台了《奏定学堂章程》等一系列学前教育政策文件，努力将学前教育纳入我国的学制系统之中,以期保护学前教育的发展。纵观这一时期,幼儿园教育政策法规主要存在于政府制定的各类文件中,涉及的内容主要是学前教育在学制系统中的地位、招生对象、招生要求、机构名称等。[1]当时军阀混战的时代背景,导致政府出台的政策法规未在全国普遍推行,只是由一些教育家进行了教育实验。此时的学前教育在公平与效率关系问题上呈现出效率优先、公平不足的特点。

2.2 规范阶段:效率优先、兼顾公平

建国伊始,内忧外患,百废待兴。首要任务必须集中力量大力发展社会生产力,学前教育事业任重而道远。党和政府在处理公平与效率关系问题上,紧紧围绕着国家的主要矛盾,制定了一系列学前教育政策法规。[2]1951年,将幼儿机构正式命名为幼儿园。1952年,教育部总结了老解放区的办园经验,提出要向苏联学习他们的理论知识和实践经验。1956年,政府提出要组织调动社会各方力量办园。1958年,在大跃进运动的影响之下,幼儿园教育事业超速发展。1961年后,通过党的方针政策调整和指引,幼儿园教育事业得到正常发展。计划经济时期,党和国家提倡大力发展生产力,各种民办幼儿园如雨后春笋般涌现,幼儿园数量极大提高,在某种程度上保障了幼儿入园学习的权利。但是，这一时期,片面地注重数量地增加,忽视了质量的保障,公办园的教育质量较好,民办园的质量良莠不齐。可以说，这一时期保障了幼儿接受教育的部分权利,但未真正实现教育公平,出身不好甚至残疾儿童仍受社会歧视,学前教育在很大程度上只是一部分人的特权。[3]在公平与效率关系问题上呈现出效率优先、兼顾公平的特点。

2.3 重创阶段:公平与效率畸形发展

“文革”时期学前教育事业遭受了冲击，此时发展学前教育被视为搞“修正主义”,故惨遭打压、损失巨大。[4]打压的具体方式是:全盘否定学前教育的理论和实践;歧视打击教师关爱学生的行为;反对幼儿园的日常管理;玩具和幼儿绘本当做违禁物品,一律销毁等。[5]这一时期的幼儿园规模和数量急剧下降，教育内容和形式变得单一僵化，在公平与效率关系问题上呈现出畸形发展的特点。

2.4 重建阶段:效率优先、公平不足

十一届三中全会以后,中国共产党把工作重心转移到经济建设上来,在教育领域提出了“三个面向”的政策,促进了我国学前教育的规范化发展，幼儿园数量迅速增加，学前教育政策在公平与效率关系的制定上受国家经济政策的影响较大,受市场经济追求效率的影响,学前教育领域也在追求效率优先,学前教育也加快了市场化的进程，这一时期的学前教育政策呈现出实用性、针对性的特点。虽然在发展过程中国家关注到了农村地区学前教育的发展,但是，受整体城乡发展差距过大的影响,农村地区的学前教育并未得到公平对待，在公平与效率关系问题上呈现出效率优先、公平不足的特点。

2.5 完善阶段:效率优先、重视公平

党的十九届五中全会提出“到2035年基本实现社会主义现代化建设”的目标,解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。这一时期学前教育政策的制定聚焦在解决“入园贵、入园难”等实际问题上。[6]近年来,人们对学前教育立法的呼声越来越高,人大代表也多次提出早日出台《学前教育法》。当下的学前教育政策逐渐趋于规范与完善,例如:学前教育向0—3岁早期教育延伸;学前儿童和特殊儿童的融合教育;幼儿园、家庭和社区的一体化教育等。受国家经济和政治的影响,我国在学前教育政策制定方面依旧秉持效率优先的原则,但是国家也发觉了“公平”的重要性,提出了“发展公平而有质量教育”的口号,努力解决学前教育的供需矛盾。政府还提出了发展普惠性幼儿园的方案来解决幼儿园资源短缺的问题。综上,在公平与效率关系问题上呈现出效率优先、重视公平的特点。

3 我国学前教育政策演进历程中的问题分析

3.1 效率优先、公平不足

全面建成小康社会,国家在学前教育方面给予了很大保障。但我国仍处在社会主义初级阶段,正在努力实现社会主义现代化,受经济和政治条件的制约,公平略显不足。幼儿教育、教师教育、幼儿园设施等资源分配不均衡、不公平。首先,当前我国学前教育政策不能保障儿童接受公平的教育。所谓公平教育是指全体儿童均享有同等入学的机会,在教育过程中能被公平对待,教育结束后都能得到公平而全面的发展。但目前的普惠性资源不足,满足不了众多家庭的需要,陷入了“入园难、入园贵”的困境。我国虽然提出了到2020年学前教育三年毛入学率要达到85%的目标,但目前看来,距离这个目标仍有一定差距。造成比差距的原因:其一,地方政府的法规不一致;其二,地方性普惠性资源供不应求。其次,政策难以保障师资公平。当前，我国的教师法尚未明确规定保障全体幼儿教师的权利,工资待遇、编制受限、进修培训等不公平对待,导致当下幼儿教师流动频繁,缺乏稳定的优秀师资力量。再次,我国的幼儿园资源地区分布不均衡。具体表现在城乡分布不均,城市集中大量优质的幼儿园教育资源,农村地区基本的幼儿园教育都无法得到保障,政府的学前教育政策有“扶强不扶弱”的倾向,这样一来,城乡之间的差距更大了。综上所述,问题的根源追溯到效率优先下的公平不足。

3.2 政府责任缺位

学期教育是义务教育的奠基时期,起点教育理应享受与义务教育同等的财政支持与投入。但现实是我国明确规定了义务教育的强制性、普及性、义务性,而且有专门的法规保障义务教育阶段的财政支持。但在学前教育领域,政府始终坚持“幼儿办园社会化”[7],明确指出幼儿园教育属于非义务教育,鼓励社会各界力量积极办学,允许个人投入和社会捐资办学。“学前教育社会化”这一改革措施重创了学前教育事业,各个地方的“入园难”已经成为严峻的社会问题。教育部和财政部联合通知中明确规定学前教育经费投入采取“地方为主、中央奖补”的财政分担模式，[8]地方政府才是支持当地学前教育发展的责任主体。尽管政府颁发了相关的具体文件,但是，对于各个部门的责任职责未作出明确划分,各个部门的职责模糊不清,学前教育的可持续发展令人担忧。为了保障学前教育事业的健康发展,政府部门应该明确各自的责任分工,在相关政策文件中写明应承担的责任与义务。地方各级财政部门要加强财政投入，一起勇担责任,共谋学前教育出路。

3.3 缺少《学前教育法》

有诸多学者指出,当下，我国学前教育事业出现诸多问题归因于没有一部专门的法律为其保驾护航。我国的义务教育、高等教育、职业教育均有专门的法律为其保障,大家呼吁出台《学前教育法》对学前教育的发展提供法律指导。学前教育领域由于缺乏专门的法律,导致一些问题无法判决,利益相关者之间矛盾与冲突依然存在,系统内部无法达到一个平衡,公平与效率的问题得不到妥善处理。教育治理现代化、法制化是学前教育发展的必然趋势。近年来,“两会”不断强调推进学前教育立法,国家也在中长期发展规划纲要中将推进学前教育立法提到了前所未有的高度。可见,在不久的将来,必会迎来《学前教育法》。

4 我国学前教育经验启示

4.1 公平为主、兼顾效率

我国的社会政策经历了一个从兜底保障、适度普惠、高级普惠和多元积极参与的阶段性演变过程，[9]总体来看也是公平与效率博弈的过程。从我国学前教育政策的演进过程看,经历了从福利化到市场化再到民生化,越来越接近公平。但是,学前教育作为非义务教育,很难确保儿童享有真正公平的教育,必须坚持以公平为导向制定学前教育政策。只有坚定公平的立场,才能促进学前教育的公平,缩小区域之间、城乡之间的差距,促进社会和谐稳定。具体建议:一方面,不同地区的不同幼儿园之间都要受到平等对待,财政扶持要向贫困地区、偏远地区、特殊儿童、残疾儿童、留守儿童等弱势群体倾斜,优先保障他们的受教育权；另一方面,对幼儿教师要与义务阶段的任教老师同等看待,保障他们享受教师应有的福利待遇,在编教师和非在编教师同工同酬、平等进修培训、平等评定职称等。只有这样,才能实现从权利平等到优质均衡,继而才能实现真正的公平。

4.2 加大财政投入

国家要重视学前教育的基础作用,加大对学前教育的财政投入,实现其有效发展。具体建议:一方面,确保学前教育所得经费与义务教育所得的经费基本一致,教育经费要向其倾斜；另一方面,政府要扶持社会力量办园,要加强学前教育的规范化发展,依法取缔非法的民营幼儿机构,保障民办园与公办园享有同等的法律地位和政策支持,逐步实现向普惠性幼儿园转变。对贫困地区、偏远地区，以及特殊儿童、残疾儿童给予财政补贴,保障他们能正常入园接受同等的教育。美国的研究数据表明,1美元的学前教育投资可以换来17美元的教育收益。作为一项高收益低风险的投资,要重视学前教育的财政投入。优质的学前教育有利于家庭和谐、社会稳定。从长远眼光来看,这项财政投入可以提高国民身心素质、降低社会犯罪率、提高社会就业率、增加国家财政收入,由此看来,是一项造福社会的高收益投资。

4.3 落实政府责任

政府主导、统筹规划,才能让儿童享受真正的普惠、公益的学前高质量教育。在发展学前教育的过程中,政府要扮演好自己的角色、落实好自己的责任。具体建议:一方面,政府要明确规定自己在学前教育的工作内容,逐条写明并逐条落实,不得敷衍了事；另一方面,政府应大力推进普惠性幼儿园的发展,保障每个家庭的孩子都能上得起学,都能接受优质的学前教育。在原有公办园的基础上,吸引社会力量积极规范办园,政府加强民办园的监管工作,引导其规范发展。政府完善相关的评价机制,引导幼儿园良性竞争、互相帮扶与学习、实现共同发展。政府还要做好公共服务,在管理过程中及时发现问题并及时进行整改。

4.4 加快颁布《学前教育法》

我国目前集中的指导性文件只有《幼儿园工作规程》《3—6岁儿童学习与发展指南》等,还有一些法律法规散见于其它文件当中,尚无一部专门的法律规范学前教育事业的发展。近年来,民众对学前教育立法的呼声越来越高，要相信教育治理法律化和现代化是时代潮流,我们国家势必跟上依法办学和依法治教的国际化步伐。我国已在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出:“将2020年基本普及学前教育作为我国教育事业发展的主要任务之一。”[10]这就表明了国家的立法决心和战略高度。现在学前教育立法环境和条件已基本成熟,应该妥善处理好公平与效率之间的关系,才能应对当下出现的许多现实挑战,才能尽快推出《学前教育法》的出台。

5 结语

在公平与效率这一对关系的博弈中,我国学前教育事业的发展呈螺旋式上升。通过分析学前教育政策的历史演进历程,不难发现我国学前教育政策中一直秉持效率优先的原则,忽视了其中的公平问题。因此,也就不难理解,过去与现在的学前教育领域一直存在的现实问题。在演进发展的过程中,实际上公平与效率同等重要,两者具有互补性。公平是效率的基础,效率是公平的保障。因此,在处理相关问题时,要从公平的原则出发,推动与保障效率,唯有这样才能促进学前教育良性发展。