行政单位预算管理研究

李昕芮 沈阳市自然资源保护行政执法支队

一、行政单位预算管理理论研究

行政单位的预算管理是行政单位内部控制的重要环节，也是行政单位现代化治理的重要组成部分，旨在规范行政单位各级工作人员行事准则、提高行政单位管理能力，进而推进我国社会主义市场经济的平稳发展、切实高效履行为人民服务的进本要求。此外，行政单位的预算管理也是我国治理能力与治理体系的重要部分，我国关于这一方面也陆续出台了各种制度建设的指导意见，因此对行政单位预算管理的研究，应从理论分析与政策分析两个方面出发。

（一）理论分析

行政单位的预算管理主要是指对各级行政事业单位的资金分配、使用以及相关的管理、责任与权力的划分、利益分配的一系列管理方法与组织方法。根据行政单位的权力范围与业务属性不同，我国行政单位的预算管理采用“三级管理”的分级管理制度，并将不同层级的单位分别划分为一、二、三级单位。一级单位是指直接服从国家财政部管理的、直接接受财政拨款并进行资金分配，对财务部负责的预算部门，是三级部门中的主导部门；二级单位是指服从一级单位领导与管理的、并对核定所属单位负责的预算单位，在三级单位中属于资金中转分配单位；三级单位也被称为基层预算单位，是预算计划的主要执行者，并向上级单位领拨缴销预算资金。

根据预算单位业务性质与营收能力的不同，行政单位的预算管理主要分为全额管理、差额管理与自收自支管理。全额管理是指对资金组成主要为国家财政拨款（占总支出的70%以上）的预算单位采用的管理模式。由于其预算组成相对单一且稳定，因此预算管理方式主要以静态管理与冗余管理为主，即支出经费全部包干、结余留用、超支不补等，但对预算调整持谨慎态度，尽量避免预算调整；差额预算管理是指对具有一定营收能力的行政单位的预算管理，并采用财政拨款的方式对行政单位的预算管理进行动态调节，以满足行政单位的基本运维。差额管理中的预算管理主要以专项资金划分与管理作为主要方式，资金补助也分为基本定额与变化差额，前者采用静态管理而后者采用动态管理的方式，结余部分留行政单位自用，随着行政单位自主营收能力的增强，国家资金补助将逐步降低；自收自支管理是指对具有自负盈亏能力的行政单位的预算管理，这些单位既具有一定的营收能力，又承担着一定的行政属性与社会责任。因此预算管理采取以事业单位预算管理与企业预算管理的综合方式，预算管理主要为单位实行核定收支、增收节支留用、减收超支下补，并鼓励单位向企业管理方式转型。

（二）政策分析

我国财政部于2012年首次颁布了《行政单位内部控制规范（试行）》，对行政单位的内部控制指导意见以制度方式建立，实现了对我国行政单位管理的规范化，提高了行政单位资源整合能力与办事效率。2015年我国财政部在《管理会计实践索引——全面预算》一文中提出了全面预算管理的管理模式，2020年我国首次将预算管理在法律方面得以建立与完善，全面预算管理在行政单位预算管理中的管理地位、管理范围与管理方法都得到了进一步的明确与规范。

利用全面预算管理对行政单位展开预算管理工作，要求各级行政单位从基层到高层都要积极参与，并且覆盖行政单位日常运营管理的全过程全方面，以全员参与、高效参与的方式，提高预算编制参考材料的准确性、可靠性，并提高预算执行质量，提升行政单位内部治理水平和服务效率。

二、行政单位现代管理方式融合研究

行政单位的全面预算管理既是其内部控制的重要组成部分，又与内部控制的核心目的存在分离，因此处理好行政单位的预算管理与内部控制之间的关系，将有利于预算管理的进一步优化展开。

全面预算管理是内部控制在财政方面的重要体现，即全面预算管理与内部控制的业务内容存在重叠。全面预算管理总体分为预算编制、预算执行与预算评价三个方面，分别对应内部控制中的事前管理、事中监督与事后控制。行政单位的预算编制主要将目标单位的业务内容作为主要参考依据，将运营过程中的资金运用、权责关系、利益分配等多方面因素作为参考内容，而内部控制在上述因素之外还要重点关注各部门之间的协作性。内部控制对于全面预算管理应提供应有的环境保障与制度保障，以实现对单位内部控制风险进行识别、预测、评估，并预先采取风险防范措施。

全面预算管理能够进一步促进行政单位内部控制的有机融合。在全面预算管理中，预算管理进一步被划分为经营预算、投资预算与财务预算，分别对应着一般行政单位涉及的收支业务与采购业务管理、项目业务与资产业务管理、利润评估与现金流管理，经营预算与投资预算最终也会汇总计入财务预算管理中。行政单位通过全面预算管理从财政方面，量化了其内部控制与运营情况。

三、行政单位预算管理现状与主要问题

（一）行政单位预算制定与管理现状

一般行政单位现行的管理模式与组织模式基本为统一领导、分级管理，即目标行政单位受到当级政府财务部直接管理，并且负责行政单位的预算工作下达与上报汇总，财务部下属的分支部门分别管理行政单位的预算管理细节工作，整体预算工作服从逐级下发与逐级上报的方式，预算申报、审核与整改的程序具有较高一致性。预算编制流程整体经历上下交互的两轮循环，第一次循环中由下至上的流程为基层部门向上级部门申报中长期的预算计划，包括预算项目与预算内容，并提供相应的佐证文件、数据等材料加强预算计划的可信度与可行性，上级部门再经过依次整合与审阅将材料呈交给主管部门或财务部，财务部门结合党组意见对预算计划进行审核。由上至下的流程中，财务部对各主管下发对预算计划的审批意见，并确立预算控制数，从宏观层面控制总体预算金额的范围，以配合国家层面的财政拨款计划。第二次循环中基层预算单位首先将经过整改的预算项目与预算金额向上级单位进行汇报，上级单位再将预算计划汇总并综合平衡预算控制数范围，在预算控制数限额内合理预测并调整各项项目支出和日常公用支出，并将定额预算与差额预算归类上报。财政部对预算计划进行敲定，再将批复意见逐级下发，实现行政单位预算计划的系统制定。

（二）行政单位预算管理中的主要问题

1.预算编制审批流程过长，预算编制不够充分

当前预算编制需要经历两上两下的审批流程，每层审批的时间约为一周，而预算编制的周期至少需要两到三周，因此在一个半月到两个月的预算上报与下发中，预算编制的时间被压缩至两周以内，漫长的审批流程极大地压缩了预算编制的时间，进而影响了预算编制的质量。此外，在预算编制的过程中，财务部门有限的预算编制人员还要与各部门进行积极的交流，行政单位各部门之间零散分散，沟通成本较高，这也为行政单位的预算编制带来了较高的时间负担。在预算编制中，基层单位的权力与人员水平都较低，需要一定的资源倾斜，而零散且繁多的办事部门也给资源分配带来了一定的困难，预算编制中存在权、责、利不匹配的现象发生，以商品服务支出这一预算项目为例，对于市场变化缺乏一定考察与预测能力的人员，进行预算编制时仅依靠历史经验设置定额，这就给预算执行带来较大困难。而进行广泛考察又需要大量时间与资金成本，不符合行政单位的实际情况，这就造成了预算编制中时间、资源与编制质量之间的矛盾。

2.预算执行缺乏监管，预算执行存在资金缺口

首先，在预算的执行过程中，行政单位存在采用结余自收、超支不补的一刀切式的管理方式，依靠行政单位的自身储备应对预算执行与预算编制的差异性。其次，在预算执行缺乏权力约束，部分行政单位存在有章不循的问题，对于特殊情况的处理也多采用主观经验，未建立起动态化的长效应对机制。在实际的预算执行过程中，基层单位具有较大的自主权，这也导致了预算执行缺乏明确的预算执行控制流程及有效的监控措施。此外，缺乏监管也导致了资金到位不及时的现象发生，在预算周期末期这种现象更为密集，同时由于预算调整也需要一定时间，因此客观存在资金下拨的空白期，工程类项目资金同样无法加快拨付进度，专项资金也将无法及时使用。部分行政单位存在采用奖金类预算填补工程类预算的情况，对于从业人员的积极性存在负面影响。

3.预算监管不够全面，预算执行问题无法有效调整

预算执行过程中的监管存在监督目标不明确、监管主体不清晰与监管覆盖不全面三点问题。对于监督范围而言，当前行政单位的预算监督主要聚焦于事中控制，对于事前的预防与事后监督不够重视；对于监管主体而言，当前行政单位的监管主要由上级财务部门进行，缺乏单独的监管部门与工作组，这不仅影响监督结果的质量，也影响监督过程的公信力，同时过于依赖制度进行监督工作，会导致在面对预算管理中出现的新问题时无法及时做出调整的情况；对于监管目标而言，行政单位对于全面预算管理的认识与执行都存在一定的欠缺，因此监管目标仅聚焦于预算执行与预算编制的贴合度，而对各部门的参与度与贡献度监管不到位。

四、行政单位预算管理优化分析

针对上述问题，行政单位应结合自身特点从完善组织架构、规范预算编制、强化执行约束与全面实行绩效管理等方面出发，对行政单位的预算管理进行优化。

（一）完善组织架构

全面预算管理模式下，行政单位内部需要进一步强化统一领导的规范管理模式，通过制度化的管理模式与强有力的控制手段，将行政单位内部资源整合。全面预算管理的顺利展开离不开各级各部门间的协作，因此要充分明确各部门之间的权责关系，并明确各部门在预算管理中的分工以及工作的重点与难点，以便于管理资源的进一步分配。行政单位应设立独立的预算管理机构，并建立由财务部门主导，其余部门负责人联合的预算管理领导小组，从组织制度上保证行政单位各部分的全覆盖。

在预算管理的全周期中，各部门负责人与预算管理者联合进行预算管理，让领导层充分深入预算管理一线，以把握预算是否符合单位长远规划和工作重点要求。各部门也应建立各自的预算管理小组，并积极展开部门内的自我监督与部门间的相互监督，并在预算管理的各个环节积极参与并提出相关意见，当行政单位引入第三方机构进行预算管理时，各部门的预算小组还应当与审计机构进行协调与合作，以书面形式记录工作过程并以审计报告的形式进行汇报与留档。在架构建设与人员分配时要严格遵守权责平衡的理念，注意不得将应由中央垂直管理行政单位本级承担的支出列入下级单位预算，或将应由下级单位承担的支出列入本级预算，也不得将应由行政单位承担的支出列入事业单位预算。

（二）规范预算编制

预算编制是预算管理中的核心与基础环节，从制度上规范预算编制，建立预算编制标准体系是保障预算编制规范、科学、全面的有效手段。

在进行预算编制时，首先要保障预算编制的全流程始终处于公平、公正、公开的环境下，对上级拨款性质的定额预算，编制与自身营收性质的差额预算编制，采用不同的编制与管理方式。尽可能的减少同级同类型预算单位预算编制的差异性，并公开各地区各部门定员定额标准和考虑因素，接受监督。其次，应当加强预算编制的动态化管理能力，改变传统预算管理中超支不补的一刀切式管理，预算编制应考虑所在地消费能力、存款指数、物价波动等变化因素，并作为动态调整的参考依据。

预算编制项目的设定要坚决杜绝重叠与虚构现象，对每一项申报都根据相关政策附加详细的基础材料，针对预算编制审批周期长的问题，要改变预算编制集中突击的现象，将预算编制融入行政单位日常运营中，招募专业人员并积极发挥专家小组的功能，实现预算编制进一步的精细化，将预算管理与单位中远期规划紧密联系，并尽可能减少预算范围之外的花销。

（三）强化执行约束

针对预算执行过程中存在的一系列问题，应从约束意识与约束方法两方面进行改善。对于约束意识而言，预算执行人员要始终以预算编制作为行为基准，以国家政策作为行为红线，以预算编制的顺利有效执行作为行为目标。

对于约束方法而言，预算执行过程要积极推动资金顺利到位，简化预算执行流程并规范每一阶段的预算执行时间，对于预期的预算调整申请不予接收。

对于行政单位而言，要尽量避免资金长期积压，应采取专项资金的方式具有针对性的促进资金流动，充分考虑是否存在结转结余情况，加大财政资金统筹力度，抓好跟踪分析，防止形成新的沉淀。但同时也要注意资金的使用，防止采购环节与经营环节中的招待费、培训费等数额异常，造成国有资产流失。

五、结语

新时期，行政单位预算管理的改革与优化的重要性与紧迫性将不断提高，行政单位的社会责任与职能也将进一步扩展。行政单位要从根本上提高对全面预算管理的认识，确保预算编制的科学性与预算执行的有效性，在预算编制能够满足自身、上级与社会需求的基础上，再建立机制规范与保护预算管理。在未来，行政单位的预算管理要进一步注重制度的有效性、长效性与可延展性，促进预算管理的良性发展。