习近平法治思想在涉外反垄断工作中的应用——从“维生素C反垄断案”说起

王帷韬，孟 媛

(1.上海交通大学 凯原法学院，上海 200000；2.华东师范大学 国际汉语文化学院，上海 200000)

习近平总书记强调，强化反垄断和深入推进公平竞争政策实施是完善社会主义市场经济体制的内在要求[1]。习近平法治思想作为马克思主义法治理论同中国实际相结合的最新成果，是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的根本遵循[2]19。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，对开展涉外反垄断工作具有举旗定向和纲举目张的重要意义。

一、“维生素C反垄断案”案情简述与反思

2021年8月13日，华北制药在河北省石家庄市召开新闻沟通会，宣布其及子公司河北维尔康在被称为“美国对华反垄断第一案”的“维生素C反垄断案”中胜诉。该案17年的艰难应诉为中国涉外反垄断工作的开展带来诸多反思。

(一)案情回顾

2005年，动物科学产品公司等多家美国维生素C采购商(以下简称原告)对河北维尔康及母公司华北制药等多家中国维生素C生产商(以下简称被告)提起了多起诉讼，这就是“维生素C反垄断案”。在一审中，原告称，被告在行业协会(中国医药保健品进出口商会，以下简称进出口商会)的组织下建立了一个非法的卡特尔联盟，对维生素C的出口实施了限制数量和固定价格的垄断协议行为。被告辩称，其行为是遵循中国政府有关维生素C出口定价的规定，因此根据国际礼让等原则申请驳回原告起诉。中国商务部以“法庭之友”的身份向法院递交书状，指出根据中国政府实行的“预核签章制度”，维生素C生产商之间必须进行协调，并就最低价格达成一致。美国纽约东区联邦地区法院以“中国法律并没有强制被告实施限定价格的行为”为由驳回了被告的申请①。最终，一审认为被告的行为满足垄断的构成要件，判决原告胜诉，要求被告支付高额损害赔偿并停止垄断行为②。被告不服提出上诉，美国联邦第二巡回上诉法院二审审理了此案。二审法院确认了由于两国的制度不同，一些违反美国反垄断法的活动在中国法律中是被允许的，被告无法同时遵守美国反垄断法和中国关于规范维生素C出口的法律，故应遵循国际法的“国际礼让原则”驳回原告的诉讼请求③。二审判决后，原告向美国最高法院申请调卷令，美国最高法院批准了原告的申请。美国联邦最高法院认为，二审法院没有考虑到中国商务部“法庭之友”文件中存在的缺陷问题，决定撤销二审判决，发回重审④。重审中，美国联邦第二巡回上诉法院根据最高法院的审理意见进行再审，最终得出与二审一致的结论，要求地方法院驳回该诉讼⑤。最终，一审法院于2021年11月3日驳回原告起诉，撤销案件并要求原告不得以相同理由再次起诉⑥。至此，河北维尔康在历经17年的“维生素C反垄断案”中取得了艰难胜利。

(二)案件反思

该案中提到的“预核签章制度”曾被认为是“行业自律的有益探索”，最早是一种规避国外反倾销调查的行业自律行为[3]。2003年，中国商务部和海关总署在此基础上对包含维生素C在内的多种商品试行出口预核签章管理⑦。此后，“预核签章制度”成为中国货物进出口管理的一项重要制度，在特定时期发挥了一定的正面作用。但随着“维生素C反垄断案”等涉外反垄断诉讼的不断剑指，中国政府不得不考虑对“预核签章制度”进行修改[4]，并于2008年宣布废止2003年的公告，至此“预核签章制度”正式退出了历史舞台⑦。“预核签章制度”的存废反映出中国在社会主义市场经济初期对进口国贸易规则的认识存在偏差与不足以及对反垄断合规工作的重视程度不够等问题。以该案的诉因作为切入点，反思经济转型过程中中国政府和企业在涉外反垄断工作中存在的问题，可为今后的涉外反垄断工作敲响警钟，避免企业在未来的国际贸易中因小失大。

需要明确的是，该案中的“国际礼让原则”不是所有涉外案件胜诉的万全之策。事实上，在诸多国际贸易案件中，中国企业常被指责存在“不公平贸易行为”，甚至中国的经济体制也被认为是“非市场经济”[5]。造成这种现象的原因，一方面是客观条件导致的双边贸易不平衡，另一方面则是中国与贸易相关的法律制度不尽完善以及国内贸易法与国际贸易法不适应不匹配等。而后者是导致涉外反垄断风险的重要原因。因此，开展涉外反垄断工作必须明确社会主义市场经济本质是法治经济，无论是市场经济体制和公平竞争制度体系的完善还是经济贸易活动中反垄断合规制度体系的构建，都需要通过法治进行顶层设计。

二、习近平法治思想在涉外反垄断工作应用中的核心要义

习近平总书记在党的十九届四中全会上强调，要完善公平竞争制度，强化竞争政策基础地位，加强和改进反垄断执法。对于涉外反垄断工作，习近平法治思想科学指明了未来中国发展的关键所在，其核心要义主要包括坚持中国特色社会主义竞争法治道路、坚持在法治轨道上推进涉外反垄断工作以及坚持统筹推进国内竞争法治和国外竞争法治。

(一)坚持中国特色社会主义竞争法治道路

在国家强化反垄断的背景下，中国特色社会主义竞争法治道路作为中国特色社会主义法治道路的重要组成部分，是新时代指导市场经济法治化建设和强化反垄断推进公平竞争政策实施的必由之路。

中国特色社会主义竞争法治道路的最本质特征和最根本保证是坚持中国共产党的领导[2]113。要坚持党的领导，就必须依靠社会主义法治，要确保党的主张通过法定程序上升为国家意志，并贯彻于涉外反垄断工作的全过程。2020年，中央经济工作会议定调2021年要“强化反垄断和防止资本无序扩张”。之后，2021年政府工作报告正式提出“强化反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争市场环境”。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》明确提出积极推进反垄断和涉外法治等重要领域立法，同年10月，《反垄断法(修正草案)》首次提请全国人大常委会会议审议，“为强化反垄断和防止资本无序扩张提供更加明确的法律依据和更加有力的制度保障”[6]。可见，坚持中国共产党的领导是社会主义法治的根本要求，也是全面推进依法治国和开展涉外反垄断工作的题中应有之义。

要坚持中国特色社会主义竞争法治道路，就需要建立健全社会主义竞争法体系，努力掌握国际贸易中的竞争法治话语权。马克思认为，竞争是商品经济的必然产物，“只有通过竞争的波动，从而通过商品价格的波动，商品生产的价值规律才能得到贯彻”[7]。当今社会，随着市场经济的不断发展，经济体制改革是大势所趋，习近平总书记强调“市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律……健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”[8]。为了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，竞争政策和配套的竞争法治在经济体系中的基础性与优先性地位将更加突出[9]。由于中国的竞争法治建设开展较晚，因此在反垄断工作中也曾借鉴西方发达国家的宝贵经验。但如今，反垄断工作需要更好地适应本国经济现状和发展需要，《反垄断法》需要切实融入中国特色社会主义法律体系，尤其在涉外反垄断方面，要成为维护国家利益的有力武器[10]。

(二)坚持在法治轨道上推进涉外反垄断工作

在法治轨道上统筹推进涉外反垄断工作，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是解决涉外反垄断问题的核心举措。因此，要坚持以竞争法治为引领和保障，通过顶层设计和法治实践相结合来提升用竞争法治解决涉外反垄断问题的效能。

在“维生素C反垄断案”中，由中国政府授权的进出口商会(行业协会)主持协调了各商家维生素C的出口市场价格，但该行为在其他国家看来就是企业之间的自愿共谋，属于垄断行为。究其原因就是由于部分行业协会的定位不明确，与政府机构的界限不清晰。面对国际贸易壁垒，对《反垄断法》等法律的修订应首先聚焦中国竞争法律制度中的空白点，明确行业协会职责范围，并积极推进行业协会与行政机关脱钩[11]。通过法律文件的立废改释，做到行业自律与政府监管职责明确、相互协同并形成合力，以推动涉外反垄断治理的制度化、规范化和程序化，最终运用制度威力应对国际贸易中的各种风险和挑战[2]154。又如该案中提到的“预核签章制度”，该制度本身并没有问题，但由于有关部门没有将曾经的自律行为转化为法律制度，仅以政策性文件的形式发布给中国企业，且没有考虑其在国际法中的效力，最终导致国际贸易纠纷频发。再如，《反垄断法》第十五条第六款规定，为保障对外贸易和对外经济合作中的正当利益，经营者达成的固定价格、限制产量与分割市场等协议不适用垄断协议的相关规定。该条款可被认为是中国对“出口卡特尔”的豁免。但这一规定过于笼统，缺乏一定的可操作性。因此，中国政府需要及时总结贸易实践中的成熟经验，并依照法治要求进行调整，不断完善细化，进而将其上升为制度，转换为法律，最终建立有利于本国出口企业的涉外反垄断制度。

(三)坚持统筹推进国内竞争法治和涉外竞争法治

作为世界第二大经济体，中国正秉承共商、共建和共享的全球治理观，加快推动涉外竞争法治工作，努力营造平等互利的国际贸易环境[2]210-211。作为一个国家以法治的方式参与国际贸易事务的重要实践形式，涉外竞争法治需要与国内竞争法治统筹推进。

推动涉外竞争法治工作，要加快形成系统完备的涉外反垄断法律法规体系。通过完善公开透明的涉外竞争法律体系，维护外资企业合法权益，持续打造市场化、法治化和国际化营商环境[2]211。《反垄断法》第二条将发生在中国境外但对境内市场竞争产生排除和限制影响的垄断行为纳入中国法院的管辖范围。如在“西斯威尔滥用市场支配地位纠纷”一案中，面对被告外国企业提出的管辖权异议，最高人民法院即以该条款为依据作出驳回的裁定，就涉外垄断纠纷的管辖问题明确了域外适用规则[12]。但由于目前在国际范围内尚无统一的反垄断制度，各国反垄断法在域外适用方面可能会存在冲突，因此中国要在国际习惯、一般法原则和已签订生效的国际条约基础上，通过立法或司法解释的形式形成系统完备的涉外反垄断法律法规体系，以保障中国企业在海外市场中公平地参与竞争，维持国际贸易的自由公平竞争秩序，从而推动制定统一适用的全球反垄断制度。

针对中国企业在反垄断工作中存在的法律意识薄弱和合规制度缺失等问题，习近平总书记指出，“要引导企业、公民在走出去过程中更加自觉地遵守当地法律法规和风俗习惯，运用法治和规则维护自身合法权益”[13]。因此，推动涉外竞争法治工作还要积极发展涉外法律服务，强化企业合规意识。目前，中国已出台《经营者反垄断合规指南》和《企业境外反垄断合规指引》，出口企业应按照上述文件的建议和要求，根据企业的实际情况设立完备的反垄断合规制度，以降低未来面临他国反垄断调查或诉讼风险的可能性。此外，在“维生素C反垄断案”中，中国商务部首次以“法庭之友”的身份介入美国法庭辩论，为被告中国企业提供了有力的诉讼支持。《企业境外反垄断合规指引》中也正式提出，企业在遇到重大境外反垄断法律风险时，可及时向反垄断执法机构等政府部门及驻外使领馆报告。由此可见，中国政府未来将对涉外市场主体提供更多的竞争合规服务，以帮助企业维护自身合法权益。

三、习近平法治思想在涉外反垄断工作应用中的科学方法

涉外反垄断工作中的法治建设具体体现为政策制定与法律实施、经济改革与竞争法治以及经济发展与经济安全的关系。习近平法治思想对这些重大关系进行了系统论述，为构建新发展格局和推动经济高质量发展形成了一系列科学方法论。

(一)正确处理政策制定与法律实施的关系

在国际贸易和涉外反垄断工作中，经济政策以其宏观性和指导性灵活应对国际经济出现的新形势新变化，确定国家未来的经济发展方向；经济法律则以其普遍性和稳定性对涉外反垄断纠纷起到定分止争的作用。因此，必须正确处理政策制定与法律实施的关系，充分发挥政策和法律的优势，促进政策与法律互联互动[2]266。

一方面，要用法律约束政策制定。经济政策主要包含产业政策和竞争政策，产业政策在涉外层面具体体现为维持和增强本国经济在国际贸易竞争中的有利地位[14]，而竞争政策则强调各市场主体公平地参与竞争。两者在各自领域均发挥着重要作用，但在某些情况下亦存在一定的冲突。如“维生素C反垄断案”中，中国商务部为解决维生素C出口市场存在的恶意低价问题和潜在的反倾销风险，推出“预核签章制度”这一产业政策，却无意中造成了新的反垄断风险。因此，政策制定需要一定的法治约束。当前，中国已逐步建立起公平竞争审查制度，并将其纳入《反垄断法(修正草案)》，且有望正式写入法律。今后出台的各项产业政策都需要以不破坏市场统一和公平竞争秩序为前提。

另一方面，要将重要政策及时上升为法律。政策的制定与实施不能缺少法律的确认和保障。产业政策影响广泛且覆盖时间较长，故不能止步于政策层面；竞争政策以竞争法律为核心，本身就是一种法律化的经济政策[15]。在全面依法治国的总要求下，面对愈发复杂的经济形势，就更需要从法治上提供制度化方案。“维生素C反垄断案”中，包括金斯伯格在内的全体大法官在调卷令中申明：法庭对外国政府对其本国法律政策作出的解释说明给予充分尊重，但不必然等同于认为其具有决定性效力，需要综合考虑包括法律依据、立法目的、法律政策透明度和解释的一致性等多方面因素④。因此，经济政策的法治化建设是经济政策的本质属性，也是全面依法治国的必然要求，同时对解决国际贸易纠纷具有重要作用。

(二)正确处理经济改革与竞争法治的关系

在经济全球化背景下，要统筹国际国内两个大局，就要正确处理经济改革与竞争法治的关系，“必须坚持改革和法治相统一、相促进”[16]。

一方面，要在竞争法治中推进经济改革，做到重大经济改革于法有据。对不符合法律公平竞争要求的经济改革政策及时更正，对与经济改革方向相抵触的法律及时修改或废止。改革不是“法外之地”，而是要通过竞争法治的立法工作引领、授权和预留经济改革空间[2]273。此次《反垄断法(修正草案)》在立法目的中新增了“鼓励创新”的表述，强调了“竞争政策的基础地位”，并将“公平竞争审查制度”落实入法，这些均体现了法治对改革的保障、支持和推进。涉外反垄断作为反垄断工作的重要组成部分，亦应按照竞争法治的要求予以推进。

另一方面，要在经济改革中完善竞争法治。此次《反垄断法(修正草案)》的新增条款都是在前期改革尝试的基础上形成的，从2015年《关于推进价格机制改革的若干意见》到2019年党的十九届四中全会正式提出“强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度，加强和改进反垄断和反不正当竞争执法”，党中央关于竞争政策的顶层设计最终被贯彻落实为竞争法律。可以讲，此次修改是对2008年正式施行至今的经济改革经验的立法确认。经济改革推动了中国竞争法律制度的持续完善，以适应不断变化的经济形势和发展目标。但由于来自涉外反垄断的经验较少，中国目前还没有形成具体针对涉外反垄断的竞争法律制度，在《反垄断法》等法律中存在一些不系统的适用条款，未来可以首先通过司法解释的形式逐步对涉外竞争法治进行完善。

(三)正确处理经济发展与经济安全的关系

对经济及涉外反垄断工作而言，发展改革工作是经济工作的重要组成部分，经济安全工作则是实现经济高质量发展的坚强保障。统筹发展和安全是党治国理政的重大原则之一[17]。

一方面，尽管中国在国际经济中正持续面临各种外部因素带来的冲击和挑战，但“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”，要构建国内国际双循环的新发展格局，就要顺应经济全球化潮流，坚持深化改革和扩大开放，联通和利用国内和国际两个市场，推动建设开放型世界经济[18]。在“维生素C反垄断案”胜诉之后，华北制药董事长张玉祥更是强调公司未来会继续“以市场化、资本化、国际化为战略导向”，“走向国际、走向高端”，实现企业高质量发展[19]。

另一方面，企业在国际贸易中要注重同时增强竞争意识和市场竞争力，提高风险防控能力。更重要的是，国家在经济发展中要重视经济安全，维护中国企业在海外的合法权益。要实现更大程度的开放和更高水平的发展，就必须依靠法治的保障。可通过健全国家安全审查和反垄断审查等制度，确立维护中国经济安全的法律体系；通过国际法手段和各类政策工具妥善应对和解决国际贸易中的摩擦与纠纷；通过加强涉外与海外法治工作力量布局保障中国企业在国际贸易中的经济安全[2]285。

习近平法治思想为新时代全面依法治国确立了指导思想和根本遵循[2]58。反垄断是全面依法治国的关键一环，习近平法治思想亦为涉外反垄断工作指明了未来的前进方向。因此，新时代涉外反垄断工作必须以习近平法治思想为指导，牢牢把握其核心要义，系统掌握科学方法，从国家战略高度和全球视野角度出发，立足新发展阶段，为构建新发展格局和推动经济高质量发展提供法治保障。

注 释：

① 见“Animal science products,inc.v.Hebei welcome pharmaceutical co.，ltd.”案，卷宗号为86 A.L.R.Fed.2d 511(E.D.N.Y.2011)。

② 见“Animal science products,inc.v.Hebei welcome pharmaceutical co.，ltd.”案，卷宗号为81 Fed.R.Serv.3d 851(E.D.N.Y.2012)。

③ 见“Animal science products,inc.v.Hebei welcome pharmaceutical co.，ltd.”案，卷宗号为837 F.3d 175(2d Cir.2016)。

④ 见“Animal science products,inc.v.Hebei welcome pharmaceutical co.，ltd.”案，卷宗号为201 L.Ed.2d 225(U.S.2018)。

⑤ 见“Animal science products,inc.v.Hebei welcome pharmaceutical co.，ltd.”案，卷宗号为8 F.4th 136(2d Cir.2021)。

⑥ 见2021年11月9日《华北制药股份有限公司关于公司下属子公司河北维尔康制药有限公司涉诉事宜持续进展暨美国地方法院撤销案件的公告》。

⑦ 见《中华人民共和国商务部、中华人民共和国海关总署公告2003年第36号(本公告自2008年5月26日起废止)》。