中国特色社会主义行政价值与世界共同行政价值的关系探究

薛 刚

［中央党校（国家行政学院） 公共管理教研部，北京 100089］

党的十九届六中全会总结了党领导人民进行伟大奋斗过程中所积累的宝贵历史经验，其中重要的一条便是“坚持胸怀天下”[1]。在开启实现第二个百年奋斗目标的新征程中坚持胸怀天下的历史经验，要求我们进一步思考中国与世界的关系问题，放在行政价值的视野下就是中国特色社会主义行政价值与世界共同行政价值的关系问题。如何理解世界共同行政价值与中国特色社会主义行政价值，如何看待并处理中国特色社会主义行政价值与世界共同行政价值的关系，如何在世界行政价值潮流中实现中国特色社会主义行政价值观的与时俱进和丰富发展，如何为世界共同行政价值贡献中国元素和中国智慧，都值得深入思考和探索。

一、世界共同行政价值的提出

2015 年9 月，习近平同志在出席第七十届联合国大会一般性辩论时首次提出：“和平、发展、公平、正义、民主、自由，是全人类的共同价值。”[2]此后，习近平同志在纪念中国人民志愿军抗美援朝出国作战70周年大会、世界经济论坛、博鳌亚洲论坛、庆祝中国共产党成立100周年大会等国内国际不同场合多次对“全人类共同价值”思想进行深刻阐述。习近平同志强调，“人类生活在同一个地球村里，生活在历史和现实交汇的同一个时空里，越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体”[3]。人类文明具有多样性，每一种文明都是独特而不可替代的，但不同文明之间一定存在着共同的价值观念和价值认同。“全人类共同价值”是从“人类命运共同体”出发，在承认不同民族、不同国家地区的人们具有不同价值观的基础上，基于人类共同利益所提出的符合时代发展潮流的理论创新，是不同文明中价值追求的最大公约数，是推动构建人类命运共同体的思想基石，是全人类的共同追求目标[4]和建设美好世界的正确理念指引[5]。

公共行政是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。价值是公共行政的灵魂[6]。行政价值定位是指导性与倾向性的，尽管不是物理存在，但却时时刻刻影响与主导着政府公务员的诸多看法和做法。因此，行政价值理念是政府治理考量和运行的动力和精神内核，为政府治理现代化提供了基本的价值遵循。行政价值贯穿于行政管理认识与实践的全过程，政府治理始终围绕着行政价值选择而展开与进行。以公共行政价值观演变为例，古典公共行政理论将公共行政看作一种技术化、工具化的工作，用以实现政治意志，从而倡导以效率为主的公共行政价值取向；20 世纪60 年代末至70年代初的新公共行政时期，学者们对效率至上的行政价值观进行反思，倡导公共行政的公共性和平等性，强调公平的行政价值观；20 世纪70 年代至80 年代，以管理主义思想为主要特征的新公共管理运动又将效率优先视为公共行政的价值追求；自20 世纪90 年代到21 世纪之初，新公共服务理论认为公共性、服务性、民主性是公共行政应具备的价值观念。

不难发现，在人类的公共行政历史中，不同的发展阶段、不同的国家和地区有着不同的行政价值偏好。但不可否认，“人类命运共同体”对于公共行政有着共性利益需求，这种共同的利益取向孕育出了行政价值共识，世界共同行政价值在现实社会的广泛实践和学界的长久讨论中得以形成，包含了民主、公平、法治、公开等价值理念，它既是全人类对公共行政的共识性期望与追求，也是公共行政主体开展公共行政活动的价值指导和理性后盾[7]。

二、中国特色社会主义行政价值内涵

改革开放以来，在探索中国特色社会主义道路的征程中，在社会主义核心价值观的统领下，在我国政府治理实践和经验的基础上，中国特色社会主义行政价值得以形成发展。中国特色社会主义行政价值包含人民至上、民主、公平、法治等理念，是我国行政价值领域的最大公约数，始终服务于建设中国特色社会主义的伟大事业。

（一）人民至上理念

人民是我国政府权力的来源。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力来源于人民，属于人民。中华传统智慧中就言“民惟邦本，本固邦宁”。人民至上是中国共产党百年辉煌历程的主旋律和宝贵经验总结，是党的根本政治立场，是新时代党的初心使命、核心价值旨归和以人民为中心的发展思想的生动表达，更是党领导下的政府一切行政活动的根本遵循。从“全心全意为人民服务”、“三个代表”重要思想、“立党为公，执政为民”、“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”到“人民至上”，党和政府始终高度重视和关注人心向背，始终本着对人民群众的深厚情怀，坚持人民主体地位，以最广大人民的根本利益为最高标准，将人民的生命利益、财产利益和发展利益放在至高无上的地位。人民至上的政府治理理念是中国特色社会主义行政价值的核心内涵，影响和规范着政府官员的思想活动和行政实践全过程。新时代新征程，坚持和实践好这一理念，密切关注、深入了解和及时回应广大人民群众对美好生活的向往和追求，人民政府的旗帜就会高高飘扬，“人民政府为人民”的深厚底蕴本色就不会须臾黯淡。

（二）民主理念

民主是全人类共同价值，也是世界共同行政价值。民主理念是自新民主主义革命以来，中国共产党便始终不渝坚持的重要理念。中国的民主是人民当家作主，人民是国家的主人。在中国共产党的领导下，各级政府将民主理念倡导并贯彻于行政实践之中。尤其是党的十八大以来，将全过程人民民主作为新时代人民民主的新形态予以大力推进落实，实现包含政策议程设置、制定、执行和评估等各个环节在内的全过程全链条民主参与。各级政府转变唯上是从、高高在上等封建残余思想和做法，通过开门问计、决策咨询等多种形式，进一步拓宽畅通公众参与公共决策的渠道，广泛听取并尊重专家学者意见和广大民众意愿诉求，使行政、经济、社会、技术、法律等知识信息能够更为充分地输入政策制定过程，提升政策制定质量。更为重要的是，政府秉持的民主理念和切实欢迎公众参与和监督的实际做法，极大地增强了公众的获得感、满意度和原动力，真正让人民群众从内心深处感受到自己在政策制定和公共治理中有参与权、表达权和发言权，感受到自己是国家和社会的主人，是在当家作主，而不只是一味地被动服从政府管理和响应政府号召。

（三）公平理念

孔子在2000多年前就深刻地洞察到，人们不患寡而患不均。而在当代，大量的实验研究结果表明，人们在自利偏好之外还具有公平偏好，在追求经济收益时还会关注收益分配或行为动机是否公平。中国共产党以马克思主义基本原理为基础，植根中华优秀传统文化，立足近代中国具体国情，将维护社会公平正义作为治国理政的重要价值取向。在党的全面领导下的政府治理体系也在行政制度和行为中将公平理念作为指导性理念予以贯彻落实，通过对经济体制、社会体制、行政司法体制等方面的深入改革，不断协调、整合和合理分配公民的各项权利和各种利益，以切实保障每个社会成员有效行使平等权利，均衡实现不同行政客体应有的利益需求，满足所有个体生存和全面发展的基本需要[8]。政府贵在公平，公平正义是以理服人化解各方矛盾、维护社会长期稳定和保持可持续高质量发展的基本前提和重要基石。党的十八大以来，各级政府在继续努力使全体人民共享改革发展成果的同时，更加重视新时代消除不平衡的问题，更加注意在全面推进现代化进程中着力维护社会公平正义，促进社会和谐稳定。

（四）法治理念

法治理念在对“文化大革命”中法律意识丧失的深刻总结和反思下得以形成和发展。党的十一届三中全会公报指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。1999年，“依法治国，建设社会主义法治国家”被正式写入《宪法》。从“法制”到“法治”，虽只有一字之差，却包含了治国理政理念的重大转变，标志着国家不但要强化法律法规建设，而且要从根本上摒弃人治传统的治理方式。伴随着依法治国观念的形成和发展，依法行政理念也在逐步树立和增强，逐渐向法治行政迈进。1993年，八届全国人大一次会议第一次将“依法行政”写入《政府工作报告》。1997年，党的十五大将“一切政府机关都必须依法行政”写入政治报告，行政法治理念正式形成。党的十八大以来，习近平同志提出全力推进“法治中国”建设，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》与《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》的相继颁布，更为巩固发展依法行政理念、深入推进依法行政、全面建设法治政府提供了纲领性指引。可以说，法治理念始终伴随着中国特色社会主义行政价值形成发展的全过程。

三、世界共同行政价值与中国特色社会主义行政价值的关系

（一）总体关系：共性与个性

当前，世界各国存在着多种多样的政府体制，行政实践也各有差异。世界共同行政价值是从全人类共同利益出发、超越行政差异、兼顾不同国家民族行政文化的价值体现，承载了人类对公共行政的共同思考。笔者认为，世界共同行政价值与中国特色社会主义行政价值是共性与个性的关系，对世界共同行政价值与中国特色社会主义行政价值的关系可以作如下理解：

一方面，世界共同行政价值是从各国行政价值中凝练出的具有普遍意义的价值理念，世界共同行政价值在世界各国行政价值中存在并体现其共性。换言之，以中国特色社会主义行政价值为例的世界各国行政价值所包含的共性内容形成了世界共同行政价值，这也便意味着各国行政价值形成在先，世界共同行政价值凝练在后，世界共同行政价值是各国行政价值认同方面的最大公约数。中国特色社会主义行政价值既能够体现世界共同行政价值内涵，又具有彰显中国实际的特色理念，实现世界共同行政价值的路径也会依据中国国情而选择。蕴含在中国优秀传统文化和中国特色社会主义道路、理论和制度内的中国特色社会主义行政价值若能不断丰富发展，形成具有普遍意义的价值理念，也能够为世界共同行政价值提供新的构成元素，给世界共同行政价值注入新的源头活水，进而丰富和发展世界共同行政价值的内涵，更好地发展其广泛的价值规范和引导作用[9]。同时，通过对法治、民主、公平等世界共同行政价值的实践，能够推动世界共同行政价值形成更大范围和更大程度上的影响力，在与其他各国行政价值观的交流与互鉴中，能够达成更深入的共识，强化世界共同行政价值的存在基础。

另一方面，中国特色社会主义行政价值也不是脱离于世界共同行政价值而独立存在的，中国特色社会主义行政价值的内容和发展需了解、借鉴和吸纳世界共同行政价值理念，离开了对世界共同行政价值的关注与追求，我们就有偏离人类行政文明发展总体方向的可能。世界共同行政价值的构建主体是世界人民，因此既应重视社会主义的力量，也应正视资本主义的积极力量；既应学习发达国家，更不能忽视广大发展中国家的宝贵经验[10]。在倡导世界共同行政价值的同时，应尊重不同国家人民对价值内涵的认识和对价值实现路径的探索，鼓励各国行政价值特色百花齐放。我国的政府治理实践正是吸纳了民主、法治、公平等先进理念，积极倡导共同行政价值理想，并与我国历史和现实国情相结合，才更好地向世界开放、融入世界，取得了政府治理领域和改革开放的伟大成就。

总而言之，世界共同行政价值与中国特色社会主义行政价值的共性与个性的关系，决定了二者具有辩证性和统一性。倡导世界共同行政价值，但不能生搬硬套变成僵化的教条主义；发展中国特色社会主义行政价值，但不能固步自封变成狭隘的经验主义。中国特色社会主义行政价值既彰显着社会主义的中国特色，又体现着世界共同行政价值的整体精神。

（二）内涵关系：重合与补充

从具体内涵上看，世界共同行政价值与中国特色社会主义行政价值既有重合，又可互为补充。

民主、公平、法治是世界共同行政价值与中国特色社会主义行政价值所共同包含的价值理念，属于二者重合的部分。民主、公平、法治的行政价值观是世界各国在自身行政历史实践中所形成的具有人类共性的价值，同时又为中国特色社会主义行政实践所倡导。值得注意的是，中国特色社会主义行政实践中所倡导的民主、公平、法治理念在具体的落实中又有所区分。其中，民主观和公平观能够在我国政府治理中实现倡导和落实的统一，全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，实现了全链条、全方位、全覆盖的人民当家作主[11]。同时，人民依法平等享有广泛的权利和自由，广大人民群众公平共享改革发展所带来的物质财富、文化成果、公共服务和良好生态等。法治观念长期以来一直为党和国家所大力倡导，但在基层政府工作中落实仍显不足，人治思想依旧在或多或少地影响着政府治理实践，领导的看法优于高于法律法规、法律法规是用以管理社会的手段而非规范政府行为的规定等思想残余仍存在于部分政府官员的价值认识中，领导干部心中无法、以言代法、以权压法的现象依旧存在于基层行政工作之中，基层政府以法治思维与法治方式推进改革开放、促进发展、消弭矛盾纠纷的能力还亟须进一步提高和增强。

公开是世界共同行政价值的重要组成部分，能够为中国特色社会主义行政价值提供有益而必要的补充。信息公开在现代政府治理中具有非常重要的位置，被普遍看作现代政府的基本理念与底层制度安排，当今已有50多个国家和地区通过立法的形式确立了政府信息公开制度[12]。我国自2008年5月《政府信息公开条例》施行以来，政府信息公开工作走上了制度化、规范化的发展大道，政府信息公开取得了长足的进步，广大公众获取政府信息较之前广泛便利快捷了很多。然而，受管理思想和行政主体自利性的影响，我国政府信息公开实践一直体现着浓厚的保密意识[13]，公开理念尚未成为政府治理体系中被广大公务员所内在认同和大力践行的行政价值观，以公开为常态、不公开为例外原则的要求并未得到充分贯彻，公开越多、做事越难的纠结顾虑与管制型思维仍较为普遍地存在着。公开是现代政府治理的核心，是主权在民的内在要求，是保障政府权力合乎法与德的要求[14]，是建设人民满意的服务型政府的必然要求，也是政府自信担当的基本体现。对于为人民服务、对人民负责、受人民监督的人民政府来说，中国特色社会主义行政价值应借鉴吸收世界共同行政价值中的公开理念，进一步深刻认识公开理念在实现政府治理现代化中的重要地位和作用，在行政管理实践中更好践行和体现公开理念，从而实现自身的超越、丰富与发展。

人民至上，不仅仅是中国共产党团结和带领中国人民进行百年伟大奋斗的宝贵历史经验和原则坚守之一，也是新时代中国特色社会主义制度的根本价值取向和中国特色社会主义行政价值中所包含的极具特色的内容，它向世界各国和人民展示了“中国之治”的人民自觉、人民承诺、历史文化底蕴和话语强音。坚持人民至上，就是深刻体认人民群众是历史的创造者，坚持民心指向至上、人民地位至上、人民生命至上、人民标准至上、人民利益至上等，始终维护最广大人民群众的根本现实利益。这一现代文明理念所充分凸显的民重官轻思想、民本民先意识和家国叙事与境界担当本身就蕴含着能够由中国“特色”发展为世界“共同”、被世界各国政府和人民所普遍接受与广泛认同的理念元素和中国智慧。这需要各级政府在新发展阶段继续坚守人民至上的崇高理念，敬畏人民赋予的领导权力，虚心接受人民对自己工作的评判，进一步丰富发展其理念内涵并切实转化为治理效能，按照守正创新的要求创新内容表达和传播方式，在对外交流互动中以世界其他国家所容易理解和认同的灵活多样的方式对其进行充分贴切的传播与解读，将人民至上的声音和实践传播得更广更辽远，在为世界共同行政价值增添新的价值元素和中国智慧的基础上推动世界共同行政价值继续向前发展。

四、处理好世界共同行政价值与中国特色社会主义行政价值的关系

（一）持续贯彻民主公平观，落实行政法治理念

民主观和公平观是世界共同行政价值和中国特色社会主义行政价值所共同倡导的积极理念，并在中国政府治理体系中行政主体的具体行政行为中得以落实[4]。为持续实现民主公平观的落地效益，推动民主公平观在世界范围内形成更大范围和更大程度上的影响力，强化其存在基础，各级政府应在符合中国国情、根植中国大地的政府治理实践中巩固发展民主和公平的价值追求。一方面，进一步丰富拓展人民权利的内涵与外延，确保人民真正享有广泛权利；坚持全过程人民民主，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督；努力拓展政策空间，让普通大众在公共事务中拥有更多的选择权与余地。另一方面，持续构建切实有效的公平正义制度保障，持续倡导共享发展理念，改革收入分配制度，扎实稳妥推动全体人民共同富裕；大力推进基本公共服务均等化，推进教育、医疗与养老公平；深化行政司法体制改革，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，切实维护好社会公平正义的最后一道防线。

法律是公权力控制和政策稳定的基础，是公共权威的象征。行政法律法规用以规范政府公权力运用，保护个人合法权利不受政府及其工作人员非法侵犯，行政法治观念是一切良好行政行为的前提。自改革开放以来，党和国家便不断树立和倡导法治思想，历经四十余年，依法治国观念深入人心，行政法治理念也得以不断发展。然而，法治理念的贯彻落实仍需要各级政府的不懈努力。要坚持法律主治的根本原则，法律内容应精细精确、具有可操作性，防止法律内容空洞空泛；法律的规范结构应尽可能完整，法律责任也应允当完备，维护法律的至上性，对公权力实行真正有效的约束。政府公职人员应秉持依法行政的基本理念，成为立法、普法以及守法的实践者和领头人，信法、学法、守法、用法，增强对法律的信仰和敬畏，强化规则程序意识，真正理解法律对自身公权力的规范约束作用，加强法治政府建设。各级政府及其工作人员应进一步将法律精神内化于思想、外化于自觉的政府治理行为之中，不断提高运用法治思维与法治方式解决问题化解矛盾的能力，在教育“双减”、市场监管、征地拆迁等各项工作中应严格按照法定权限、法律规则和程序办事，不能懒政怠政层层加码、违法减损公民法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，坚守住依法行政理念和现代法治政府的底线红线。特别是在当前对广大人民群众工作生活产生巨大影响的新冠肺炎疫情常态化防控工作之中，各级政府应将疫情防控措施尤其是涉及对公民人身自由的限制和约束的宪法依据、法律法规依据和条款向社会广泛、明确而具体详尽地公布和宣介，让公众广泛知晓政府疫情防控措施的合法性和权威性，从而更加自觉、更加积极持久地配合和支持政府的疫情防控工作和相关管控措施。

（二）吸收公开理念，丰富中国特色社会主义行政价值内涵

习近平同志在庆祝中国共产党成立100周年大会上讲话时指出：“我们积极学习借鉴人类文明的一切有益成果。”[15]在世界共同行政价值的基础上，不同国家都有根据自身国情解释和践行世界共同行政价值的权利，都有在践行共同行政价值的过程中形成自身特色的自由。中国特色社会主义行政价值的形成基于中国的政府治理实践经验，具有自身特色，但中国特色社会主义行政价值的“特色”只有在世界行政价值发展的潮流中才能真正牢固地确立起来。我们应以中国智慧之眼观世界各国行政文明之长，各级政府应树立开放和包容意识，以虚心学习的态度借鉴人类行政文明有益成果，批判性吸收世界共同行政价值所包含的、行政主体自身所欠缺的行政理念。我们不应拒绝对世界共同行政价值的了解、学习和借鉴。要特别注意防止把学习发达国家有益文明成果批评为崇洋媚外甚至投降主义，这种错误的思想倾向不仅与新时代全面深化改革和推进更高水平的开放精神相违背，更阻碍了不同文明之间的交流互鉴，阻碍了人类命运共同体的构建与发展。

公开理念作为中国特色社会主义行政价值所凸显不足的世界共同行政价值内容，需要各级政府进一步主动倡导并落实，将公开理念具体地体现到实现人民利益的现代化政府治理实践之中。习近平同志要求，用权必须透明，在阳光下运行，各级干部最好的用权方法就是推进权力运行的公开化、规范化，落实党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开的制度[16]。在信息时代，政府数据和信息是重要而宝贵的公共资源，对其进行充分利用具有良好的社会效益。政府数据开放和信息公开直接有利于促进责任政府和廉洁政府的建设，表明了政府在不断走向现代化和成熟，更有力彰显了中国共产党领导下的人民政府的自信与担当。一方面，政府公职人员要进一步提高对公开透明理念的认同度和重视度，将公开透明理念逐步内化于心，才能自觉外化于行。另一方面，应进一步贯彻落实好政府信息公开制度，在不危害国家安全、商业秘密和个人隐私的前提下，及时发布和更新权威信息，积极回应社会关切。行政执法依据要及时充分公开，在实施行政处罚等具体执法行为时，应明确说明具体适用条款，并明示申诉的具体渠道、方式和时限等。不仅要主动公开政府数据和信息，更要在对待“依申请公开”时，及时有效回应公众需求，使申请主体能够获取其所需信息，在更深层次上保障公民的知情权和参与权，提高政府公信力、人民群众满意度和公众政策遵从意愿，推进政府治理现代化与提升政府治理能力。同时，应理顺公开与保密的边界，实现保密范围具体化、细致化，避免影响政府信息公开的实际功能与效果。当前，“互联网+”和数字政府的迅速发展为制定政府信息公开法提供了良好的契机，我国多年来的政府信息公开实践和发达国家信息公开法实施经验等，则为着手研究制定政府信息公开法奠定了良好根基。

（三）坚持人民至上观，为世界共同行政价值增添中国智慧

全球正处于大发展、大变动、大调适时代，同时也正处于一个挑战不一而足、风险与日俱增的时期，新冠肺炎疫情的全球肆虐更加凸显了地球上的国家与民族已被纳入一个相互依存、休戚与共的人类命运共同体这一现实。中国特色社会主义行政价值不仅要体现世界行政文明发展的方向，推动世界行政价值向前发展，而且要努力为世界共同行政价值增添中国元素和贡献中国智慧，努力以中国先进政府治理理念感召和引领世界各国政府前行，这应成为中国特色社会主义行政价值的建设目标之一。人民至上的行政观既是体现中国特色社会主义事业的特色理念，也是能够发展成为世界共同行政价值内涵之一的中国元素、中国话语和中国智慧。人民群众是历史的主体、实践的主体、价值的主体和权力的主体[17]，人民至上的价值取向不仅体现为为中国人民谋幸福，更体现为为世界人民谋发展、为人类进步事业而奋斗[18]。各级政府应坚持人民主体地位，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，同时将中国人民的利益与世界各国人民的共同利益相结合，构建人类命运共同体，努力“把世界各国人民对美好生活的向往变成现实”[19]。

习近平同志在中华人民共和国恢复联合国合法席位50 周年纪念会议上的讲话中指出：“文明没有高下、优劣之分，只有特色、地域之别，只有在交流中才能融合，在融合中才能进步。”[5]在面向未来奋力满足中国人民对美好生活的向往与实现人类文明的发展进步的同时，要倡导和积极推动不同行政价值文明之间的交流互鉴，搭建不同层次的行政文化价值交流对话平台。在继续大力加强官方对话与沟通交流和主流媒体宣传介绍的同时，应本着交往与和合、开放、包容、合作、共赢的精神，重视发挥社会和民间在这方面的积极作用，鼓励和支持通过学术交流、海外志愿服务、民间互动等灵活多样的形式多层次、多维度、全方位讲好讲充分讲形象讲丰富中国共产党领导下的中国政府人民至上的治理故事。特别应高度重视“民心相通”的贯彻落实，重视跨文化传播规律的研究、学习和把握，重视外语教学和国际化人才的培养，重视传播和交流策略与实际效果，针对不同外国受众风俗习惯和文化特点等选择合适的交流方式、话语和符号表征，尽力避免独白式的、宣告式的、说服式的、自说自话式的单向表达和阐释；注意突出交流主体之间的平等对话与沟通，有理有据，及时回应理解偏差、质疑与解答疑虑，切实提高对外传播力，增进我国与其他国家人民之间的行政价值互识互信，在广泛友好交流互鉴中更好更有效地传播人民至上等中国行政价值理念，以其合理性与正当性而赢得他国人民和政府的内心认同、支持和尊敬，在推动加快构建人类命运共同体和全球治理创新中为世界共同行政价值不断增添中国元素、中国概念、中国话语和中国智慧。