构建新型央地财政关系思考

□文/曹敬雯

（中南财经政法大学财政税务学院 湖北·武汉）

［提要］ 随着中国经济由高速增长转向高质量发展，传统的央地财政关系不足以满足经济高质量发展与公共服务完善的需求。本文从央地间财政权力分配不合理、财政纵向失衡、短期经济增长与长期高质量发展间的矛盾三个方面分析现有央地关系对构建新型财政体制的挑战。在此基础上，分别从事权与财权划分、地方财政体系建立、经济高质量发展等方面提出应对举措，为新一轮财政体制改革背景下央地财政关系优化提供理论借鉴。

我国财政体制历经多次改革。1949～1952 年建国初期至国民经济恢复期，所有财权和财力高度集中于中央，地方政府仅负责执行中央做出的决策。1953～1978 年，全国坚持统一的财政方针，地方财政拥有相对独立性和自主权。1978 年改革开放至1993 年，采用财政包干的财政体制，地方自行安排收支，财权和财力增大，中央宏观调控能力被削弱，不利于全国经济持续稳定发展。1994 年再次改革，实行分税制，即分权分税分级管理，将事权在中央与地方政府间划分，据此分配政府间支出责任，并通过税收分成与划分税种的方式划分财政收入。

自分税制改革以来，不少学者从不同视角对财政关系进行深入分析，主要涉及央地间事权与支出责任划分、财权划分与地方财政收入以及转移支付等方面。一些学者围绕事权与支出责任研究发现，政府间的事权与支出责任划分存在不合理问题，如基本事权下移导致中央政府事权“缺位”，不能很好地纠正市场负外部性，且事权下移扩大了下级政府权力，产生“越位”，事权滥用干扰市场资源配置。对于中央地方共同事权，地方承担了更多支出责任，且事权划分缺乏法律依据，导致其随机性与不确定性。另一些学者进一步分析了政府间财权，发现“倒三角”的财权结构，地方政府收不抵支，收入占比较低，且地方政府缺乏税收立法权，地方税收收入实际上以税收返还的形式获得，收入有限且不稳定，长期难以满足所需的公共支出，易造成地方非税收入和债务规模扩大；事权下移和财权上收导致财政纵向失衡，地方税种体系缺失使之难以扭转。还有学者从缓解财政纵向失衡的转移支付制度方面研究，发现转移支付体制化趋势明显，其功能由弥补财政缺口演变成分配资金，导致地方财政收入积极性降低；同时，转移支付分类和功能定位不清晰，管理机制不够完善，影响了资金使用效率，制度设计存在缺陷，阻碍了地方政府治理能力的提升。

中国财政体制的历次改革都力求适应当下经济体制，同时更多地考虑长远稳定发展，逐渐科学规范，但改革期间不可避免遇到曲折和困难。本文通过对财政体制改革过程的梳理与分析，总结前人的研究，发现改革过程中的问题并解决问题、弥补不足，对财政体制改革提出可参考的方案。深入研究中国财政体制的改革有利于政府更好地发挥职能，促进经济高质量发展；对事权与支出责任的合理划分有利于提高资源配置效率，保障地方经济与中央经济同步发展；对税收返还与转移支付的规范有利于弥补财政失衡，促进地方经济协同发展；同时，建立健全地方税收体系将有利于收入再分配更加合理，促进全民共同富裕。

一、构建新型央地财政关系过程中的问题

（一）中央和地方之间权利分配的问题。财政体制即收支管理权限在政府间的划分，包括央地政府间关系和各地方政府间关系，根据各种权限的归属可将财政体制分为集权型和分权型：集权型财政体制下，各种财政权限高度集中在中央，地方严重依赖中央；分权型财政体制下，财政责权在政府间大致分散，在维持中央宏观调控职能的同时，各级政府拥有相对自主的收支和调剂权限，并且央地收支划分与往来关系以法律形式规定，增强了政府间财政关系的稳定性。

（二）纵向财政失衡及其弊端。1994 年，财政体制改革决定采用“彻底分税制”的模式，即将税种、立法、管理三大部分在中央与地方政府间基本分开，其前提条件是政府间事权、财权合理明确界定，税收制度较为健全，税收负担水平相对合理，各地区社会经济发展程度相对均衡。但直至今日这些条件也未能完全满足，现行的分税制并不彻底。政府间事权与支出责任划分不清晰、不合理、不规范，事权下移使地方政府支出责任增多，而地方缺乏与之对应平衡的收入，收入划分不够规范，地方税收体系未建立起来，地方财力与支出责任间不平衡，使得央地间纵向财政失衡愈加显著。

财政纵向失衡会产生一系列弊端，一是各级政府不能很好地发挥其职能，如资源配置、收入分配及促进经济增长职能；二是削弱了转移支付的效果，从公平角度看，转移支付的目标是促进横向均衡，推动基本公共服务均等化，从效率角度看，转移支付纠正资源扭曲配置格局，使地方收入满足自身支出需求，但随着纵向财政缺口增大，地方对中央的依赖越来越强，各地为促进本地经济快速发展等目的，想要获得更多上级财政拨款，因此容易诱发腐败行为。

（三）短期的经济增长目标与长期的高质量发展目标的矛盾。经济高质量发展以满足人民对美好生活的需求为根本目的，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，提高资源配置效率，实现经济增长与社会效益共同发展。而在财政分权体制和以经济绩效为指标的官员晋升机制的共同作用下，地方政府为了短期内经济增长和弥补财政缺口，尽快做出政绩，往往追求短期内财政收入和经济增长的数量，给社会长期发展带来了一些问题。

1、环境污染与环境规制的矛盾。短期经济增长依靠现有的工业生产，而缺乏环境规制的工业生产势必对环境造成污染，环境污染具有很强的负外部性，不但给人民群众的身心健康造成危害，而且不利于经济长期持续发展。由于短期内企业难以提升生产技术、优化产业生产结构，若实行环境规制，短期内必然会提高企业生产成本。因此，加强环境规制在短期不利于企业盈利，进而财政收入受损，经济发展速度相应减缓；但从长期经济可持续发展角度和居民共同利益来看，环境规制是实现经济高质量发展的必要条件。而地方政府出于短期政绩的需要，没有从长期角度制定区域经济高质量发展政策，这种短视化的财政目标必然造成环境污染问题。

2、土地财政带来低质量招商引资。由于事权与财权的不匹配，现行的税收制度导致地方收入来源不断缩小，属于地方税的契税、房产税、土地增值税等基本都与土地和房产密切相关，于是地方政府既可以用“土地财政”收入弥补财政缺口，又能够通过土地出让促进当地建筑业和房地产业发展，拉动GDP 增长，扩大地方税源。但是，并非所有的土地出让都能产生高额出让金，达到预期经济效益，招商引资是各地推进经济建设的重要手段，但其工业用地势必挤压商业用地，且“招拍挂”出让的商业用地价格高于“协议出让”的低价工业用地，种种原因使招商引资在经济高质量发展局势下陷入了困境，伴随着不可忽视的风险。由于招商引资未形成合力，营商环境不优，项目难以落地，产业工业项目策划精准度不高，支撑要素不足，因此引进的项目中大多是中低端制造业，导致工业园区不仅遏制了产业转型升级，阻碍了企业创新，而且对环境造成了大量污染，无法拉动经济高质量发展。

3、科学、教育、文化等方面发展失衡。在推动经济高质量发展的进程中，技术进步和产业升级离不开科学、文化、教育水平的提高。根据Tiebout 理论，财政分权会激励地方政府基于信息优势为当地居民提供适宜的公共品；Musgrave 理论从公平与效率角度说明了地方政府提供地方公共品更加有效。我国实施分税制后，公共品主要由地方政府提供，尤其是基础教育的投入主要以县级财政为主，其资金投入深受当地经济发展水平的影响，目前我国区域经济发展不平衡导致了科教文化的发展水平表现出区域间失衡问题。作为公共品，其受益的正外部性和空间外溢性使辖区内科教文化高质量发展带来的社会经济效益部分被辖区外获得，加之投入成本巨大、受益周期长等，短期内经济和社会效益难以显著，因此在分权体制下部分地方政府易产生“搭便车”行为，经济欠发达地区能够从邻近地区科学教育高质量发展中获益，从而减少本地区的资金投入。另外，由于官员考核机制围绕GDP 等经济指标，部分地方官员为了晋升，更热衷于投资经济发展见效快的工农林和交通等基础设施建设，不愿投入资金到科教文化等公共品，过分注重短期经济增长目标。

二、构建新型央地财政关系政策建议

（一）合理清晰划分中央和地方之间的财权与事权。政府间事权与支出责任划分应坚持集中与分散相结合原则，中央掌管决定宏观经济稳定运行的权力，地方在执行中央决策的同时，拥有相对自由权以决定本地社会经济发展事务。还要坚持受益范围原则，并兼顾公平与效率，通过法制化保障划分的相对稳定。事权划分的合理程度影响着公共品提供的公平与效率水平，对应的财权匹配度会影响其实现水平。由于公共品具有非排他性和非竞争性，仅仅依靠私人部门的提供难以满足公共需要，所以提供公共品成为政府的职责。根据受益范围，全国性公共品能够满足全国范围内居民无差别的公共消费需求，理应由中央政府承办；地方性公共品仅满足某一特定区域范围内的公共需求，且地方政府拥有信息优势，因此应由当地政府承办；而空间外溢性公共品的部分好处被辖区外居民得到，出于公平与效率的考虑，应有中央与地方政府共同承办。

（二）建立健全地方财政体系，缓解财政纵向失衡。地方财政是地方政府正常运转的重要财力保证，事权的配置必须匹配相应的财权，事权的转移应伴随财权的转让。税收权限根据立法权、征管权和收益权的归属可分为三种形式：集中型税权将所有权限归于中央政府，不利于调动地方政府财政积极性；分散型税权赋予各级立法和执行机构很大的税权，地方权力增大会削弱中央政府宏观调控能力，难以促进经济长期稳定发展；根据我国经济发展现状，应采用适度分散的税权划分方式，中央税的立法权归中央，地方税的立法权归地方，共享税立法权归中央的同时赋予地方部分征管权。地方政府在坚持中央立法精神下制定本辖区税收征管制度，能够提高地方财政积极性，保障公共事务正常运转，而且地方政府拥有信息优势，了解本地区经济发展水平和居民公共消费偏好，因地制宜的税收制度更有利于促进区域经济发展。

地方财政体系应充分发挥省级财政的调节能力，形成合理协调的财力分配格局，适当减少财政管理层级，形成省直管县、乡财县管的扁平化财政预算管理体系。目前，地方税税收收入过小且不规范，应尽快健全地方税种体系。

（三）兼顾短期的税收目标，促进经济高质量发展。经济高质量发展不是指阻碍经济增长，并非不关注国内生产总值GDP增长、忽视财政收入增长，而是对经济稳定增长提出了更高要求，更加重视经济发展的质量和带来的社会效益。

1、提高技术创新能力。理论上，技术创新能够改变要素供给结构和生产函数，促进基础要素转化到高级要素，进而使得要素带来几何级的效率和效益增长，新兴产业的形成和传统产业的升级使劳动生产率提高，资源配置更加合理，产业竞争力也保持高水平，从而保证地区高质量发展处于较高水平；实践中，高质量发展要求倒逼产业升级，产业升级又不得不依靠技术创新，在优胜劣汰的竞争下，低效的产业逐渐被淘汰，存活的产业为了继续生存会不断提高生产效率，从而逆向推动了产业结构优化调整。技术创新与产业升级相互制约与支持，对经济增长的贡献率不断增大，因此技术创新是实现长期经济高质量发展的必然要求。

2、兼顾短期税收目标，健全财政体制与财税制度。财政体制改革应坚持市场化取向，继续推进基本公共服务均等化，基本思路表现在以下方面：一是在事权与财权合理清晰划分的基础上，通过法律规范转移支付，使资金使用效率提高，且实现国家宏观调控的目的；二是建立科学统一的税收制度体系，加大人力资本的积累，完善地方税种，扩大地方税收立法权，利用税收手段解决环境污染和资源配置低效等问题；三是发挥市场资源配置的决定性作用，减少政府对市场机制有效领域的干扰，培育市场主体的创造力和内生动力；四是形成城市一体化发展，城市一体化将多个地域相邻、交通便利、功能相关的城市通过建设发达的交通通讯、共建产业园等形式，促进一体化城市间高效协作，提高资源配置效率，注重绿色、智慧、人文等新发展理念，促进跨地区经济高质量协调发展。