农村养老困境与多元化体系构建
2023-01-05□文/燕飞
□文/燕 飞
(三门峡社会管理职业学院 河南·三门峡)
[提要] 当前,我国老龄化程度不断加深,农村相对于城镇老龄化程度更高。我国家庭结构的转变让农村家庭养老负担沉重,“重幼轻老”也影响家庭养老的功能。而从农村养老实践中诞生的农村社区互助养老,因为制度、资金等问题,发展缓慢而艰难。起步较晚的农村社会养老保障,尽管取得长足的发展,但保障水平依然有限。立足这些现实的农村养老困境,单一的养老方式不足以满足农村老人的养老需求,构建以家庭为基础、社区为补充、社会保障兜底的多元化养老体系才能提升农村老人养老保障水平。
党的十九大以来,国家对养老事业多措并举,在这个养老事业发展的新时期,更应该意识到相对于城镇,农村老人将面临着更多的养老问题。鉴于此,本文在思考当前农村养老主要困境基础上,试图探索农村多元化养老体系构建路径。
一、我国农村养老的困境
(一)家庭养老功能的弱化。家庭养老是我国最传统也是最基本的养老方式。改革开放后,我国的城镇化速度加快,农村家庭养老保障不断被弱化。
从家庭结构的角度上看,随着计划生育的持续推进,我国的家庭规模不断小型化,平均家庭户规模持续走低,从1982 年的4.41 人下降到2020 年的2.62 人。“4-2-1”的家庭结构让农村家庭养老陷入了前所未有的经济问题。尽管农村老人可以一直务农获得收入,但是随着年龄的增长,这一能力也逐渐减弱,需要获得其他家庭成员的供养。第六次人口普查显示,农村60岁以上老人中女性收入有59.93%来自家庭成员供养,男性为35.13%。而在城镇化的快速推进中,大量青壮年劳动力涌入城市,又引发了农村空巢老人问题,让农村老人丧失了精神上的支持和慰藉。与此同时,我国人口的预期寿命逐年上升,又加剧了家庭养老的负担。
从家庭关系上来看,改革开放以来,西方自由、平等、个人主义等思潮对我国传统的“孝道”文化产生了巨大的冲击。加上农民进城务工,将重心放在工作和对下一代的教育上,“重幼轻老”现象明显。同时,经济结构的转变使子女不再寻求从土地上获得主要收益,农村老人掌握家庭资源(土地)换取子女赡养的传统制度进一步瓦解。由于农村人口受教育程度不高,对于孝顺的理解多体现在基本生活的保障上,而忽视了老年人的精神需求,加之价值观和生活习惯的差异,导致代际之间矛盾加剧,影响了家庭养老的功能。
(二)艰难前进的农村社区养老。2008 年,邯郸市肥乡县前屯村建立了全国首家农村互助幸福院,“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”,目的是解决子女在外务工、老人无人照顾、经济来源有保障、生活能够自理的农村空巢老年人的养老问题。这是我国农村养老的一项制度创新,也是对日渐弱化的家庭养老的一种现代化调试。2020 年,我国农村建成了13.3 万个互助养老服务设施,而城市却只有1.5 万个,可见农村社区互助养老是符合农村养老实际情况的一种养老实践,但是这一实践在发展过程中也面临着诸多问题。首先是制度上的制约,2013 年6 月28 日,民政部令第48 号《养老机构设立许可办法》指出社区互助养老不属于养老机构,不具备法人资质,是公共服务的一部分。尽管全国各地根据地方实际对农村互助养老做出了很多有益的探索,并取得了不错的效果,但是并没有全国性的政策法规支撑这一养老方式,继而引发第二种现实困境,就是资金来源的障碍。目前,全国的农村互助养老实践场地多为村镇的闲置房屋,资金来源主要为政府补贴、集体补贴和社会集资,少部分来自老人缴纳的费用,产生了“公益型”和政府扶持的“福利+公益型”两种草根类型。政府资金的补贴多为基础设施的投入和建设,后期运营保障资金投入少,而大多数农村没有集体经济,也无法持续投入运营资金。加上专业养老服务和人员匮乏,让互助养老这一形式变相成为了老人们的娱乐场所,没有发挥互助集中养老的作用。
(三)社会养老保障水平低
1、救助制度对养老需求的覆盖面窄。我国的救助制度主要有最低生活保障制度和特困人员救助供养制度,其中后者的前身是“五保供养”制度。截至2020 年底,低保制度共保障了农村1,985.0 万户低收入家庭,惠及3,620.8 万人,平均保障标准5,962.3 元/人,比 2019 年增长 11.7%;有 446.3 万人得到了特困人员救助,全年支出农村特困人员救助供养资金424 亿元,平均每人9,500 元。尽管这两项制度的保障水平有所上升,但是保障对象不仅仅是老年人,还包括残疾人、未成年人和低收入人群,相对于整个农村老年群体来说,覆盖面窄,只能作为农村社会养老保障的补充,这也是由救助制度的性质所决定的。
2、老年人补贴制度保障群体占比低,保障水平差异大。老年人补贴制度主要包括高龄津贴、养老补贴和护理补贴。截至2020 年底,全国共有3,853.7 万老年人享受老年人补贴,其中享受高龄补贴的老年人3,104.4 万人,享受护理补贴的老年人81.3 万人,享受养老服务补贴的老年人535.0 万人。根据2016年《民政部办公厅关于在全国省级层面建立老年人补贴制度情况的通报》的数据,有26 个省(市、区)确立了高龄津贴制度,补贴金额每人每年25 元~1,200 元/不等。在20 个建立养老服务补贴的省(市、区)中,针对的主要人群是失能老人、低保老人和特困老人。护理补贴的对象也多为失能老人、空巢老人、特困老人等贫困老人群体。
老年人补贴制度的资金来源基本为各级财政,以高龄津贴为例,除了云南省和贵州省是由省财政直接拨付资金,其余均由各市、县级财政负担,其中广东省和安徽省并未制定发放标准,由各级财政自行决定。养老补贴和护理补贴省财政资金来源占比增加,但大多数省份还是以各级财政为主,一些省份采用市、县(区)各出50%的方式,个别地区引入了福利彩票金这一资金来源。而由于各地区经济发展的差异、政策各异,也造成了补贴金额和发放情况的差距。2020 年享受到这一保障的老年人只占到我国老年群体的14.6%。因此,笔者认为,老年人补贴制度本质上也是对救助制度的一种补充,是社会养老保障体系的一种兜底制度。
3、农民缴费水平较低,城乡居民养老保险保障水平有限。经过多年的探索和实践,2014 年国务院颁布了《关于建立城乡居民养老保险制度意见》,逐步将城镇居民和农村居民的基本养老保险制度进行合并,统称城乡居民养老保险。截至2020年,共有54,244 万人参加城乡居民养老保险,16,068 万人领取待遇。实际上,我国城乡“二元”属性的养老保障体系仍无实质性改变。农村养老保险起步晚、发展晚,在资金筹集上也与城镇职工基本养老保险有巨大差异。而相比城镇职工有企业年金、商业保险等补充养老保险,农村社会养老保障的层次就显得过于单一和薄弱。
城乡居民养老保险实行的是“个人交,集体助,政府补”的基本原则,个人账户有100 元~2,000 元 15 个缴费档次,各地可根据实际情况进行调整。缴费越多,补贴越多,领取的待遇也越多。但是受限于各地不同的经济情况,补贴水准各不相同,因此最后的保障水平也各有高低。尽管在2020 年国家再一次调整最低基础养老金为93 元,但是2020 年城乡居民养老金人均水平仅为170 元/月,而城镇职工养老金人均水平为2,906 元/月。这一差距仍旧不足以为农村老人提供坚实的养老保障基础。
我国农村实行养老保险的时间较短,广大农民并未深刻体会到这一养老保障制度的好处。而农民群体固有的小农思想和短视行为,在估计养老保险的费用收益方面也容易产生偏差,并倾向于把钱拿在自己手里,即使选择参加,也会选择最低的缴费档次,也造成了缴得少、补得少,最后领得少的情况。而多缴多得也造成了富裕阶层最终的保障程度更高,而贫困阶层保障偏低的结果。尽管该项养老保险制度在提升农村老人养老水平方面起到了积极的作用,但是较低的保障水平仍然让改善作用非常有限。
二、构建农村多元化养老体系
基于我国农村养老的困境,单一的家庭养老和完全依赖社会保障养老都不适用于我国农村的现实情况,在这一阶段,构建多元化的养老体系才是最优的应对方式。在多元养老体系下,各种养老方式的融合并不是简单地并存,而应该是互相融合、互为补充、互相促进。本研究认为,在新的历史时期,应该立足我国农村的现实情况,厘清政府、社会、家庭和市场的角色,明晰各主体的职能,从国家顶层制度的设计出发,夯实家庭养老的基础,完善社区养老的功能,提升社会养老保障,促进机构养老的发展,多策并举,有序推进农村多元养老体系的构建,才能不断提高我国农村老人的养老保障水平。
(一)完善制度顶层设计
1、注重养老制度服务体系的顶层设计。为了更好地推进农村养老体系的建设,应该将养老服务体系作为社会化的系统工程,纳入我国长期发展规划当中,完善相应的法律、法规和政策性文件,做到制度和政策实施的一致性、连贯性和可持续性。
2、在乡村振兴的战略背景下,把农村养老体系发展纳入到城乡规划建设中,并作为地方的政绩考核项目,加强监督问责机制。
3、积极培育养老服务市场,规范相关服务规则,引导并鼓励市场力量进入农村养老体系中,并给予相应的优惠政策。推进政府购买养老服务,鼓励养老服务提供主体创新多元化的服务方式和内容。
4、加快养老服务人才的培养。鼓励高校设置养老服务相关专业,转变养老服务等同于“伺候”老年人这一思想认知,探索“校企合作”“政府-学校”合作等多种模式,形成人才培养-实习-就业的良性发展轨道,改变我国养老服务人才匮乏的现实状况。
(二)夯实家庭养老思想制度基础。对于我国农村老年群体而言,家庭养老可以保留原有的生活习惯,在满足一定精神需求的基础上,成本较为低廉,在我国养老保障体系中的基础地位无可撼动。新时期家庭养老首先要在思想上展开建设,宣扬传统文化中的敬老、孝老、爱老的“孝文化”道德规范,树立、表彰孝敬老人、和谐家庭等典型人物和事迹,构建与社会主义核心价值观相适应的乡村道德价值体系,从思想文化上夯实农村家庭养老的思想基础。在制度上,进一步明确保障家庭养老的相应福利政策,例如外地工作子女探视和照护老人的休假权利,进城与子女共同生活老人的住房保障和医疗需求等。在法律上,加强对于老年人权益保护的法律建设,从法律层面保障老年人的权益,对于不赡养、虐待老人的个人和家庭,要依法进行处罚。
(三)加强社区养老补充功能。农村社区养老的发展是对家庭养老的一个重要补充,应从政策和资金上给予支持,改善农村社区养老的硬件设施,完善相关医疗照护设备,以城镇社区养老建设标准为参照,建设符合农村实际情况的老年人之家,满足农村老人日常的生活、娱乐和基本健康保障需求。
加强农村社区养老的文化服务培育工作,形成农村社区养老的良性内循环。建设以村委委员和党员带头,村民和老人共同参与的养老氛围。培育农村自己的养老服务志愿者,鼓励身体健康的老人积极参与社区养老管理工作,组建老年人协会等文娱组织,开展自我管理。
(四)提升社会养老保障水平。以构建城乡统一养老制度为目标,不断提升城乡养老保障水平的公平程度。在《社会保险法》的基础上不断完善相关法律,推动我国养老保险的城乡二元制转向一元制。不断提升农村养老保险的保障水平,在目前的个人缴费、地方政府和国家财政补贴的筹资模式下,优化缴费机制,合理统筹地方和中央财政补贴。加强参保宣传力度,激发农民的参保热情,破除经济困难农民低缴费、低补贴、低保障的现实困境。
完善农村低保老人、特困老人救助制度的中央指导政策,改变目前救助制度以地方政策和资金为主情况下,救助手段和救助水平相对较低的情况,切实改善低保老人和特困老人的养老环境和精神慰藉需求。
综上,在人口老龄化背景下,相比城镇而言,农村养老问题更为迫切和关键。立足我国的实际国情,多措并举,鼓励老人、村民、村委、地方政府、市场力量等多元主体参与到农村养老事业发展当中,构建以家庭养老为基础、农村社区养老为补充、社会保障养老为兜底的多元化养老体系。同时,不断推进机构养老和商业养老保险在农村的宣传力度,创新农村养老的新方式和新方法,构建农村老人多层次的养老保障,真正实现农村老人老有所依、老有所养和老有所乐的物质精神双重保障。