“情指勤舆”警务一体化机制运行质效提升研究

湖北警官学院“情指勤舆”专项研究课题组

（湖北警官学院，湖北 武汉 430034）

2022 年全国公安厅局长会议强调，要护航新征程、忠诚保平安，为党的二十大胜利召开创造安全稳定环境。“加快构建‘情指勤舆’一体化实战化运行机制等警务机制改革、大数据智能化应用、执法办案管理中心提质增效、基础建设等方面的重点攻坚，努力在一些制约公安工作整体效能和核心战斗力的关键环节上取得新的重大突破。”①《全国公安厅局长会议召开：为党的二十大胜利召开创造安全稳定环境》，载https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16335270，2022 年1 月20 日访问。构建“情报在线共享、指挥集成统一、行动精准协同”的新型实战模式，实现“情指勤舆”一体化实战化效果已成为当务之急。

一、“情指勤舆”一体化改革的意义

“情指勤舆”是集情报、指挥、勤务、舆情于一体的智慧新指挥体系。它创新性地将GIS、大数据、物联网、移动互联等信息化技术和公共安全领域新技术、新理念的发展成果充分融合，是覆盖了警情分流、情报预警、警情研判、巡逻防控、指挥调度、勤务管理、舆情引导、警务考核等核心业务一体化运行新型警务机制。[1]推动“情指勤舆”一体化运行机制改革，有助于下好先手棋，打好主动仗，不断提高情报主导安全的能力水平，防止潜在隐患变成现实风险、现实风险变成现实危险，确保政治更加安全，社会更加安定，人民更加安宁，网络更加安靖，以期全面建设更高水平的平安中国。

（一）社会主要矛盾变化的必然要求

党的十九届六中再次强调，明确新时代我国社会主义主要矛盾是人民日益增长的美好生活的需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。公安工作面临的新矛盾新要求新期待，就是人民群众对公平正义的强烈需要与法治公安的发展不平衡不充分之间的矛盾，就是人民群众对公共安全和社会稳定的需要与公安机关维护安全与社会稳定能力发展不平衡不充分之间的矛盾。在警力不足、内力不够、外力制约等客观因素无法根本解决的情况下，公安改革必须进入系统性重塑、整体性变革，适应互联网大数据时代对公安工作发展的新要求，积极推进公安大数据智能化应用，把“情指勤舆”一体化实战化改革作为推动公安工作创新发展大引擎，不断提升公安机关的核心战斗力。

（二）意识形态安全的必然选择

习近平总书记在党的十九届六中全会报告中指出：“进入新时代，我国面临更为严峻的国家安全形势，外部压力前所未有，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，‘黑天鹅’‘灰犀牛’事件时有发生。同形势任务要求相比，我国维护国家安全能力不足，应对各种重大风险能力不强，维护国家安全的统筹协调机制不健全。”①参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。改革开放以来，我们党坚持物质文明和精神文明两手抓、两手硬，推动社会主义文化繁荣发展，振奋了民族精神，凝聚了民族力量。但与此同时，拜金主义、享乐主义，极端个人主义和历史虚无主义等错误思潮不断出现，网络舆论乱象众生。一些领导干部政治立场模糊，缺乏斗争精神，严重影响了人们思想和社会舆论环境。截至2021 年6 月，我国网民规模达10.11 亿，互联网普及率达71.6%，手机网民规模达10.07 亿，网民使用手机上网的比例为99.6%。②参见中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第48 次《中国互联网络发展状况统计报告》。互联网已成为文化传播、意识形态传播的主阵地，网络意识形态安全面临严峻挑战。公安机关作为党和人民的“刀把子”、网络舆论引导的主力军，必须肩负起引领网络舆论，巩固和维护党在网络意识形态领域的领导权、话语权、管理权的职责使命。仅依靠现有指挥情报机制难以适应瞬息万变的警务实战化要求，深化“情指勤舆”一体化实战化运行改革已经迫在眉睫。

（三）主动警务的必然趋势

当前，我国经济发展“面临增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期，‘三期叠加’的复杂局面，传统发展模式难以为继”。③参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。经济领域矛盾纠纷增多，劳资纠纷、拆迁补偿、非法集资等问题突出，各种利益群体较为活跃，矛盾“触点”更多、“燃点”更低，利益群体更加多元化、利益诉求更加多样化，社会矛盾更加复杂化，犯罪动态化、职业化、组织化、智能化特征更加明显。如果公安机关的情报信息不灵敏，指挥调度不准确，预警防范不精确，舆情引导不及时，应急处置不高效，就极易引发大规模群体性事件和重大治安问题。加上近年来群众的法治意识、维权意识越来越强烈，对公安机关快速反应、巡逻防范、公正执法的要求越来越高，其必须因势而变，围绕社会治安的突出问题和群众关心的焦点问题，主动搜集信息数据，利用大数据进行综合分析研判，在此基础上进行警务决策、开展警务活动、配置警务资源和运行警务机制，以“情指勤舆”一体化实战化新型警务模式提升打防统管控能力和服务群众能力。

（四）提升警务质效必然手段

近年来，随着改革强警，科技兴警的战略深入实施，公安机关整体实力得到大幅提升，但是依然被警力资源、警务效能等因素所困扰。因此，流程再造是提升警务质效的必然选择。流程再造包括流程重新设计及其引发的一系列变革。警务流程再造遵循“政府流程再造”的一般规律，结合公安实际情况,以现代科技手段为支撑，以公安管理体制、公安机制变革为依托，形成多维研判、扁平指挥、高效处置的现代警务模式，提升警务运转效率。数字主导警务是一场新的警务革命，而警务流程再造是联接信息孤岛的桥梁，是衔接业务与设计“两张皮”的纽带，是实现公安信息化从分散到集成式建设应用再到共享式建设应用的必经之路。因此，做好“情指勤舆”一体化实战化警务流程再造是实现公安工作科学发展的必然选择。

二、“情指勤舆”一体化运行的痛点

近年来，全国各地公安机关在“情指勤舆”警务一体化实战化改革上进行大胆探索，取得了一定成效，有力确保了国家政治安全、社会安定、人民安宁。但我们必须清醒认识到，“情指勤舆”一体化改革离时代需要、实战需求和群众期盼还有很大差距。

（一）机制运行上的“错位”

当前，大情报、大指挥、大勤务、大导控的格局已经构成，但是由于政情、敌情、社情、警情、舆情等工作对象分属于不同的部门警种，牵头负责“情指勤舆”改革的情报指挥部门与各部门警种之间的业务联动还有待磨合，特别是专业警种之间集成联动的积极性不大，导致出现情指不联动、情勤不对接、情舆不协同等问题。加上责任分工存在交叉，推诿扯皮情况时有发生，主要表现在个别部门对选派专班人员敷衍了事，被派驻人员业务不熟、能力不足，不但影响了整体工作效率，也浪费了警力。

（二）大数据与情报转化力的“不足”

大数据环境下，人们对数据越来越重视，数据、信息、情报之间的相互转化越来越多应用到实际生活中。数据到信息的转化主要是对数据的加工。数据加工是运用相关知识将具有相关性的数据整合起来，并将其格式化、规范化，使之成为信息分析中的有效数据的处理过程，将数据转化为信息。典型的加工方式包括数据清洗、数据滤重、情景揭示等。[2]而从信息到情报的转化需要客观的处理和主观思维的注入。信息是对事物的客观描述，而情报是客观描述后的主观认识，是人的认知经验和社会历史因素的交流，是序列化、特定性、决策性的知识。信息到情报的转化具有一定的方向性，情报针对需求而定。情报主要体现在价值上，也可以说是激活了、活化了的知识或智慧、洞察力等。信息转化为情报可以通过去伪存真型分析、对比分析型、见微知著型分析、由此及彼型分析等。信息到情报的转化需要通过信息分类，这种转化是针对需求服务的，使信息更具有实用性。[3]从当前看，大数据采集、上报、整合、汇总、应用等环节局限在技术部门，缺乏与实战单位和警种部门“对接一反馈”机制，没有形成双向互动模式，导致基层单位数据采集和整合标准不符合规范，重要信息要素缺失。同时，在数据管理上缺乏专门机构及专业人员进行标准制定和规范管理，导致“信息爆炸而又情报缺乏”，造成数据汇总难、上报难、清洗难、分析难，大量有价值的基层数据无法进入数据库。另外，当前的警务活动依然依赖传统的数据分析工具和方法，缺乏必要的数据模型，导致数据处理更多时候是简单累加、运算，信息内在关联挖掘不足，数据潜在联系分析不透，数据与情报的转化力不足。

（三）警种部门之间的“壁垒”

各警种各部门信息管理系统相互独立、各自为战，数据信息难以实现跨警种跨部门实时共享。“情指勤舆”一体化实战化不是重起炉灶，其核心是机制建设，主要靠资源整合共享解决问题。但是，由于当前勤务运行机制以“条块结合、以块为主”为特征，部门之间虽然相互协调配合，却缺乏统一的组织领导，警种部门之间的数据信息、视频图像、业务密网、政务专网等资源之间还存在分工过细造成的认识壁垒、数据安全带来的安全壁垒、技术障碍带来的技术壁垒，需要认真研究并加以破解。从外部看，对数据资源汇聚不充分，大量真实、鲜活、准确的信息资源分散在各行各业，没有得到有效整合共享，接入目标不明确，形成“数据烟囱”和“信息孤岛”，数据应用成效难以彰显。

（四）专业人才培养上的“短板”

信息化等领域专业技术人员紧缺是制约一体化实战化能力的瓶颈。同时，在深化警务机制改革创新大背景下，担任指挥长的民警需具备“懂实战、会指挥；懂分析、会研判；懂技术、会合成、懂管理、会协调”的“四懂四会”能力素质，而现实情况却是受年龄结构、业务技能等因素影响，指挥长普遍存在实战经验、研判水平、应用能力、协调处置上的能力不足，特别是联合指挥部团队刚刚组建，一些指挥长缺乏系统性、专业性的培训和学习，一切皆是“摸着石头过河”，导致面对“情指勤舆”新实战体系无所适从，既没最大化发挥作用，长期以往也将对本职工作的价值产生质疑。

三、提升“情指勤舆”一体化质效的路径选择：闭环式管理

闭环管理是综合闭环系统、管理的封闭原理、管理控制、信息系统等原理形成的一种管理方法。“情指勤舆”一体化要真正落地落实见效，必须按照“研、交、办、督、结”的闭环要求，强化勤务调度、报备、检查、评估、督导、考核、保障形成闭环管理，从而在循环积累中不断提高，促进一体化实战机制超越自我不断发展，让“情指勤舆”一体化真正成为社会治安攻防“拳头”。

（一）研判精准

情报研判就是围绕一个特定的工作目标或需求，对已经掌握的信息数据进行梳理，挖掘数据之间的关联规律，并在分析整理数据的过程中，提取新的数据需求，最终形成符合实战需求的情报产品。因此，必须建立“情指勤舆”一体化常态的情报研判机制，将传统手段与技术手段、线上合成与线下集中、常态研判与战时会商结合起来，对警情、稳情、社情、舆情深入研判，挖掘动态性、内幕性、行动性情报信息，通过情报研判体系建设，实现情报主导警务，实行情指联动、情勤一体、情舆同襄的勤务模式，做到“敏锐感知、主动预警、快速反应、源头治理”，实现情报任务指令执行率100%。

1.数据支撑

大数据利用的核心是通过对海量数据的搜集和整理，将其转化为有价值的可以提供决策服务的情报。大数据的价值在预测未知领域，在于预测非特定因素的未来趋势，在于破解长期的普遍的社会难题。“情指勤舆”一体化中心按照“一站存储、一图展现、一网支撑、一键集成、一体作战”的功能要求，[4]做强智能化集成作战平台，研发请求服务、数据分析、比对预警、指令交办、落地查控等模块，变“面对面”会商为网上研判、网上流转、网上反馈的闭环模式，并通过“云捕、云觅、云镜、风洞、美团、饿了么”“数据银行”等专业研判服务，着力打造实战赋能最强中枢和最强大脑。以“日研判、周会商、月分析”为核心，围绕反恐维稳、破案攻坚、重点人员管控、重大活动安保等重点工作，通过经验提炼、样板训练、数据挖掘等方式搭建数据模型，对“线索池”各类资源统一开展研判分析，将碎片化的情报转化为完整性研判产品，为精准预警、精确防控、精细管理提供科学有力的数据支撑。

2.专案针对

根据专案需要，聚焦风险，按照“谁发起、谁牵头、谁负责”原则，实行“专班+警种”模式，以专题研判牵引专班运转，以专班支撑服务专案办理。要实施数据建模，将业务流程转化为规范的业务模型，将业务模型转化为数据模型，将数据模型转化为情报分析的应用程序，全力服务于科学预测、趋势分析、跟踪监测、发现犯罪。

3.战时集中

围绕安保维稳、实时警情、治安热点、突出犯罪，聚焦敏感节点和重大活动，实行“1+N”坐席研判制，开展合成研判，指挥情报行动紧密融合，按照“点对点指挥、可规化调度”的规流，理顺警种“研判多维”与指挥部门“指挥扁平”之间的分工协作关系，加强一体化中心快反点建设，做到就近调警、就近处置、就近移交，简化工作流程，缩短响应时间，形成“一点发起、全员响应、精准研判、高效打防”的整体作战效能，让“情指勤舆”一体化落实落细。

（二）交代精确

如何将线索情报交代清楚并让民警理解到位，是最基本的管理动作，也是一体化中心最重要的技能。“情指勤舆”一体化的指令流转机制建立后，一体化中心在交代任务的同时交数据、交资源、交方法，为办妥、办稳、办好提供强有力的支撑。情报指令一点发起，全网响应，按照事件性质、紧急程度、影响范围、人员规模，分为红、黄、蓝三级，3 分钟签收，10 分钟处置，1 小时反馈。

1.快交任务

赋予“情指勤舆”一体化中心最高指挥权，将研判形成的情报产品规整为政治安全类、暴恐防类、群体稳控类、公共安全类、侦查打击类、舆情管控类等类别，第一时间点对点予以交办；健全完善线索指令交办机制，围绕上级交办、本级研判、下级报送的情报线索，注重深度研判，深挖关联线索，实现由行政命令推动工作向情报指令推动工作的警务变革。

2.详交举措

坚持每日警情研判分析，梳理发案规律，有针对性地提出防范建议、管控重点，指导实战部门采取相关警务措施，最大限度控发案、压事故、保安全。在交办线索指令核查任务的同时，逐条提出研判意见和核处建议，推动线索指令快速有效核处。坚持情报来源基层、情报服务基层“双向支撑”，实行现发案件同步上案，固化街面特警快反队、专班应急抓捕队，果断追踪比对违法犯罪嫌疑人。

3.同交支撑

加强情报、数据、手段的支撑服务，给资源、教战法、赋权限，努力为基础赋能。打造集信息查询、数据比对、目标预警、警情撒点、实时推送等功能于一体的防控平台，为针对性布防打击提供数据参考和信息支撑。建立集数据收集、清洗、整合、建模于一体，预警、止付、反制等功能兼备的反诈平台，推动防控工作向智能化、数据化转变。建立“由人到案、由物到案、由信息到案”的研判模式，为一线实战部门提供强有力的信息支撑，并按照“大案同步上案、小案按需上案”原则，日常小案由办案单位根椐案件办理需求，实时向“一体化”中心提出作战请求，大案由“一体化”中心从发案、侦查、抓获犯罪嫌疑人，全程随警作战提供支撑。

（三）办理精通

鉴于警情舆情的特殊性和复杂性，“情指勤舆”一体化尤其强调专业性和专业度。因此，必须建立以“情指勤舆”一体化中心指令主导、警种主责、属地主战的工作机制和高效的勤务处置核查机制。工作指令按风险等级和紧急程度，相应开展呈报、通报、抓捕、经营、稳控、核查、采集等处置工作。

1.清单指引

要建立实行台账式管理、清单式销号制度，对内下发“指令交办单”流转情报线索，对外以“预警信息”推送预警情报信息，让执行警令和警务活动的民警心中有数、清楚明白，做到涉稳涉恐情报信息“第一时间查”，动态治安警情信息“第一时间防”，涉警舆情“第一时间控”，安全隐患“第一时间堵”。

2.条块合成

围绕信息收集、研判、流转、核查、反馈等关键环节，严格落实“研、交、办、督、结”对内和对外“双线闭环”，对内构建责任领导、责任单位、责任民警“三级责任体系”，对外发挥平安建设领导小组作用，依托“4+X信访维稳机制”，推动落实厅、市、县（区）、乡镇（街道)、社区（村）“四级稳控责任”，推动责任闭环、交接闭环、管控闭环，切实做到环环相扣、高效运转、无缝衔接、齐抓共管，形成合成作战的良好局面。

3.科技支撑

建立“立体化数据监测、规模化数据挖据、规范化数据服务”的大数据服务实战新模式。融合技、网、情、视四种手段，协调国保、反恐、刑侦、禁毒等警种资源，加快推进大数据中心建设，最大限度地延伸数据采集触角，建成全制式热点采集设备、人脸识别前端采集设备，联网接入校园视频监控，为基层实战提供强大支撑，充分发挥技术服务支撑效能。

（四）督导精细

为确保“情指勤舆”一体化机制闭环管理实效，要坚持问题导向，严格落实专项审督、实地导督、全程跟督等要求，推动情报、指挥、勤务、舆情等督导督察全业务全覆盖，确保任务上身、责任上肩、措施上手，工作指令日清日结、动态清零。

1.专项监督

要建立专项督察工作联席会议制度，定期调度工作开展情况，分析存在的问题，明确下步督察任务。各专项督察组牵头单位是开展督察工作的第一责任单位，负责召集成员单位开展现场督察，并做好督察备案、督察报告提报等工作。要建立专项督察立项制度。各专项督察组每周要对所有负责督办事项开展一次全面督察，督察结束后及时提报督察报告。每次督察活动前需提前将督察事项、日程安排等报督察立项备案。对一体化专班的指令、领导批示或临时交办等督察事项，由警务督察部门直接立项督察，各专项督察组要优先安排、及时跟进，确保按期高效完成督察任务。要建立专项督察监督考核机制。警务督察部门要采取抽查或暗访等形式对各专项督察组工作开展情况进行监督，并进行通报。对不按照要求进行日常督察的，将对牵头单位及有关责任部门予以通报批评或追责。对重大事项，严格落实专班24 小时运转，同步落实“交”与“督”，对线索任务指令实时跟踪督导，对核查结果严格审核，推动人员信息核查到位、案件线索侦办到位、涉稳情报处置到位，确保线索核查“一条不漏、一刻不误、一查到底。

2.实地导督

导督即指导、监督，通过现场考察或对的分析等方式，评估、总结警务人员或单位的工作落实情况，寻找问题，并帮助改进工作、提高质量，实现目标。督导强调指导和帮助，而不仅仅止步于发现问题。督导的主要作用是提供专业指导，进行人员培训，帮助制定和实施计划，评估工作进展，发现和纠正问题，激励工作积极性。明确各单位“一把手”第一责任人责任，实行局领导、局直单位、派出所捆绑考核结账，坚持标准、严督实导，不断增强指导工作的针对性、实效性，形成主要领导亲自督导、分管领导下沉指导、责任部门狠抓落实的工作局面，实现“交必办、办必果、果必报”的良好效果。

3.全程跟督

坚持以“情指勤舆”一体化运行全过程监督为目标，推动从结果监督向过程监督、从节点监督向日常监督转变。打造“数据铁笼”，实现执法勤务全覆盖，建立“机制+科技”监督预警新模式，整合升级系统平台的监督预警功能，搭建“大数据”+受案立案平台，完善执法勤务监督信息平台，涵盖刑侦、治安、监所、出入境、交管等各个业务监测点，对民警执法行为以数据化、信息化、动态化的方式监督管理，通过执法云数据分析运用，实现对执法勤务活动全程监督、关键要素全量抽取、异常问题自动预警、执法状况智能分析，确保一体化过程“可视、可查、可回溯”，做到“监督过程全留痕、预警提示全跟踪、服务支撑全保障”。

（五）结果精致

总结经验就是在实践和再实践的基础上进行认识和再认识的工作，就是不断地把感性认识上升到理性认识，不断地使认识升华和发展的工作。不断总结、善于总结才能不断进步、不断提高。因此，各级各部门要建立及时的反馈总结机制。按照“事事有回音，件件有着落”要求，抓好限时办结、倒逼完结、善于总结，使各项警务结果达到精致。要通过建立系统自动积分制度，一事一评估，一案一点评，对实战中所有工作指令处置流程复盘，提炼技战法，完善工作预案，再造警务流程，不断提升“情指勤舆”一体化工作水平。

1.限时办结

限时办结是要求任务责任单任、责任人按照规定的时间、程序和要求处理指令事项的制度。限时办结遵循准时、规范、高效、负责的原则。指令限时办结结合线索指令办理轻重缓急程度，划分“四色指令”①四色预警系统全称是“基于警用地理信息的治安动态四色预警信息研判应用平台”，英文名称是“The police application research platform lf mobile public security premonition based on the geographical information”，简称“PRP”系统。该系统以警用电子地图作为依托，以公安信息网络作为传输途径，将采集的各类案件信息、责任区综合信息数据存储到警务地理信息数据库之后显示在电子地图上，使信息数据更加突出，警用地理信息的实用性更加突出，在决策指挥、防范控制、预警研判、精确打击方面都有着不可低估的警用效益。四色预警根据每个单位实际警情数量与发案常量间的升降态势，用“红、橙、黄、绿”四种颜色直观地反映出各单位治安状况和防控效果，各实战单位根据预警情况进行警力布置和投向。着色图与发案信息数据库相连，实现横向颜色比对，纵向数据链接。，逐一明确办结时限和要求，实行限时反馈、日清日结、动态清零。

2.倒逼完结

所谓“倒逼机制”，主要是指根据现存的问题，进行定性定量分析后，以倒逼的方法来解决问题的工作机制。[5]倒逼机制作为一种工作机制和工作方法，功能主要体现在解决问题的针对性和效率上。要以任务倒逼措施、以目标倒逼责任、以时间倒逼进度、以考核倒逼完结。坚持以考促干、以考敦行，对照重点工作绩效考评办法，优化绩效考核方案，建立健全反馈评价体系，将指令办理情况纳入绩效考核问责范畴，倒逼责任部门反馈。

3.善于总结

总结是由“经事”而“长智”的过程，必须认真对待。要按照“一事一分析、一案一总结”的打一仗、进一步的工作思路，及时召开专班分析会、案（事）件侦办总结会、专题研讨会，分析教训问题，固化成熟经验做法，提炼总结技战法，不断提升“情指勤舆”一体化警务运行质效和实战能力。