刑事评价信访“寻衅滋事”的三重视野

刘用军

（河南财经政法大学 刑事司法学院，河南 郑州 450016）

近年来，不断有因信访活动违法而被处以敲诈勒索罪、寻衅滋事罪的事例，①对非法信访的刑事评价大致出现了两种罪名，即敲诈勒索罪和寻衅滋事罪。前者在近年来已很少适用，主要是针对地方政府被动给予信访人财物安抚或补偿的行为。后者目前适用较多，大部分司法机关已经认为前者违背了立法精神，将后者作为当然的罪名适用于非法信访。而早在2005 年《信访条例》颁布之前，因信访而被定罪的事例极为罕见。因为信访行为具有特殊性，针对它的刑法评价之前还必须考量其本身的社会主义民主权利和社会秩序破坏程度因素。这些考量是确定信访违法行为是否应当纳入刑事评价包括是否构成寻衅滋事罪的必有立场。

一、信访“寻衅滋事罪”的立法变化

目前，对于违法信访行为的规制体系已经比较全面、严密，应该说在纯粹规范意义上，这就是一个适用问题，但现实中对信访寻衅滋事的惩处，当事人、辩护人乃至社会与司法机关的看法还存在不小差异，这主要与调整这一行为的规范前后变化及其存在的内在矛盾有关，也当然与新时期司法机关忽略信访活动民主性价值有关。

2013 年“两高”《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》（下称“两高”解释）中，寻衅滋事的内涵被确定为“行为人为寻求刺激、发泄情绪、逞强耍横等，无事生非，实施刑法第二百九十三条规定的行为的”。刑法第二百九十三条将其列举为四类行为：随意殴打他人，情节恶劣的；追逐、拦截、辱骂、恐吓他人，情节恶劣的；强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物，情节严重的；在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的。如果从上述规范出发，很难发现信访活动中因追求诉求的解决而采取的在信访场所或其他场所表达其诉求的行为具有寻衅滋事的动机，而这是借助行政规章和司法解释对上述四种类型的行为的进一步扩张解释而发生联系的。

2013 年公安部修订的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（下称“公安部指导意见”）和2019 年“两高一部”联合发布的《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》（下称“‘两高一部’指导意见”）对适用寻衅滋事罪做出了明确规定。前者规定较为简单，只是引证适用刑法第二百九十三条，后者则对认定寻衅滋事罪的罪状做了详细描述。在信访活动中或者以信访为名，为制造影响或者发泄不满，实施下列行为之一的，依照刑法第二百九十三条的规定，以寻衅滋事罪定罪处罚：（1）在各级党委、人大、政协、行政、监察、审判、检察、军事机关，厂矿、商场等企业单位，学校、医院、报社、电视台、科研院所等事业单位，工会、妇联等社会团体单位，机场、车站、码头等重要交通场站，或者在上述场所周边的其他公共场所，实施自杀、自伤、打横幅、撒传单、拦车辆、统一着装、佩戴统一标识等行为，起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的；（2）追逐、拦截、辱骂、恐吓、随意殴打他人，情节恶劣的，或者强拿硬要、任意损毁、占用公私财物，情节严重的；（3）编造虚假信息，或者明知是编造的虚假信息，在信息网络上散布，或者组织、指使人员在信息网络上散布，起哄闹事，造成公共秩序严重混乱的。

对比“两高”解释和“两高一部”指导意见，可以发现如下四点不同：第一，前者遵循刑法第二百九十三条的完整规定，包括主观要件和客观要件，后者则凸显客观要件，对2013 年“两高”解释之主观特征有所忽略甚至突破。第二，后者的规定明显突破了前者，在客观要件上的扩张性十分明显。在2019 年“两高一部”指导意见中，用“在信访活动中或者以信访为名，为制造影响或者发泄不满”意指或替代2013 年“两高”解释对寻衅滋事的定义。显然，在2013 年的解释中“行为人为寻求刺激、发泄情绪、逞强耍横等，无事生非”这一表述必须连起来理解，即都是归结在“无事生非”的目的上，寻求刺激、发泄情绪、逞强耍横等只是“无事生非”的发生动机。而在2019 年“两高一部”指导意见中，上述联系性已经发生中断或不十分明显，因为“在信访活动中或者以信访为名，为制造影响或者发泄不满”无疑不属于“无事生非”，具有动机特征，但隔离了目的特征。一句话，2019 年“两高一部”指导意见突破了2013 年的解释，或者说是对2013 年解释及刑法第二百九十三条的背离，导致寻衅滋事脱离了立法精神和常识意义上的理解。2019 年“两高一部”指导意见还突破了2013 年公安部指导意见规定。譬如对于在机关、单位、公共场所实施自杀、自伤、打横幅、撒传单、拦车辆、统一着装、佩戴统一标识等行为，起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的，前者只对首要分子和积极参加者追究刑事责任，其处理罪名涉及聚众冲击国家机关罪、聚众扰乱公共场秩序罪、聚众扰乱交通秩序罪。显然，这里对个人犯罪和一般参与者没有规定刑事责任，而后者则将寻衅滋事罪扩及到个人犯罪。对于信访活动中故意损毁财物符合刑法第二百七十五条规定的，前者明确为按照故意毁坏财物罪追究，对于散布谣言或虚构事实扰乱公共秩序、投放虚假危险物质扰乱公共秩序、扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序，符合刑法第二百九十一条第一款规定的，前者明确为按照投放虚假危险物质罪，编造、故意传播虚假恐怖信息罪追责。而后者则将这些按照寻衅滋事罪予以追究，同时明确构成其他犯罪的，从一重处，实际上提升了对信访活动中违法行为的刑事打击力度。第三，后者在“造成公共场所秩序严重混乱”的解释上突破了2013 年“两高”解释之规定。2013 年“两高”解释对这一问题的规定是，“在车站、码头、机场、医院、商场、公园、影剧院、展览会、运动场或者其他公共场所起哄闹事，应当根据公共场所的性质、公共活动的重要程度、公共场所的人数、起哄闹事的时间、公共场所受影响的范围与程度等因素，综合判断是否‘造成公共场所秩序严重混乱’。”前者则将其内涵大大扩宽，超出了汉语关于公共场所的理解，将下列单位、团体和企事业单位确定为公共场所，即“在各级党委、人大、政协、行政、监察、审判、检察、军事机关，厂矿、商场等企业单位，学校、医院、报社、电视台、科研院所等事业单位，工会、妇联等社会团体单位”。这显然大大扩宽了适用寻衅滋事罪惩治信访违法活动的空间。第四，前者在文件中提出了执法时的三项要求，体现了对于信访活动的行为予以违法犯罪处置时的慎重，即坚持法制，讲究政策，保护合法，制止非法；强化证据意识，依照法定程序及时收集、固定相关证据；明确管辖责任，加强协作配合。而后者对此未作任何申明，显示了适用司法解释价值考量的单一性，也即呈现为政策性、社会主义民主性因素考量空间的丧失。

上述信访活动中适用寻衅滋事罪条件的放宽无疑是一种明确的价值导向，即日益将信访活动、信访秩序本身的特殊性消减，也就是其社会主义民主性权利展现和寻求合理解决问题之诉求根源的正当性以及社会转型期特殊矛盾的背景，在司法者的考量中日渐隐退，信访活动、信访秩序日益和普通的社会行为一般对待，信访秩序维护也就和其他社会秩序维护一样在采取行政和刑法手段时一视同仁。事实上，这可以从2013 年公安部指导意见和2019 年“两高一部”指导意见之序言的对比中得以揭示。在2013 年公安部指导意见中指出，“为保护信访人的合法权益，维护正常的信访秩序和社会秩序，依法处置信访活动中的违法犯罪行为，根据《刑法》《治安管理处罚法》《集会游行示威法》《人民警察法》和《信访条例》等法律法规，制定本指导意见”。这里，首先保护信访人合法权益，并根据《信访条例》进行了规范。而2019 年“两高一部”指导意见指出，“为进一步维护社会治安秩序，引导信访人员合法维权，切实把信访维权纳入法治化轨道，增强全民依法、逐级、有序信访的理念，依法保障信访人的合法权益，依照《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》等法律法规和司法解释，制定本指导意见。”可见，其首要的目标已经调整为“维护社会治安秩序，引导信访人员合法维权，切实把信访维权纳入法治化轨道”，且也不再明确将《信访条例》作为规范依据。

正是在这样的立法精神下，司法机关近年来对信访活动中的违法行为以寻衅滋事罪判处的比较多，但引起了不小的争议，体现在适用“两高一部”指导意见和“两高”解释的不统一上。

二、刑事评价信访“寻衅滋事”失度的危害

信访“寻衅滋事”的刑事规制无疑具有现实中的必要性，即符合实践理性。上述寻衅滋事罪的制度变迁和实践体现了这一国家意志。但客观的评价一种制度、政策、决策的现实价值乃至理性价值需要有更“客观”的立场和视野，在更大的“客观视野”下，刑事评价信访“寻衅滋事”行为出现了一定意义上的失度，这是基于规范自洽性、社会进步趋势和社会主义民主政治立场三重视野下的考量。

（一）损害寻衅滋事刑事及行政规范体系的自洽性

当前就规范信访寻衅滋事行为而言，涉及到的主要法律规范有刑法第二百九十三条关于寻衅滋事罪的规定、信访条例、治安管理处罚法、2013 年“两高”解释、2013 年公安部指导意见、2019 年“两高一部”指导意见等，而这些规范在文字层面和精神内涵之间是存在逻辑矛盾的。

刑法第二百九十三条将构成寻衅滋事罪的行为概括为：随意殴打、追逐、拦截、辱骂、恐吓他人情节恶劣的行为；强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物，情节严重的行为；在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的行为。由于这一立法没有明确寻衅滋事行为的动机或目的，在实践中存在困惑，2013 年“两高”出台了办理寻衅滋事刑事案件的专门解释，解决了这一困境，使寻衅滋事罪的认定大为快捷。

从制度比较出发，无疑可以发现2019 年“两高一部”指导意见和2013 年“两高”解释及2013 年公安部指导意见是存在冲突的。在2013 年“两高”解释中，“无事生非”是确立该罪的动机或目的条件，寻求刺激、发泄情绪、逞强耍横均是为了“无事生非”；而在2019 年的指导意见中，则简化掉了“无事生非”这一条件，只需要“制造影响或发泄情绪”即可，这是对该行为入罪的实质修正，间接意义上改变了刑法第二百九十三条的立法精神。就何谓造成公共场所秩序严重混乱，新的指导意见也扩大了对“公共场所”的界定和“混乱”的定义。2013 年“两高”解释中，公共场所的界定是符合刑法意义上的正统理解的，即车站、码头、机场、医院、商场、公园、影剧院、展览会、运动场等，而在2019 年“两高一部”指导意见中，将各级党委、人大、政协、行政、监察、审判、检察、军事机关，厂矿等企业单位，学校、报社、电视台、科研院所等事业单位，工会、妇联等社会团体一并列入，显然是超出了传统定义范畴的。至于“严重混乱”，2013 年“两高”解释中要求按照如下因素衡量：公共场所的性质、公共活动的重要程度、公共场所的人数、起哄闹事的时间、公共场所受影响的范围与程度等。在2019 年“两高一部”指导意见中，新列入的机关、企事业单位、社会团体并不全具有上述公共秩序指标，更多的是一种内部秩序展现。而且就前述列举的实际案件而言，其造成的公共场所秩序混乱也与2013 年“两高”解释的这一规定不相符。尤其是2013 年公安部指导意见中，对信访寻衅滋事罪的规定非常简单，就是将治安处罚法和刑法第二百九十三条重申了一遍，而2019 年的指导意见则极大地扩充了入罪的范围。

信访条例是一部规范信访活动、保障信访人权益、维护信访秩序的基本法，但事实上一些规范已经和信访条例第十八条和第二十条的规定发生了抵牾。根据信访条例第十八条和第二十条规定，没有到指定场所信访或者信访人数不符合规模要求，以及下列六项行为均为违法行为，即：（1）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（2）携带危险物品、管制器具的；（3）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（4）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（5）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（6）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。然而，信访条例对上述违法行为均没有作出法律责任的规定，而且就第十八条而言应属于信访机关的信访秩序，这只是一种内部秩序，而内部秩序并非都属于社会秩序。因此，2019 年“两高一部”指导意见中对公共场所秩序的解释以及前述案例中“非法信访”的认定都可能已经超出了信访条例第十八条的范围。第二十条列举的六类情形虽和2019 年“两高一部”指导意见中关于寻衅滋事的规定基本相同，但指导意见将这些行为触犯的客体均扩大为公共场所秩序，而信访条例第二十条却明确列出了信访秩序、公共秩序、国家安全和公共安全四种客体。指导意见将客体简化为一种的做法更有利于认定寻衅滋事犯罪，但却直接远离了信访条例的规定。

需要指出的是，寻衅滋事是一个纯粹的侵犯社会秩序的违法犯罪行为，而信访寻衅滋事并非都是侵犯了社会秩序，更多的是破坏了信访这种社会子系统的秩序或内部秩序，虽然，广义上社会秩序具有巨大涵摄性。用2019 年“两高一部”指导意见来过多调整一种特定社会关系的内部秩序，也客观上与信访条例第四条依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的处理原则，以及2007 年中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见精神背离，即“坚持解决实际问题与加强思想政治工作相结合”，“对信访活动中少数人违反有关法律法规，损害国家、社会、集体利益和其他公民合法权益的行为，要依法严肃处理”。

总之，2019 年“两高一部”指导意见在法治精神、规范内涵、政策贯彻以及与行政法规相协调等方面都对寻衅滋事刑事及行政规范体系造成了一定破坏，带来了法律体系内部的紊乱，虽然在实定法层面具有不可抗拒的强制性，但在法理意义上这种缺憾是明显的，这种规范的不良后果是在维护秩序价值的同时影响了法治正义价值。

（二）脱离社会进步趋势下矛盾稳中有降的规律

从1997 年刑法到2013 年“两高”解释这一期间的寻衅滋事罪的规范之共同性来看，实质上难以说这些规范已经考虑了信访寻衅滋事行为的刑法规制问题，而从当时的信访矛盾凸显状况来说，是完全有能力有必要予以考虑并在2013 年司法解释中得到体现的。“1992 年到2004 年间，全国信访总量呈现出连续12 年的攀升趋势，年均增幅在10%以上，并且越级到北京信访的增幅巨大，呈‘倒金字塔’形。”同时，集体上访批次和人数也大幅度上升。中国社科院2005 年发布的《社会蓝皮书》显示，从1994 年到2003 年群体性事件的数量增加6 倍多，参与人数增加4 倍多。[1]这其中相当多事件成为集体信访的导火索。在这种背景下，为何2013 年“两高”关于寻衅滋事罪的解释中没有明确将信访寻衅滋事入罪处理呢？这显得于理不通。因为在该解释中明确列举了婚恋、家庭、邻里、债务纠纷引起的出罪处理条件，照此完全可以把信访寻衅滋事入罪的条件也列举明示。这样处理是否还有一个背景，即信访总量在2004 年达到了峰值，总计1373.6 万件，[2]但从2005 年开始，全国信访总量、集体上访、重信重访、非正常上访数量开始下降，信访秩序呈现明显好转态势。而且据《瞭望·新闻周刊》报道，群体性事件也在2008 年达到了峰值。[3]这种情形下，不在寻衅滋事罪的解释中重点“关照”信访寻衅滋事行为也许是有所用意的。虽然无法获知近几年来的信访数据，但媒体报道和总体感觉，信访形势已经度过了最严峻时期而日益平稳。其中，在2018 年信访事项及时受理率、按期办结率、群众满意率都超过了95%，[4]一些省市的情况也显示明显好转。2021 年3 月湖南省信访工作专项报告显示，“十三五”以来，全省呈现信访总量整体下降、结构日趋优化、秩序逐步规范的良好态势，信访总量下降43.6%。其中，到省走访量下降30.4%，到国家信访局越级访量下降14.4%，到京非接待场所登记量下降93.5%。2020 年，省级“三无”（无进京非访登记和进京重复越级访，无到省级以上集体访，无极端恶性事件）县市区由2019 年的16 个增加至2020 年的47 个，国家级“三无”县市区由2019 年的11 个增加至2020 年的33 个，“三无”乡镇（街道）、村（社区）创建达标率分别达69.7%、83.4%。[5]而且网上信访日渐成为信访主渠道，非法信访总量下降明显。根据媒体报道，2020 年春节后，群众网上信访同比大幅上升，占国家信访局信访总量的七成以上。[6]2020 年全年全国人大共收到网上信访23526 件次，占信访总量的25.69%。[7]一些省市的数据也印证了这一趋势。2020 年安徽省深入开展信访“四最”①即“最多投一次”“最多跑一地”“最多交一回”“最后访一回”。改革后，信访形势呈现总量下降、结构趋优、信访下行、秩序良好的态势，全省信访总量同比下降26.5%，网上信访占信访总量逾八成。

其实，信访形势的趋稳乃至明显好转与2005 年以来信访法治化改革取得成效有密切联系。应该说，涉法涉诉信访一直是信访内容的主体，占比很高，自2014 年中央出台《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》后，对涉法涉诉问题执行不受理、不交办、不协调工作原则，目的是要把涉法涉诉问题从信访工作中剥离出去，将涉法涉诉信访问题纳入法治轨道解决。而与此同时，司法程序解决纠纷的能效在民事和刑事案件中也在走向好转。民事领域多元化解纠纷机制发挥功效，诉前调解成功率2020 年同比增长191%。②数据来自2021 年最高人民法院工作报告。

2020 年刑事案件审前羁押率从2000 年占96.8%降至53%，认罪认罚从宽适用率超过了85%，量刑建议采纳率接近95%，一审服判率超过了95%。③数据来自2021 年最高人民检察院工作报告。而且法院受理诉讼案件总量自2004 年以来首次出现下降。这足以说明两个问题：一是社会矛盾发生的根源在国家治理现代化进程中不断被消除，社会转型期利益分配机制的不合理正在被纠正；二是司法处理机制越发完善，司法权威性不断提升。这就大大减少了信访案件的总量，也促使不属于涉法涉诉类型的信访案件得到高效解决。

缘何在2005 年之前信访量和非正常信访事件逐年增加的情况下没有进行有力的刑事规制，全国信访量稳中有降，且在信访法治化日益明显的情况下，又在2019 年借助“两高一部”司法解释的形式，强化了信访寻衅滋事行为的刑事评价呢？从立法的现实必要性出发，似乎并不明显。

（三）不利于社会主义民主观念的树立

信访是实现各级政府与人民群众联系，坚持党的群众路线的重要途径，因而是中国特色社会主义民主制度的客观内容，自信访制度在新中国成立前设立以来，信访制度的政治属性就一直存在，而信访寻衅滋事入罪条件的放宽和适用的普遍化，明显是与信访作为社会主义民主机制的一种方式相矛盾的，至少目前的处置方式是否还在惩治极少数违法犯罪和保持信访的社会主义民主功能之间维持着一个恰当的“度”，是令人生疑的。

信访制度承载的政治功能是历史上党和国家有关决议和领导人讲话所明确界定的。1951 年5月16 日，毛泽东就群众来信问题对中办秘书室作出了批示，“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”[8]毛泽东的批示指明了新中国信访制度的政治定位和基本功能，对信访制度的发展具有重要指导意义。1957 年11 月19 日，国务院颁布了《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，这份文件对信访制度的定位是，“处理人民来信和接待人民来访，是各级国家机关一项经常的重要的政治任务。”“人民群众通过向政府机关写信和要求见面接谈，提出各种要求……，这是人民的一种民主权利，是人民监督政府工作的一种方法。我们的国家机关，一定要保护人民的这种民主权利，倾听人民的意见，接受人民的监督。”1978 年9 月18日至10 月5 日，第二次全国信访工作会议召开，时任中共中央副主席汪东兴在会议上引用周恩来总理讲话指出，“处理人民来信和和接待人民来访，是各级国家机关一项经常的重要政治任务”[9]。朱镕基总理指出，“通过人民来信来访可以看出，我们党和国家的政策产生了什么样的效果、人民群众有什么反应，工作做得好做得坏都有人在评判。”[10]江泽民总书记也指出，“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道。”1995 年颁布和2005 年修订的《信访条例》明确的立法宗旨，仍然是把保持各级人民政府同人民的密切联系，保护信访人的合法权益，放在了维护信访秩序之前。

现行信访法规和党的政策虽然已经将信访整体纳入法治化轨道，进行信访活动规范化改革，这降低了信访活动的社会主义民主政治属性，增强了信访活动的“技术与专业”属性。如“人民群众来信来访”变为了“信访人”。有学者指出其是人民信访观、国家动员型向矛盾化解型的转变，[11]但由于信访工作源于社会主义民主政治的延伸，因而仍然保留着其社会主义民主政治的本质要求。《信访条例》第一条规定，信访制度设立的目的是为了保持政府与人民群众的联系；第四条规定，信访工作坚持的原则是解决问题与疏导教育相结合；第八条规定，反映情况、建议、意见对国家和社会有贡献的，给予奖励。2007 年6 月中共中央、国务院发布的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》把做好新时期信访工作的重要意义阐释为：落实科学发展观，发展社会主义民主政治，维护人民群众的合法权益，加强党风建设尤其是干部作风建设，密切党和政府与人民群众的血肉联系。2014 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》在序言部分指出，这份文件的出台是为了“进一步密切党同人民群众的血肉联系，巩固和扩大党的群众路线教育实践活动，夯实党执政的群众基础，促进社会和谐稳定”。显然，这些规定仍然突出了信访制度所承载的社会主义民主监督功能。然而当前，对信访活动轻易或随意开启刑事打击手段则意味着，不仅会影响党的群众路线，损害人民群众根本利益，而且在规范警戒和预防上难以产生效果，不利于维护法治权威，是得不偿失的行为。

三、刑事评价信访“寻衅滋事”的三重视野

信访活动中的寻衅滋事行为当然也是一种破坏社会秩序的行为，按照其情节和后果启动行政或刑事处理程序也是信访法治本身的体现，是维护正当合法信访活动的必然要求。但是，现实中的信访寻衅滋事刑事评价和行政评价出现了混淆，刑事打击手段被过度使用，其虽在地方政府局部利益和信访正常秩序维护方面有其意义，但如前所述，其带来的冲击或者负面效果是不可回避的。为解决这一问题，使信访寻衅滋事的刑事评价回归到必要合理之度，应在规制信访寻衅滋事的法律体系之内在逻辑性、刑事评价的社会效果必要性和充分考量信访活动政治特性方面进行及时的调整与改革，真正实现信访与法治的良好结合。

（一）寻求信访法制规范的体系化和正当化

信访制度本质上一种社会主义民主实现机制，但它的这一功能在近二十年来逐渐弱化了，日益强化的是信访的纠纷化解功能。有学者指出，1978 年第二次全国信访工作会议后，国家对信访工作的理念从政治动员型转向了矛盾化解型。前者以促进社会变革，鼓动百姓政治参与为特征，后者以维护社会稳定，尽可能抑制信访矛盾为特征。[12]强化信访纠纷化解功能有一个新的时代背景，就是信访量日益增加，给国家机关特别是北京带来的信访压力越来越大。因此，1995 年颁布并经2005年修订的信访条例就是国家试图机制化、长期化或者法治化解决信访的开始。总体而言，目前已经形成了在党和国家政策导引下以信访条例为基础的行政处罚和刑法规制的法制调整体系。据此，这些规范体系可以分为党和国家的政策以及法律规范两大类型。就政策性规范而言又分为调整信访活动整体的宏观政策和调整涉法涉诉信访的专门政策两类。

在宏观政策方面有：2007 年6 月中共中央、国务院发布的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，2009 年4 月中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于领导干部定期接待群众来访的意见》《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》三个文件，以及2014 年中央出台的《关于创新群众工作方法解决信访突出的问题意见》等。这些政策不仅指导政府信访工作，也指引具体的信访行为，并调整对信访违法犯罪的处置活动。由于涉法涉诉信访是信访案件的主体，涉及信访的文件也主要集中在这一方面。如2006 年8 月中纪委、最高院、监察部联合发布的《关于在办理党员和行政机关公务员非法干预人民法院执行工作的案件中沟通情况及建立典型案例通报制度的通知》，2006 年10 月中央政法委颁布的《涉法涉诉信访责任追究规定》，2007 年中央联席会议形成的《关于继续加强非正常上访处置工作的意见》，2014 年3 月中办、国办联合发布的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，2014 年9 月中央政法委印发的《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》等。关于信访寻衅滋事的行政和刑事规制方面的规范也在这一过程中得到完善，2005 年国务院修订了《信访条例》，公安部在2013年修订了2008 年制定的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，“两高”在2013 年对刑法第二百九十三条寻衅滋事罪的适用做出了详细解释，“两高一部”在2019 年联合发布了《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》。

在上述党和国家的政策、规范性文件中，2005 年颁布的《信访条例》、中共中央、国务院2007 年发布的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》、2014 年发布的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》构成了调整信访活动政策和法律适用的根基，处于核心地位，也应当是信访寻衅滋事行为法律评价的适用指南，这是国家政策体系化和法律体系化、正当化的必然要求。就此而言，上述涉法涉诉信访问题的政策文件是和上级政策及法律统一的，尤其体现在信访终结的适用及终结后缠访缠诉的处理上。在信访寻衅滋事等违法犯罪行为的法律评价上，2013 年公安部指导意见、2013 年“两高”解释也是与信访条例精神和刑法第二百九十三条内容相一致的。

但2019 年“两高一部”指导意见实质上是与上级政策与法规精神相悖的，也是与刑法第二百九十三条立法内涵有冲突的。但鉴于2019 年“两高一部”指导意见短时期不可能废除，在当下可行的办法是谨慎适用这一司法解释。即严格按照刑法第二百九十三条的立法精神、2013 年“两高”解释，遵照信访条例的精神，减少信访寻衅滋事刑事评价的适用，通过适用限缩实现信访政策、法规、司法解释的体系化、正当化，从而促使信访法治化的科学发展。

同时，维护政策和法律的体系化、正当化还应区分信访秩序和社会公共秩序，这也是准确界定信访违法处置手段的关键。具体来说，对于仅仅违反信访秩序，譬如越级信访和未到指定场所的信访、信访终结后的信访行为不应适用寻衅滋事罪。对于既违反信访秩序，又破坏公共场所秩序，且造成严重混乱的，可以动用刑事手段。但关于何谓严重混乱，应当坚守2013 年公安部指导意见的立场。对聚众在机关、单位、公共场所实施自杀、自伤、打横幅、撒传单、拦车辆、统一着装、佩戴统一标识等行为，起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的，只对首要分子和积极参加者追究刑事责任，而对普通参与人员和单独实施此类行为的，一般不作为犯罪处理。总之，信访寻衅滋事的刑事评价应当在坚守法律制度上下级规范以及规范和国家政策相协调的环境下，进行稳定的常态化的司法。

（二）准确把握社会效果与社会矛盾演变的规律

信访寻衅滋事行为是否纳入刑事评价，要考量两个因素：一是是否必然产生更好的社会效果，二是是否符合信访活动乃至社会矛盾演变的发展趋势。就此而言，现有信访寻衅滋事刑事评价的积极态度和措施需要调整，以使信访法律评价回归理性。

在对待信访案件处置上，其社会效果不同于一般案件，其可能产生的政治、社会和当事人层面的影响都应是社会效果的考量范围。就此而言，过多的适用刑事手段介入信访案件的处理，对政治、社会和当事人都产生了不良的社会效果。另外，社会效果具有短期和长期两种评价视角，短期的效果未必赢得长期效果，只有源头治理才能产生高质量的社会效果。真正有效的遏制信访违法，不是靠堵，而是靠疏，靠源头治理，做到案清事明，化解矛盾。

信访违法的刑事评价失度也意味着没有精确理解社会治理政策，没有处理好维稳和维权的关系。党的十八届三中全会决定提出了社会治理概念，就是要构建一种公众参与、发挥社会主动性的新型治理格局，以克服之前的“稳定压倒一切”的压力型治理体制之僵化，减少社会对抗面，从而处理好维稳和维权的辩证关系。正如习近平总书记所言，“国家和社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行，管得太松，波涛汹涌也不行。”[13]要处理好维稳和维权的关系，把群众合理合法的利益诉求解决好，使群众由衷感觉到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。[14]

在这个问题上，比较积极地动用刑事评价来适用于信访活动，实际上演变成了借助司法“刚性维稳”的思路，这显然并没有处理好维稳和维权的关系以及信访法治化的正当路径问题，难以产生良好的社会效果。有学者就直接指出，在2013 年劳动教养制度废除之前，训诫、拘留、劳动教养等规训上访者的方式正在演变为废除劳动教养之后的入罪规制方式，上访已经成为了刑事治理的对象，这一政策能否解决基层政府权威流失以及访民社会动员威胁，仍是一个问题。[15]对待信访寻衅滋事行为，借用一名律师的语言，“司法必须坚持以公正为前提，对于上访人员只要不是无理取闹的，尤其对那些确实有理，经过较长时间上访仍未得到解决的，即使在上访过程中有违法行为，也要具体案件具体分析，可以不处罚的尽量不处罚；必须处罚的尽量选择较轻的处罚。”①参见吴某律师的博客，http://blog.sina.com.cn/s/blog_bf109a4f0102yt6h.html。

前文述及，信访洪峰在2004 年既已到来，2005 年之后全国信访总量、集体上访、重信重访、非正常上访数量已经掉头下降，就当前全国和地方的数据而言，信访案件与司法相关的分流处置机制运行良好，网上信访占比趋升，非正常信访比率降低明显，这说明，以信访为载体凸显出来的社会矛盾正在得到合理规制，信访日趋回归理性和秩序渠道，信访法治化初见成效。而其实，信访矛盾的减少也是社会整体矛盾被逐步控制，社会治理逐渐走向现代化，法治途径解决纠纷正在被推崇，法治权威不断提升的反映。在这种内外背景下，单向加大信访寻衅滋事的刑事评价力度，与信访矛盾和社会矛盾的转变趋势并不吻合，从实现多元化治理和长远治理效果出发，当下的刑事手段非常值得反思。

据最高人民法院2021 年工作报告，全国法院受理诉讼案件数量在2016 年、2019 年先后突破2000 万件和3000 万件关口的情况下，出现2004 年以来的首次下降，特别是民事诉讼案件以年均10%的速度持续增长15 年后首次下降。这在地方法院也得到了印证。据媒体报道，山东省法院连续三年审理劳动争议案件呈下降趋势。[16]广州市中院《少年司法品牌白皮书》显示，2017 年至2020年上半年，广州两级法院共判决未成年罪犯1663 人，2018 年至今，罪犯人数呈逐年下降趋势。[17]广州市中院发布《广州法院医疗纠纷诉讼情况》白皮书（2015-2017 年）显示，2015-2017 年广州基层法院受理一审医疗纠纷案件数量呈下降趋势。[18]浙江余姚市法院家事审判白皮书（2018-2020 年）显示，市法院受理家事案件几年来收结案数量总体平缓，呈略微下降趋势。[19]虽然诉讼案件未必会进入信访渠道，但涉法涉诉信访一直是信访案件的主题，诉讼案件量的减少，至少说明社会多元化解决纠纷机制初显成效，社会各领域的利益分配更加公平合理，社会矛盾的爆发源头得到了有效控制，国家治理体系和治理能力现代化正在发挥作用，全面依法治国正在深刻地改变着政府行政和公民社会活动，而且就今天社会发展不断全方位向好改革的趋势来看，未来的社会矛盾将会获得持续有效的控制和减少。这种大的社会背景必须成为在当下考量信访寻衅滋事刑事评价的因素，只有如此，信访相关的法制才能成为良法，司法活动才能体现价值的衡平性，司法的正义才能和社会发展的目标相一致，司法的公信力才更能得到型塑。[20]

（三）兼顾信访活动社会主义民主性与内部矛盾性

信访一词最早出现在1963 年12 月国务院秘书厅颁布的《信访档案分类法》中，此前这一制度普遍性的称谓是人民来信来访。称谓的变化并不能改变信访制度的人民民主性质。2007 年中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》之序言就明确载明，信访工作对发展社会主义民主政治具有十分重要的意义。习近平总书记也指出，“信访工作的首义，在于时刻把自己看成人民中的一员，把心贴近人民。”[21]在国家信访局主编的《中国信访制度研究》一书中，直接将信访视为公民的一项直接民主权利。[22]因此，信访的社会主义民主政治性质是毋庸置疑的。

1995 年、2005 年信访条例出台后，信访制度的这种政治性功能在实际处理信访事务中已经大幅度弱化，信访日益成为社会矛盾化解的一种途径，但信访条例和中央有关文件仍保留了其密切政府和人民联系的群众路线功能，因而仍没有否认其中国特色的社会主义民主监督属性。有学者指出，中国的政制分为核心政制和辅助政制，而信访制度就是一种辅助政制。[23]也有学者指出，开放信访的原始基因——政治民主是不应被异化的，这是一个基本的或基础性的认识。[24]也就是说，作为共产党执政坚持群众路线的一种实现机制，其对各类信访问题的解决，在政治层面、宏观层面是一种社会主义民主或群众路线实现方式，在具体事务层面是一种关心民众疾苦，回应民众合理要求的体现。在信访这两种属性的关系中，政治性是根本的、首要的，事务性是附属的，政治性通过事务性得以落实。因此，我们在处理信访活动中的违法行为时，要多用行政等手段，极其谨慎地使用刑事手段。刑事手段被大量使用，我们就难以说已经把信访的政治属性看作第一位了。

坚持信访违法行为处理中的社会主义民主政治考量，并不会抑制或阻止正当且必要的刑事制裁。刑事制裁是任何社会行为的最后边界，这是法治的底线，但把握信访事项处置中刑法手段使用的度却既是工作本身的要求，也是工作艺术的体现。在当前的处理模式中，很大程度上是把信访视为一种纠纷化解模式，要维护纠纷化解过程中的正常秩序，打击破坏这种秩序的人，显然，这种认识并没有把信访的政治属性放在应有位置，甚至是淡化了这种意识。这是信访制度的基本性质认识没有把握到位的表现。要改变这一局面，首要的还是国家政策的基本导向和工作人员的正确理念。对此深刻把握信访特性的政策不仅信访机构要充分认识，而且司法人员也应严格贯彻。必须把信访作为一个大系统，在整个政权阶层使其以一致的方式运行，也即从信访工作部门到司法机构，都要一体贯彻信访政策的精神，才能避免目前刑事手段运用失度的危险，达到社会的协同治理效果。[25]

当然，在信访寻衅滋事刑事评价问题上陷入唯罪化最大的因素还在2019 年“两高一部”指导意见。该司法解释的整体精神并没有像2013 年公安部指导意见那样充分考虑信访条例即信访政策的规定，而是以一种单向度的规制来遏制信访违法犯罪行为。这一立法特点显然是不利于信访法治化的长期发展的。从维护信访法治化并兼顾信访社会主义民主政治属性的目标出发，这一解释应当及时修订。

另外，信访中寻衅滋事刑事评价的慎重抉择，还必须充分认识到信访矛盾的“内部”属性和一般刑事案件的“外部”属性的区别。所谓“内部”属性行为是指信访中的违法是在借助群众路线和社会主义民主监督机制寻求解决自身合理诉求的过程中发生的，其违法行为的动机和目的仍在于其诉求的解决和满足，因而其违法是在行使社会主义民主权利的机制中出现的，具有社会主义民主机制内部矛盾属性。而所谓的普通案件之“外部”属性行为则往往是在社会生活中发生的行为，这种社会生活相对于在体制内的社会主义民主制度具有“外部”性。因此，对信访寻衅滋事的刑事打击并不能单纯地考量规范的违反和秩序的破坏，还需考量社会主义民主价值。具体而言，应当在信访秩序和社会公共场所秩序违反之间有清醒的认识，更多地在信访秩序违反上认定，极少在社会公共秩序违反上认定。前者体现了矛盾的“内部”性，后者体现了矛盾的“外部”性。考虑前者则应更多地适用行政等手段，而不是刑事手段。于此，方可以在信访制度基本功能的实现与犯罪惩治之间取得最佳平衡，这也是对信访的秩序稳定和信访法治化做出的应有贡献。