中央调剂金制度实施效果评价

□文/李小晨

（首都经济贸易大学劳动经济学院 北京）

［提要］企业职工基本养老保险基金中央调剂制度作为向全国统筹的过渡措施，其实施效果直接影响基本养老保险全国统筹进程。学术界从微观角度分析认为该制度的实施效果与上解比例有关，从宏观再分配效应视角进行分析认为该制度的效果不明显。本文认为需要进一步完善政策效果评价，正确认识政策目标和效果评价之间的关系，合理恰当地选择计算参数，最重要的是解决中央和地方间的激励问题。

按照党中央、国务院的决策部署，我国从2022年1月份开始实施养老保险全国统筹。为均衡省际养老保险基金负担，企业职工基本养老保险基金中央调剂制度于2018年7月开始实施，上解比例逐年提高。作为一项向全国统筹的过渡性措施，其实施力度的增强反映出我国实现基本养老保险全国统筹的迫切性。在人口老龄化的国情下，2020年各省份已实现养老保险省级统筹统支，中央调剂金制度已实施4年，其产生的效果如何？对实现全国统筹有多大影响？是否促进了基本养老保险制度的可持续发展？在我国抚养比高的现实情况下，这是一个关乎劳动人民退休后生活保障的重要问题。

一、学术界对中央调剂金制度的分析和评价

学者对中央调剂金制度实施效果的讨论和评价主要基于两种方式。一种是从微观上解比例入手，通过保证养老保险基金结余方差最小计算最佳上解比例；另一种是通过各种衡量指标——基尼系数、可支付月数等来看其再分配效应，依此反映养老保险基金的可持续性并对该制度做出评价。

彭浩然等学者采用2017年各省份的数据，在3%和3.5%的调剂比例下进行政策模拟。研究结果表明，企业职工基本养老保险基金中央调剂制度在较短的时期内，可以缩小各省份间养老保险基金的差距，并在一定程度上缓解支付压力。但该学者认为中央调剂制度是一把双刃剑，只能缓解燃眉之急，上解比例不可能无限提高，否则会引起新的不公平。最后，彭浩然以调剂后“养老金缺口总额最小”和“人均养老金结余方差最小”为目标，计算得出最佳上解比例应在5%左右。

边恕等测算了2018～2050年的相关数据，并模拟了上解比例为3%和4.54%时的运行情况，其主要关注政策实施前后养老保险基金首次出现赤字的时点变动情况，研究发现调剂比例和省际养老金结余差距呈现“U”型，且最佳上解比例为4.5%。他认为中央调剂制度与全国统筹还有很大差距，应该加强顶层设计，加快“过渡”时间。

薛惠元认为现行的中央调剂金的上解额和拨付额公式未涉及到各地区养老保险基金的缺口，使得养老金的调剂力度变小，不能充分实现中央调剂金制度的目的。在具体的研究中，薛惠元改变了现有制度的做法，按照“将调剂金只拨付给基金有缺口的省份”的新思路进行测算，其研究结果表明：2018～2035年间的调剂比例应在0.8%～12%的范围内波动，其中2019～2025年间的调剂比例每年上升0.15%，2026～2033年间调剂比例保持1.85%不变，该学者认为“低起点、小统筹、渐进式”的方案较为合适。此外，该学者还研究了“二次调剂算法”，得出调剂比例在1.98%～7.11%范围内波动时，养老保险基金的缺口可以被补足。总的来说，在现有的学术研究成果中，该研究可以看作对中央调剂制度进行完善后的政策模拟过程，但其并未考虑到延迟退休以及人口流动等问题。因此，“将调剂金只拨付给基金有缺口的省份”的方案是否真正有效很难做出准确判断。

上述研究成果表明：各学者在“调剂比例应该有波动范围，不能无限上调”的观点上是持一致意见的，但具体的波动范围各学者并未持统一看法，可能是由于测算过程中所使用的变量不同而导致的，如只有少部分学者将延迟退休考虑在内；研究所使用的数据方面，一些学者使用的是往年数据，一些学者使用的是预测数据；公式中的变量选取方面，关于“城镇企业就业人数”这一变量，有的学者将其定义为城镇单位就业人数、城镇私营企业和个体就业人数之和，有的学者按照就业人数与个体就业人员的差值来计算，还有学者将城镇单位就业人员与城镇私营企业和个体就业人员加总，再减去机关与事业单位就业人员，由此得到企业就业人数等。这些差异在一定程度上挑战了研究成果的权威性、可靠性和真实性。

从再分配效应角度进行探讨的研究主要包含以下几项：张松彪采用2016年的数据对除新疆建设兵团外的31个省份进行模拟测算来考量中央调剂制度的省际再分配效应。其从两个角度对再分配效应进行观察：第一个角度是对比各省份的上解额和拨付额；第二个角度是基于基尼系数来测算省际再分配效应，考察养老保险基金中央调剂制度对不平等的改善程度。测算的结果显示，无论是从养老保险基金的收入还是结余来看，中央调剂金均使基尼系数下降，即中央调剂促进了省际养老保险基金收支的平衡。但张松彪同时也指出了存在的一些问题，如中央调剂金的拨付额公式仅考虑了离退休人数的问题，并未考虑省份间的消费水平的差异，这难免造成了分配的不公平，因此建议加入调整系数，将各省份的消费水平考虑进来，在后续陆文君等学者的研究中，同样也发现了上述问题。考虑到本文采用的是2016年的数据，且现行参保人数、参保率等已发生了变化，因此其研究所得出结论的可参考性有限。

房连泉以《中国养老金精算报告2019-2050》的数据为基础对未来十年（2019～2028年）31个省份城镇职工基本养老保险制度的基金收支进行了模拟测算，其中上解比例每年以0.5%递增，以当期结余数据和各省可支付月数变化为衡量指标。在该制度实施后，虽然养老保险基金可支付月数的基尼系数有所下降，但改善效果有限。从再分配效果的角度来看，其主要体现在“调两端”，即基金结余大省向基金亏损大省的再分配。其中，影响调剂强度的因素按照由强到弱，依次是调剂比例、制度赡养率、工资因素。该研究最终的测算结果表明，尽管调剂金缓解了部分省份收支缺口带来的压力，但该制度的运行并不会改变养老保险基金两极分化的趋势，该制度仍需要进行改进，如完善调剂制度的执行参数等。该研究较上面我们提到的研究，优点在于采用了中国社会科学院世界社保研究中心发布的预测数据，但同样存在一些不足，一是在社会保险费的征缴转移至税务部门后，缴费人数应比该文献中假设的多；二是该研究在进行预测时，并未考虑到弹性退休制度的实施。因此，从某种角度来说，在数据测算不精准的情况下，该研究结论的可靠性会受到质疑。

郭秀云利用2012～2016年的数据，采用因子分析法，同样对中央调剂制度的再分配效应进行研究，该研究设计了两个方案，区别在于参保人数的选取，一个方案采用的是应参保人数，另一个方案采用的是实际参保人数。研究表明：从结构上看，各省之间存在巨大差异，主要体现在经济支撑、制度支撑和制度需求等方面，如广州、上海的制度支撑再分配能力大于经济支撑，而北京、江苏等却相反。从总体上看，中央调剂制度具有均衡地区间养老负担的省际再分配效应，且随着上解比例的提高，再分配效应增大，但效应的力度在减弱。与前面的研究结论一样，该研究同样认为中央调剂制度有逆向调节的作用。

根据上面的分析可以看出：研究者们从再分配效应角度来进行探讨时，他们主要的测量指标有基尼系数、可支付月数、MT指数、贡献率、收益率、调剂前后基本养老保险基金当年盈余率等，其中基尼系数采用的较多。同时，由于现有研究多局限于2017年及以前的数据，没有一项研究是根据最新国家政策来严格进行预测的，所以说，学术界对于从再分配角度来对中央调剂金制度政策效果的评价结论是有一定局限性的。而从上解比例角度来看中央调剂制度的实施效果的研究，则主要由于其参数和数据的选取都存在一定的问题，因而无法得出对政策实施效果的一致和可靠的评价。

二、基于中央调剂金制度实施四年来的分析和评价

前面再分配效应和上解比例两个角度的分析表明，由于评价依据的局限，目前对于中央调剂金制度实施效果的评价结论还缺乏足够的说服力。想要改变目前这种状况，我们需要从以下几个方面来提高评价依据的质量：一是要结合国家最新出台的政策以及最新的数据来进行测算，如第七次人口普查数据、渐进式延迟退休政策等，因为影响中央调剂金金额大小的主要因素是参保人数、工资水平等，他们的测算直接关系着对中央调剂金制度实施效果的评价；二是要将流动人口的数据考虑在内，然后进行全面的数据分析，提出此建议主要是由于人口的流动造成了各省份之间抚养比差距大，呈现两极分化的趋势。

三、中央调剂金制度政策效果评价思考

从对中央调剂金制度政策实施效果评价的结论及其存在的局限，本文认为有几个与该政策效果评价相关的问题值得进一步讨论。

（一）政策目标和政策实施效果评价。政策实施效果的评价肯定是基于目标来说的，所以我们务必要弄清楚政策目标是什么，这对评价政策的实施效果非常重要。目前基本上是从是否公平、地区间差异如何、再分配效应等角度去做的研究，然后对该制度做出评价。但实际上，包括本文前面从两个角度进行的分析，这都只是对政策的粗略评价，并没有达到政策效果评价的理想标准，需要依据“实现全国统筹”的目标去分析，然后做出如“具有明显的效果”“效果有限”等的评价。

目前，我国部分省份养老保险基金收不抵支，并有大量年轻劳动力外流，所以需要针对这些省份进行分析，看看实施该制度后有没有得到改善。有的学者认为该制度对经济发达的省份不公平，但这是不是没有考虑人口流动的原因，经济发达的省份是人口流入大省，且流动的人口大多是年轻劳动力，难道他们为经济发达省份所做的贡献就能被忽略吗，这不也是一种变相的不平衡吗？如有的人在大城市交社保，但回老家享受待遇，这是很不公平的，目前学术界缺少相关研究的原因主要是较难获取各省份人口流动的数据。

（二）激励问题。该政策存在一个很大的问题是中央和地方的激励问题。从表面上看，实施该制度好像是在劫贫济富，所以净收益省份和净支出省份的想法一定不一样，随着上解比例的提高，净支出省份每季度都要将自己的养老保险基金拿出来补贴给其他省份，即将本省份养老保险征管的收益外部化到其他省份，这样他们难免会放松对基本养老保险基金的征缴，导致企业的养老保险实际缴费率下降，这样更不利于全省养老保险基金收入的增长。同样，净收益省份由于能够很轻松的拿到补贴，他们也会放松对基本养老保险基金的征缴，这样会使得基金缺口越来越大，和政策目标相背离。所以，在政策设计上，需要对净支出省份给予奖励、建立配套的补偿机制，并加强对净收益省份基金征缴的监管。如可以根据净支出省份的贡献大小，给予他们相应的基金返还奖励，或在超额部分的基金管理上给予更大的自主权。换句话说，就是在兼顾公平的同时奖励效率。

各学者对于实现全国统筹后，中央调剂制度是否继续实施也存在争议。总之，对于该政策还需做进一步的实证研究。当然，在实行该制度的同时一定要做好相应的配套辅助措施，如建立激励机制、实施延迟退休政策、探索养老金多元化投资渠道、提高其保值增值的能力等。