清单计价模式下措施费管控常见问题

□文/郑荣芹

（龙达恒信工程咨询有限公司 山东·济南）

［提要］措施费是工程造价的重要组成部分，因其不形成实体工程，缺乏统一执行标准，审计结算时成为合同双方的常见争议点。本文通过分析清单计价模式下措施费的种类及措施费审计中常见的争议问题和难点，提出工程建设各阶段减少争议的具体对策与建议，以供参考。

《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）规定，工程造价由分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费、税金组成。措施项目是为完成工程项目施工，在施工前和施工过程中采取的安全措施、文明施工措施、环境保护措施、技术措施、组织措施等。以建筑工程为例，措施费约占工程造价的15%～20%，与施工组织设计方案、施工现场条件和施工管理水平密切相关。由于措施项目不形成实体工程，相比分部分项工程较为抽象，清单计价规范对于措施项目的计量计价规则也相对笼统，措施费的计取对工程总造价影响较大，在工程招投标、合同签订、工程施工、变更签证、工程结算各环节都是承发包单位争议较多的谈判内容之一。

一、措施费分类与特征

（一）措施费的分类

1、按计价方式分类。根据能否准确计量，措施项目可以分为单价措施项目和总价措施项目。其中，单价措施项目能够准确计量，总价措施项目不能准确计量。单价措施项目主要包括模板及支撑、脚手架、大型机械进出场及安拆、垂直运输等；总价措施项目包括安全文明施工费、二次搬运费、冬雨季施工增加费、夜间施工增加费、已完工程保护费等。根据清单计价规范规定，措施项目费的计算公式如下：

单价措施项目费=单价措施项目工程量×综合单价

总价措施项目费=计算基数×相应费率（计算基数和相应费率由地方造价管理机构确定）

2、按可否竞争分类。按照能否竞争，措施费可分为可竞争费用和不可竞争费用。其中，安全文明施工费为不可竞争费用，包括安全施工费、文明施工费、环境保护费、临时设施费等四项。编制招标控制、投标报价及结算时，应按照地方造价管理部门规定的计算基数和费率计算，不得随意更改。安全文明施工费受政策及环境影响，自新冠肺炎疫情爆发以来，各地均要求工程费用中增加疫情防控费用，此费用通常包含于安全文明施工费中，体现了安全文明施工费的保障作用。除安全文明施工费外，其他措施费为可竞争费用，投标报价时，投标人可根据施工现场环境、工程规模、水文地质条件、自身施工能力和管理水平竞报。

（二）措施费的特征

1、非实体性。措施费发生于施工过程中，伴随工程实体而产生，保障工程实体的形成，但在工程实体竣工后，措施项目却无迹可寻。混凝土浇筑过程中必然会产生模板及支架费用，混凝土浇筑完成后形成柱、梁、板等实体构件，实体构件形成后模板及支架却需拆除。结算审计时，发承包双方对措施费的计量计价依据容易产生争议，因此，在施工过程中施工单位应做好过程记录，保存影像资料及文字资料，做好过程结算，减少争议。

2、风险性。措施费由于它的“非实体性”，设计单位在施工图设计时不会专门设计，施工单位在编制预算和施工时就没有统一的参考标准，取费较难，建设单位对于非实体项目支付意愿不强；措施费用还会随着工程变更而变化，由于调价计算复杂，发承包双方有时会签订措施费包干协议。由于上述原因，导致措施费具有一定的风险性。

3、特殊性。由于施工环境、水文地质条件、施工地点的不同，每个工程项目都有特殊性。不同的工程要编制专门的施工组织设计，如要根据水文地质条件编制施工排降水、基坑支护方案；根据施工地点交通位置等因素编制场地布置和场内外运输方案等。措施费的发生和计取与施工组织设计密切相关，不可照搬其他项目。

二、措施费计取常见问题及成因分析

（一）措施费取费常见问题

1、重复计算。分部分项工程费中已经计取的费用又单独在措施项目中列项，造价人员在编制混凝土清单子目套取定额时已考虑泵送，在措施项目又单独增加泵送费用。已经含在总价措施项目中的费用重复计取，未能规范使用安全文明施工费，如施工现场消防设施器材应含在安全施工费中，又把此部分工程量增加到分部分项工程项目中。

2、缺项漏项。编制预算或结算时，未将地上地下部分分开，超高部分未考虑施工降效；地下室或暗室施工时，只计取非夜间施工照明增加费，没有考虑人工、机械施工降效；未将柱、梁、板模板分开计算，漏算基础模板；单独装修项目未计取已完工程保护费。

3、计算标准错误。一个工程项目中包含建筑、装饰、安装、市政、园林几部分，计算造价时未将几部分分开，造成总价措施费的计算基数和取费费率混用；未正确对应工程类别取费；安全文明施工费未按照规定计取；套用脚手架定额时，未严格区分外脚手架、里脚手架、满堂脚手架的适用范围及系数。

4、实际未发生。编制招标控制价和投标报价时列取了夜间施工费、冬雨季施工费等总价措施项费，但是实际施工过程中并不一定发生，结算审计时，施工单位编制的竣工结算中仍含有此部分内容；按规定计取了安全文明施工费，但是施工单位却没有全部使用，投入的安全文明和环境保护措施未达到规定要求。

5、工程变更。工程施工过程中如果发生工程变更，分部分项工程费可以按照计量计价规则计取，措施项目不形成工程实体，施工单位有时会高估冒算，漫天要价，建设单位却认为变更不影响措施费，不应另外计取，双方争执不下。有时合同双方对措施费调整的计算方法没有约定明确，也会产生争议。

6、不可抗力。不可抗力引发的工程措施费审计争议包含不可抗力发生前施工单位为预防不可抗力增加的措施费用和不可抗力发生后返工修复等增加的措施费用。发承包双方如在合同中未明确不可抗力增加的措施费如何划分，容易引起争议。如，台风来临前施工单位增加的防范和抵御措施费用，台风过后重新搭设脚手架、临时设施的费用如何分担，双方各执一词。

（二）措施费风险成因分析

1、人员风险。一方面由于措施费的非实体性，较为抽象，造价工作人员虽然是专业的，但缺乏施工经验，对施工现场环境不熟悉，有时也无法预估措施费的风险性，导致无法准确计算措施费用，只能凭经验计取常见措施费用或套用同类项目措施费用；另一方面部分造价咨询人员专业能力不够或缺乏职业道德，认为措施项目无需准确编制，编制措施项目时糊弄了事，出现重复计算、错项、漏项、收费标准错误等问题。

2、项目固有风险。任何项目都存在固有风险，固有风险不可规避。施工现场环境复杂、水文地质条件未能充分勘测、施工图纸设计深度不够、工程量清单缺项或漏项、出现异常恶劣的自然条件等，都会增加项目的固有风险。如，项目基础施工过程中出现湿陷性黄土，需要超挖换填地基，由此增加的基坑支护费用以及安全施工费用等无法事前充分预估。

3、信息风险。有些建设单位对施工现场情况介绍不清楚，地质勘察报告以及其他施工现场资料提供不完整，施工场地位置、地理条件、运输条件、政策规定等披露不清楚，这些影响施工排降水费、临时设施费、二次搬运费、大型机械进出场及安装费、成品保护费等，导致施工单位不能充分考虑和预估措施费用。有些施工单位在发现建设单位提供的地质勘查报告和设计文件存在缺陷或漏洞时未及时告知，导致建设单位未充分预留措施费用。发承包双方信息不对称、不充分带来的不确定性产生风险。

4、合同风险。建筑施工合同示范文本中较为详细地约定了承包人和发包人各自享有的权利和承担的义务，建筑施工相关的法律法规也比较系统全面地规范了建筑施工领域的方方面面和纠纷解决机制，但是这仍避免不了施工过程中产生的系列法律风险和纠纷。重视施工合同，合同签订时充分考虑各种不确定因素，可以有效地规避风险、提高效率、减少纠纷。如果发承包双方风险防范意识较为淡薄，对施工过程中可能出现的风险问题未能充分预估，设置的合同条款不够细致、科学、完整，就会不可避免地出现争议纠纷。

5、道德风险。根据经济学相关理论，理性的经济人就是以完全追求物质利益为目的而进行经济活动的主体，人都希望以尽可能少的付出，获得最大限度的收获，并为此可不择手段。道德风险是在信息不对称条件下，不确定或不完全合同使得负有责任的经济行为主体不承担其行动的全部后果，在最大化自身效用的同时做出不利于他人的现象。工程建设领域发承包双方为了自身利益最大化，可能会做出不利于对方的行为，增加对方风险。尤其是对于措施费这种非实体项目，发包方极不愿意支付，而承包方习惯漫天要价，导致工程结算一再拖延。

三、措施费管控对策建议

（一）预算编制阶段。建设单位编制招标控制价时，应结合地勘资料、设计图纸和现场条件，充分考虑可能发生的措施项目，准确划分分部分项工程费和措施项目费，避免重复计取和漏项。可计量的措施项目，应按清单格式列明项目编码、项目名称、项目特征、计量单位、工程数量。项目编码和项目名称应按照规范填写；项目特征描述影响定额子目的套取，招标清单中应准确详细描述，必要时可列明工程内容；计量单位应使用国标计量单位；工程量计算应注意清单计算规则和定额计算规则的异同。不可计量的措施项目应以“项”为计量单位列明，按造价管理部门规定的费率计取。措施项目应充分考虑、充分计划，详细、完整列项，不得缺项漏项，还应在暂列金额项目中考虑预留部分金额，用于可能发生的措施费用，避免结算时资金不足。

（二）招投标阶段。建设单位应在招标文件中详细描述项目概况，提供完整的地质勘察报告和施工图纸，需要施工单位提供的服务也应列明。投标单位应认真研究地质勘察报告和施工图纸，并进行现场踏勘，对现场施工条件、地质水文情况做到心中有数，对于地质资料不完整、施工图纸不详细、招标清单错漏等问题，应及时提出，不可盲目编制投标文件。投标单位应结合自身的施工能力编制施工组织设计，组织有经验的专业人员确定最优方案，通盘考虑为完成项目施工所需要的措施项目，以及可能出现的风险，合理预估措施费，除安全文明施工费外，其他措施费可以结合自身条件竞报，既要在投标过程中保持价格优势，又要保证合理利润。

（三）合同签订阶段。双方在签订合同过程中，应本着公平平等、风险共担原则，在专用条款中约定措施费的调整范围和调整方法。按照清单计价规范，法律法规变化、工程变更、工程量清单缺项、项目特征不符、工程量偏差、不可抗力等情况发生时应调整合同价款。双方应约定调整情形发生后，关于措施费用的具体调价方案。如，造价管理部门调整总价措施项目或费率时，合同是否调整应予以明确；工程变更或工程量变化后，如影响可计量的措施项目，应约定结算方式，工程量变化范围超过一定幅度是否调整综合单价也应明确；合同因不可抗力等原因不能正常履行后，应按照各方责任承担各自费用，但是如安全文明施工费等前期投入较大，如果合同提前解除，按照取费基数计取，施工单位可能会有较大损失，双方应约定此种情况下安全文明施工费如何结算。

（四）施工阶段。专项工程施工前，施工单位应结合现场情况编制专项施工方案，并报监理单位审批，监理审批通过后方可施工。如果发生工程变更，应及时办理签证，并将变更后的施工方案和预估造价及时报监理单位，预估造价应包含各项费用明细。监理单位应做好现场旁站、巡视记录，检查施工单位是否按施工方案施工，是否按规定采取了安全文明和环境保护措施。建设单位应组织召开专项会议，审批措施项目及措施费用，监理单位、施工单位、设计单位、造价咨询单位等相关单位参加，论证合理的施工措施及相关费用。施工单位应将批准的施工方案、设计变更、现场签证、会议记录、工程量确认单以及施工影像资料等留存，作为结算的依据。

（五）竣工结算阶段。工程结算过程中，各相关单位应以事实为基础，以合同为依据，减少结算争议。各方认真分析合同条款，分清单价措施项目和总价措施项目。单价措施项目费应按实际发生的工程量和投标报价中的综合单价确定，还应结合合同约定的调价条款调整价格。总价措施项目应按规定确定计算基数，按照投标费率计算费用，其中安全文明施工费应严格按照造价咨询机构公布的最新费率结算。施工单位应根据实际施工情况编制结算，不可高估冒算，漫天要价，不可在分部分项工程项目和措施项目重复计算，未发生的措施项目应主动扣除，按照工程类别、定额说明准确套用相应定额子目。审核人员应收集施工过程资料、隐蔽工程记录等与竣工图对比，对于合同未包含但确实发生的措施费用应予以认可，合理确定结算造价。

综上，措施项目不确定因素较多，且不形成工程实体，建设单位和施工单位应在工程建设各个阶段采取有效措施，规避措施费审计常见问题，按照清单计价规范共担风险原则，合理确定措施费，确保措施费支出真实有效，既要保证施工单位合理利润，又要维护建设单位利益，减少双方结算审计争议。