长春市机构养老服务现状调查研究

梁钰杭，李 鸿

（1.长春开放大学，吉林长春，130051；2.长春人文学院社会福祉学院，吉林长春，130117）

一、研究背景

党的十八大以来，国务院陆续出台《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》等6个重要文件；吉林省政府从2014年至今出台《吉林省人民政府关于加快养老服务业发展的实施意见》等5个文件；长春市政府也于2014年出台《长春市人民政府关于加快养老服务业发展的实施意见》，2018年出台《长春市人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》，以国家和省《意见》要求为指针，制定了适应长春养老服务发展的政策措施，是目前长春市养老服务工作的基础性文件。国家养老服务业政策措施密集出台，养老问题日益受到社会各界广泛关注，中华人民共和国民政部和各省市政府也对人口老龄化、加快社会养老服务体系建设和养老服务产业发展等提出了明确的要求。应全面以家庭为基础，依靠社区，以机构为支撑，结合医疗和养育，建立功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，有效满足老年人的多样化、多阶段养老服务的需要。

2021年3月29日，中国民政部官网先后公布了《养老机构服务标准体系建设指南（MZ/T 170—2021）》《养老机构老年人健康档案管理规范（MZ/T 168—2021）》《养老机构社会工作服务规范（MZ/T 169—2021）》《养老机构生活照料服务规范（MZ/T 171—2021）》。可以看出，我国对于养老机构的建设越来越趋于正规化。不仅注重老年人的日常生活照料，如饮食、起居、清洁卫生、排泄及体位转移照料等，同时更加关注老年人精神上的照料。

近年来，长春市始终秉承“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系建设理念，把握全市老龄化发展趋势，因地制宜开展居家和社区养老服务，努力增强老年人获得感和幸福感。2020年9月7日，吉林省养老服务联席会议第二次全体会议召开。会议的主要任务是：深入贯彻习近平总书记对养老服务工作系列指示精神，特别是视察吉林时的重要讲话精神，认真落实省委、省政府决策部署，总结工作，分析形势，明确思路，强化措施，加快推进全省养老服务工作高质量发展。

截至2020年12月31日，长春市地区总人口数853.21万人。长春市60周岁以上老年人口194.78万人，占全市总人口的22.83%；65周岁以上老年人口135.29万人，占全市人口总数的15.86%；80周岁以上老年人口24.85万人，占全市人口总数的2.91%。长春市人口老龄化呈加快趋势。目前长春市人口老龄化规模大、势头大、比率高，作为东北老工业基地城市，长春人口老龄化主要有三个特点：一是由于建国初期来自全国各地的大批建设者目前已到耄耋之年，同时因创业就业导致年轻人口流出比例较大，此消彼长造成了长春市老龄人口增速过快；二是由于当年的国企转制、改革等原因，以产业工人为主的老年人群体未富先老特征明显，养老服务方面消费意愿和支付能力不高；三是因农村收入低、为老服务需求低、基础设施薄弱、服务机构无能力延伸至农村等原因，长春市农村养老服务体系尚未建立健全。

二、长春市机构养老服务现状

长春市在全省率先成立了长春市养老管理服务中心，指导各城区成立了区级养老服务指导中心，与市级服务中心对接联动，为全市居家、社区和机构养老服务提供标准化、信息化、规范化建设指导，强化了养老服务综合保障效能。2020年11月5日，吉林省卫生健康委、省中医药管理局联合印发《吉林省发展老年护理服务工作方案》，进一步增加老年护理服务供给，提升服务能力。《方案》明确提出，到2022年，基层医疗卫生机构护理床位占比达到30%，二级及以上综合性医院设立老年医学科的比例达50%。《方案》要求，建立覆盖老年人群疾病急性期、慢性期、康复期、长期照护期、生命终末期的护理服务体系，增加医疗机构和床位数量。鼓励社会力量举办连锁化、集团化经营的护理站、护理中心、康复医疗中心、安宁疗护中心等，增加辖区内提供老年护理服务的医疗机构数量。通过家庭医生签约服务等方式，为老年患者提供疾病预防、医疗护理、慢性病管理、康复护理、安宁疗护等一体化服务。将提供老年护理服务的相关医疗机构纳入医联体建设，借助省级五大医联体、县域医共体、专科联盟以及远程医疗等形式，帮助和指导基层医疗卫生机构开展老年护理服务。长春市机构养老服务发展现状表现在以下方面：

一是养老机构床位总量供给充足，一定时期内可满足入住需求。截至2020年12月31日，全市各类养老机构466家，床位数40 000余张。其中城区（含双阳区、九台区）共有各类养老机构292家、床位数30 000余张，县市有各类养老机构174家，床位15 000余张。

二是扶持优惠政策逐步完善，养老领域市场准入进一步放宽。据调查，长春市在全国率先建立综合运营补贴制度，从“补砖头、补床头”向“补人头”转变，实现了精准补贴，营利性和非营利性养老机构享受同等补贴政策；养老机构水、电、气、热按照民用价格收取，有效降低了养老机构运行成本；省市两级民政部门投入专项资金，支持养老机构投保综合责任险，为养老机构规避运营风险提供有力保障。同时，政府将养老机构的管理理念从“严进”改为“宽进、严管”，取消养老机构的设立许可，改为“备案登记”，进而开放养老服务市场。

三是社会资本投资建设速度加快，服务质量明显提升。在养老服务补贴和失能照护险试点等政策推动下，社会资本投资建设民办养老机构速度加快。据悉，长春市在全省率先开展养老机构等级评定和“双美评选”活动；同时免费为2 100多名养老机构从业人员提供职业技能培训。2016年至今，持续开展养老机构安全隐患专项治理，关停取缔350多家有安全隐患的“小、散、乱、差”机构，对于养老机构的安全运营环境和服务质量有了更高的要求。其中一些养老机构的基础条件和服务水平已达到国内领先水平。

四是养老服务供给水平大幅提升。首先，加快公办养老机构建设。长春市第二社会福利院建设稳步推进，投入使用后能进一步满足普惠性公益养老保障需求。全市20所农村社会福利服务中心落实升级改造，有效满足农村老年人集中供养需求。其次，支持民办养老机构建设。社会资本注入打造的亲亲园、怡康园、仁大医养等为代表的养老机构正向专业化、规模化迈进，新建成养老机构陆续开展运营。

五是开展养老机构等级评定。发挥养老服务行业协会作用，依据《养老机构等级划分与评定国家标准实施指南》，在全市开展新一轮养老机构等级评定，促进机构养老服务质量提升。

三、长春市机构养老服务存在的主要问题与原因分析

（一）养老服务市场供需错配矛盾依然突出

机构养老出现床位相对性过剩，供需错配问题突出。目前长春市养老机构床位闲置率约中等，一定时期内总空床量可以满足机构养老入住需求，但这是一种床位相对性过剩。一些养老机构床位紧缺、供不应求，而另一些养老机构实际入住率却较低。这种供需错配问题主要表现在：一是空间上的错位分布。因为土地、房屋等方面的成本，养老产业在城镇公共服务圈内难以实现符合常态化、市场化机制的配置需要，从而逼迫老龄服务开始沿着郊区化路线发展。郊区的养老机构越建越多，但是入住率却一直跟不上。老人家属在选择养老机构时方便探望是基本条件，倾向选择地理位置较近的机构，而在公共服务圈内发展的养老机构，因为成本问题存在场地不能扩大的运行瓶颈，导致主城区的老龄化严重，养老机构床位却较少，一床难求。而郊区的机构床位较多，但就医、探望不方便，因此空置率高。二是服务供给与养老需求的错位，在人口老龄化过程中，存在严重的老龄人口结构失衡，具体表现在高龄化严重、未富先老、空巢老人比例高、失智与失能人员比例高等方面。但是，当前养老机构在筹建时以综合型甚至养乐型为主，而真正对养老机构有刚需的失能半失能老人对护理和医疗有着巨大的需求，这类养老机构数量较少，有实力将医疗和专业护理嵌入的养老机构就更少。因此这类功能配套齐全的养老机构床位紧缺，供不应求。

（二）养老服务人才缺乏，专业化水平低

机构养老层面，护理人员流动性大，人员招收困难且素质不高，以进城务工人员为主，相对文化程度低、缺少专业技能。专业性护理人员的严重短缺势必影响养老机构服务质量。从人才培养角度来说，养老护理作为一个新兴专业，开设相关专业的高校、职业院校不多，能获得系统性、专业性培养的养老护理人员较少；从从业人员本身来说，现有从事养老护理工作的人员多是原来从事家政工作或只是暂时性地打零工，年纪普遍偏大，学历和学习能力都有不足，流动性大；从养老护理职业本身来说，工作环境压抑、工作强度大、薪酬待遇相对较低，而且社会认同感低、缺乏职业荣誉感，少有年轻人愿意从事养老护理工作。

（三）民办养老机构在发展中遇到困难

养老领域投入大，仅靠国家、政府投入远远不够，这就要求我们尽力引导民间资本进入。当前我国的养老服务业还处在兴起完善阶段，养老机构也多是政府公办，并依靠政府财政拨款，整体上数量少、服务水平不高，很难满足当今老龄化严重的社会需求。所以，促进并引导民间资本投资养老机构是我国当前具体国情的需要。因为投入大、回报慢、投资回报机制不明等原因，民间资本进入该领域的热情并不高，民办养老机构在发展中也遇到各种实际问题。一是民间资本进入养老领域信心不足。尽管养老服务市场前景乐观，但民间资本进入后的现实情况并不乐观。据公开资料显示，目前市场上超过60%左右的民营养老机构亏损，30%左右的持平，10%左右的微利，可以说现在养老市场很大一部分民办机构处于亏损状态。市场的反应如此惨淡，导致很多民间资本在进入养老市场时信心不足，踌躇不前。二是民办养老机构的用地很难获得审批通过。与工业用地有所不同，民办养老机构既有营利性的特点，同时又兼具公益性，不像工业用地那样直接与政府部门的绩效挂钩，因此在申请土地审批时，政府的积极性不会很高，难以获得用地资格。三是民办养老机构缺少专业的护理和服务人员。民办养老机构中大多数工作人员为缺少专业知识的下岗职工或农民工，由于缺乏基本的医疗、护理等专业知识，很难胜任本职工作。这就造成民办养老机构的服务质量和管理水平一般，容易引发服务对象的不满，甚至造成纠纷。四是民办养老机构的管理水平不高，服务内容单一，服务设施简陋，服务意识差。有的还停留在“床位＋晒太阳”的传统模式，无法满足老年群体在心理、精神、娱乐等方面的需要。

养老服务属于新生事物，遇到各种各样的问题都属于前进中的困难，都是可以克服和解决的，需要我们认真分析原因并加以解决。分析以上问题产生原因大致如下：一是需求底数不够细化。养老服务的底数不能只关注于养老总人数、床位总数等粗放的数字，而应该进一步细化，具体到不同人群、不同家庭、不同地域等的需求数字。只有充分了解养老领域各种需求的实际数字，才能有针对性开展好工作。二是对于“软件”配套重视不够。养老服务的硬件设施水平相对比较容易提升，但“软件”配套水平的提升非一朝一夕就能解决，如养老服务顶层设计、职业培训、人才培养、师资投入等等，政府和社会的重视程度都有不足，影响和限制了养老服务的发展水平。三是政府对民间资本引导不够。目前政府的引导多数只是停留在补贴资金、出台优惠政策上，对市场细化、人才支持、回报机制等方面还有很大提升空间。

四、推进长春市机构养老服务业发展的对策建议

（一）提高养老机构医养能力，缓解床位相对性过剩供需矛盾

对养老机构有刚需的失能半失能老人对护理和医疗有着巨大的需求，导致功能配套齐全、嵌入医疗和专业护理的养老机构床位紧缺，供不应求，而另一些养老机构实际入住率却较低。因此要探索与我国老龄人口群体实际需求适销对路的医养结合养老模式，才能解决一部分存量养老床位空置的问题。

民政部门应该加强与卫健部门的紧密合作，进一步完善医养结合引导政策，争取养老机构医疗卫生服务全覆盖，所有养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务。一是应加大政策规划支持和技术指导力度，引导有实力的养老机构根据自身的发展规划需要按规范设置医疗服务点，同时对既有的养老床位资源进行改造升级，完善相关配套设施，打造护理型养老床位。二是推动医疗机构与养老机构合作，帮助养老机构与现有的医疗资源寻求更紧密的对接，卫健部门从政策上引导医疗机构支援养老机构，将养老机构就近纳入医疗机构“护理区”，逐步解决养老机构医养结合难问题。

（二）加强养老服务专业人才培训，健全养老护理人员培养体系

随着我们国家老龄化问题日益凸显，养老服务人才培养和就业创业方面面临的形势也更加严峻，尤其是养老护理人才的短缺问题。对此，国务院办公厅下发的《关于推进养老服务发展的意见》就专门提出要进一步加大相关人才培养力度。

1.进一步大规模组织和实施职业技能训练。职能部门牢牢掌握养老服务、护理人才培养工作，以人才培养为重点研修内容，进一步扩大培养规模，满足社会养老护理人才的需要。

2.进一步增加学校教育水平的职业技能训练。为进一步缓解护理人才不足的现状压力，我国于2018年在全国技术专业学校增设老年服务和管理、健康服务和管理专业，指导和支持技术专业学校的开设。职能部门根据国家政策制定养老护理人才培养方案，协助学校推进教育改革，推进人才培养计划的实施。

3.进一步优化和执行相关政策。职能部门将养老护理相关专业人才培养纳入必要的人才培养清单，严格实施职业训练、职业技能鉴定及就业创业服务等辅助政策，为相关人才培养提供强有力的政策支持。

4.进一步改革人才评价制度。根据国务院提出的“放管服”改革要求，逐步探索建立养老护理专业人才职业技能等级认定相关工作，完善相关人才培养评价规范，积极推进用人单位和培训评价组织开展职业技能等级评价工作。

5.进一步加大政策实施程度。支持进一步加强各类劳动者的就业创业服务，实施培训津贴及创业指导、创业支援等优惠政策，逐步提高相关护理专业人才的经济待遇和社会地位，使各类人员加入养老领域的创业就业诱导。

6.进一步加强政策宣传相关工作。加强宣传和教育推进力，积极利用现代多媒体宣传模式，进行广泛舆论宣传诱导，提高相关护理专业的认知度，说明相关优惠政策，以营造全社会劳动光荣、创造技能宝贵的时代氛围。

（三）加强政府引导，促进民办养老快速健康发展

一是下更大力气解决民间资本进入养老服务门槛过高的问题，下更大力气减少直至取消阻碍民间投资进入养老领域的附加条件，想方设法来解决土地、资金、人才等方面的困难，研究加强事中、事后的监管，全力打造公平竞争的市场环境；二是进一步推动减税降费措施的落实，尤其是将营改增等减税措施落实到位，使民间资本实打实地感受到政策红利；三是政府主管部门也要加强引导，鼓励民办养老机构开发中高低多种层次的养老产品，摸索养老服务产业发展新路；四是政府要抓紧制定出台相关专业毕业生到养老机构就业的激励政策，尽全力引入专业社会工作者，研究出一条专业化、职业化和志愿者相结合的道路，抓紧解决民办养老机构专业人才严重紧缺的问题。整体来看，能否使民办养老机构成为养老服务的重要供给力量，满足多元化的社会养老服务需求，仅靠国家出台一两项优惠政策恐难如愿，还需要充分发挥政府的引导作用，在细节上多下功夫，切实为民办养老机构发展扫清障碍。