黄河流域高质量发展财税政策研究

□文/蔡婧瑜

（西安财经大学公共管理学院 陕西·西安）

［提要］利用公共政策整改黄河流域跨行政区和跨多地带流域公共问题成为大势所趋。为探索公共财税政策支持黄河流域高质量发展思路，基于理论和经验研究，探讨支持黄河流域高质量发展的财税政策所存在的问题，从而总结黄河流域高质量发展财税政策建议，并对其进行展望。

中共中央政治局于2020年8月31日在审议通过的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中提到尽快出台各类配套措施和公共政策。黄河流域各省（区）正面临新时代的发展机遇与挑战，需尽快健全财税政策，发挥财税政策在黄河流域的“1+N+X”公共政策体系中的基础性、支柱性和保障性作用，推进黄河流域高质量适应性发展。本文在梳理已有相关文献的基础上，对黄河流域高质量发展财税政策的内涵及理论依据进行综述，并根据黄河流域高质量发展的历程及其财税政策建设经验，从财税政策视角分析黄河流域高质量发展中遇到的问题，进而总结黄河流域高质量发展财税政策的思路建议，最后指出未来研究的方向，以期将黄河流域高质量发展的财税政策落到实处，为我国治理体系和治理能力现代化做出贡献。

一、黄河流域高质量发展财税政策内涵及理论

新时代，在税收这一公共政策研究领域将黄河流域高质量发展锁定，有其前瞻性、可行性。黄河流域的财税政策内涵是在高质量发展框架下的不断创新发展。

（一）黄河流域高质量发展财税政策内涵。国家在全局视域下将推进黄河流域高质量发展定为黄河治理的一项新举措。任保平提出黄河流域高质量发展的根本目的是将生态保护和经济、社会发展兼顾到位。因此，在高质量发展方向与道路的选择上，应结合自身基本状态和限制条件做好顶层设计，制定发展公共政策。关于我国财税长期起到的重要调节作用，不应被我们简单定义为“多少”和“减免”的问题，也不要将财税政策理解为单纯的经济政策，事实上它更是一种公共政策。崔晨涛、赵曼等认为支持黄河流域高质量发展的财税政策研究就是在新发展阶段，依靠财税政策支持加快黄河流域产业结构的调整，以达到涵养新产业新业态税源、提高财税收入质量的目的。也只有如王乃静所指出的摒弃“就财政论财政、就税收论税收”的传统思想，将财税政策置于国民经济大视野下进行理论探索和分析，才能够为进一步深化黄河流域各项公共政策改革提供一个框架，有助于节约公共政策改革成本，促进政策科学和民主化。

（二）黄河流域高质量发展财税政策理论依据。流域高质量发展财税政策理论依据的核心是：经济、社会和环境等效益的有机统一。涂咏梅、孙如毓认为流域经济是区域经济的重要组成部分，对国内外流域经济理论进行梳理，并将其作为研究流域财税政策的理论依据。无独有偶，侯强也将区域经济发展理论运用到有关区域财政政策概念、目标、效应及其有效性研究中，来作为政府制定区域财政政策以促进区域经济均衡和协调发展的理论依据。赵云峰则认为流域生态补偿研究的理论依据主要是由可持续发展理论、生态资产、系统、服务功能和环境价值理论及自然资源价值理论等构成。庄静所研究的区域生态治理和保护，涉及环境外部性、科斯定理及公共产品理论，切入点在于政府利用财税手段的现状、不足和改进措施等。

基于对黄河流域高质量发展财税政策理论依据的文献梳理，黄河流域高质量发展财税政策理论研究需要借鉴区域经济理论，在分析流域产业资源的公共物品特征的基础上，为了避免外部性问题，引入产权界定相关理论，应用系统理论对流域上下游财税政策进行系统性分析，还可分别应用自然资源价值理论和生态环境价值理论来研究流域生态补偿财税政策问题。

二、黄河流域高质量发展历程及其财税政策建设

对黄河流域高质量发展财税政策进行研究首先要了解黄河流域高质量发展历程。按照研究视角，黄河流域高质量发展的财税政策建设存在差异，本文按时间发展顺序进行总结。

（一）黄河流域高质量发展历程。“黄河流域生态保护和高质量发展”被习近平在2019年9月18日开展的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提升至继长江经济带、京津冀协同发展等之后的第五个关于区域发展的国家战略高度。在此之前，学者的研究多是以黄河流域为对象，从资源开发利用等方面研究，百家争鸣。2021年10月下旬，习近平在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上再次强调了黄河流域高质量发展的重要性。本文将从黄河流域的财税政策入手，立足实际，推进黄河流域高质量发展的发展历程。

（二）黄河流域高质量发展财税政策建设。根据2022年政府工作报告，在经济结构和区域布局持续优化的态势中，财税政策在国家治理中的作用将继续保持，从动态来看，表现为财税是完善国家治理结构的中枢。由此可见，财税涉及政府与市场、社会，以及中央与地方范围，财税政策的职能不止在于经济层面，已深入到政治、社会和生态等领域，成为我国区域协调发展的保障，从而更广泛更深刻地发挥其在国家治理中的作用。

近年来，有关黄河流域的财税政策发展问题受到各界关注，这有利于其得到长足高质量发展。但与长江经济带、粤港澳大湾区等国家重点流域相比，黄河流域财税政策发展水平仍相对滞后，尤其是资金投入、绿色税收等不平衡、不充分、不理想。我国财政部正有意拟定《关于财政支持做好碳达峰碳中和工作的指导意见》，意见出台后有利于建立健全绿色发展的税收政策体系的细则，更充分地发挥税收对黄河流域高质量发展的促进作用。黄河流域高质量发展财税政策建设还有很长的路要走，唯有持之以恒研究，凝心聚力继续出台相关财税制度政策，为黄河流域经济发展动力优化、生态环境保护和产业转型升级提供有力的保证。

三、黄河流域高质量发展财税政策制约因素

综观对黄河流域高质量发展制约因素的研究涉及各方各面。任保平、豆渊博认为，黄河流域高质量发展与自身的环境制约密不可分。但目前对其财税政策专门的研究空白还较多。经梳理，黄河流域高质量发展财税政策存在的制约因素主要包括横向生态补偿机制建设较缓慢、产业转型财税优惠政策较不完善、财税征收管理协同机制不够健全等。

（一）横向生态补偿机制建设较为缓慢。区域经济发展不均衡、结构不合理和动力不足等问题造成黄河流域各省（区）之间财税政策不稳定。随着黄河流域各省（区）城镇化和产业发展速度加快，上下游间生态保护的付出与收益不匹配问题日益突出，这对关于生态补偿的财税政策制度的建立提出了更迫切的要求。徐诗举利用流域城市群城市化地区每平方公里年产值（GDP）代表产业空间集中度进行分析，发现需要通过政府在地方间的转移支付来解决流域环境治理中的成本收益空间异置问题。郑云辰从我国流域生态补偿实践来看，流域各省（区）间的横向转移支付发展缓慢的关键在于缺乏横向生态补偿机制的有效建设。当前，黄河流域的生态补偿方式以纵向财政转移支付为主，主体也较单一，补偿途径及手段不够多样，科学合理的流域横向转移支付机制建设投入不足。多元化的支持手段需要多元化的生态补偿主体，才能确保生态环境保护具有足够的资金扶持，如税收、政府补贴、生态补偿保证金等。

（二）产业转型财税优惠政策较不完善。黄河流域长期以重化工业为主导产业，传统产业占比大、产业结构不协调、创新能力弱等问题是制约流域高质量发展的重大问题。产业以生态友好、高效、低碳为导向进行生态化转型成为推动黄河流域高质量发展的关键所在。但郭晗指出，黄河流域各省（区）产业关联性弱，未能发挥合理的产业转型财税优惠政策对于黄河流域高质量发展的重要指导作用。为了使黄河流域产业转型尽快提上日程，政府出台和完善了一系列财税优惠政策，但缺少像西部大开发享有的此等有针对性的所得税优惠，且政府曾出现角色越位、缺位及错位等状况，导致财税优惠政策在系统性、覆盖面、优惠力度及区域协调等方面还存在问题。若不尽快意识到科学合理的财税优惠政策对黄河流域产业的重要性，黄河流域产业在基础设施投入、产品加工、技术升级及结构优化和集群发展等方面就会受阻。因此，黄河流域高质量发展要充分平衡经济发展与生态保护的关系，完善产业转型财税优惠政策，尽快实现产业生态化。

（三）财税征收管理协同机制不够健全。黄河流域纳税人经营方式、经营业务等存在较大复杂性，较发达省（区）与欠发达省（区）的财税利益取向有差异，协调难度较大。韩君、韦楠楠等由定性分析向定量研究拓展进行对黄河流域的协同性初步探索，得出协同度与高质量发展水平密切相关的结论。陈耀提出“坚持用‘一盘棋’调控的思想，建立和完善流域整体联动利益协同机制”，可为全力打造财税征收管理服务升级版提供参考。但当前黄河流域省（区）税务机关之间沟通协作、信息共享、资源整合等机制具有非全局性，以及税务部门与纳税人之间、税务部门上下级间的信息不对称都会影响到财税征管的质量和效率。随着黄河流域财税合作交流的不断深入，财税征收管理仍有重叠或遗漏，其协同度显然经受不住考验。新时期黄河流域高质量发展应把统筹协同放在首位，健全生态环境保护优先、现代化治理、综合防控、区域协调的黄河流域财税征收管理协同机制，以打破行政区划界限和壁垒，实现财税征收管理协同一体化发展。

四、黄河流域高质量发展财税政策建议

新时代，黄河流域高质量持续发展已步入重要关头，克服当前黄河流域的各项制约因素，切实有效推动流域生态环境保护综合治理和经济社会高质量持续发展，根本的途径就在于要加快推进体制机制的变革，强化各项制度政策力度，尤其是必须要进一步完善和落实各项财税政策。本文综合对现有相关政策研究情况的分析，提出促进我国黄河流域高质量持续发展的财税政策建议。具体建设如下：

（一）深化黄河流域横向生态补偿机制改革。跨河域、跨空间的生态保护工作渗入全局问题，因而黄河流域省（区）横向生态补偿机制改革的深化，是实现黄河流域省（区）高质量发展的重要环节。利用横向财税转换支付机制进行地方相互之间的转换支出，可以比较科学合理地解答生态建设的外部性问题。李明、赵恢林认为深化黄河流域跨省纵向和横向生态建设补偿机制改革应在“谁获益、谁补贴”原则上，建议在中央层面推动建立起合理有效的政府间纵向和横向财政转移支付体系，孵化黄河流域高质量发展动力动能。任高飞、陈瑶瑶基于国际生态补偿财税实践比较视角，提出建立地域性和层级性的横向生态补偿机制时要考虑区域不同、受益不均，以合理安排转移的方向、规模。因此，深化黄河流域横向生态补偿机制改革，要加大黄河流域中下游企业购买支付和政府横向间的财政转移支付，以有效补偿上游生态保护提供方，达成协调合作，还要考虑设立生态补偿试点、加大财政补贴、转移支付专项基金或融资担保、发行专项债等，充分体现黄河流域的生态价值，并增强上游地区企业和居民生态环境保护的经济获得感。

（二）加大黄河流域产业转型财税政策优惠力度。黄河流域自然资源富集，产业发展历史悠久，应从产业转型着手助推流域高质量发展。张子龙、王博利用资源诅咒系数进行分析，验证了财政、产业升级均能一定程度上缓解资源诅咒效应，由此提出以加大黄河流域产业转型财税政策优惠力度来促进先进制造业、绿色生态产业和战略性新兴产业发展的建议。高峰、李慧林提出可对向黄河流域特色产业、新兴产业和资源性产业转型等投资的企业予以税收优惠、减免。吴素纺、安晓祥和高怀璧都认为可以通过对黄河流域生态保护与高质量发展产业实行差别税率制度来吸引资本流入。因此，黄河流域产业转型应充分利用相关税收优惠政策，加快煤油气等资源型企业转型升级，拉动制造业等产业结构的优化升级，推动能源化工迈进更高质量；结合自身资源禀赋，主动发展若干接续替代产业，促进非资源型产业发展，加快新旧动能转换发展，实现黄河流域三产融合。

（三）发挥黄河流域财税征收管理协同机制作用。黄燕芬、张志开等选择欧洲莱茵河流域治理作为经验研究样本，研究结果表明治理问题是黄河流域所存在问题的实质，所以要不断健全黄河流域的协同治理机制。黄河流域省（区）财税发展水平不平衡，迄今为止尚未建立有效的财税征收管理协同机制，跨区域绿色财税协同程度有待提高。徐世龙、郑周胜提出要树立协同发展理念，完善黄河流域顶层设计，以此实现财税征管人员互动、技术互学、观念互通的共同发展。张瑞、王格宜等通过对流域内财税征收管理政策的研究，证实了黄河流域各省（区）间的经济关联和互补能有效解决不同省（区）之间产业同构、过度竞争以及重复建设的问题。郝宪印、邵帅提出龙头带动与融合联动对于黄河流域高质量发展都是不可或缺的力量。因此，认清并利用好龙头带动与融合联动之间的关系与规律，以有弹性的财税征管有效协调差异化的区域发展战略，能够加快黄河流域财税征管一体化发展的进程，促进黄河流域的高级化和合理化水平。

五、现有研究存在的问题及研究方向展望

综上，本研究主客体多元，涉及范围广泛，新时代支持黄河流域高质量发展财税政策研究是未来现代化研究的重要方向，具有事关全局的重要意义。针对上述黄河流域高质量发展中产生的有关财税政策的问题，众多学者纷纷建言献策，本文在梳理文献的基础上把握其内涵，同时指出存在问题，并对未来研究方向进行展望。

（一）弥补黄河流域实力薄弱地区的财税缺口，均衡省（区）间财税差距是一项紧迫而重要的任务。现有理论研究中讨论黄河流域财税政策实现横向生态补偿转移支付的研究较少，多集中于对黄河流域纵向转移支付研究。现有实践也表明，黄河流域财税政策中纵向生态转移支付就是对因流域源头生态保护而利益受损的主体进行补偿；横向转移支付开始试点发展，但跨省（区）的流域横向转移支付进展缓慢。后续的研究应该注重对于黄河流域跨省（区）横向生态补偿机制的构建，通过横向生态补偿机制，依据“污染者付费”或“保护者受益”原则使外部效应内在化。

（二）“双碳”目标下，通过财税政策支持产业绿色转型成为大势所趋，但目前对黄河流域产业低碳转型的绿色财税优惠政策研究较少。黄河流域作为我国主要能源供给和税收来源区域却出现能源浪费和透支、环境破坏和危害转嫁等问题，制约了黄河流域高质量发展。因此，黄河流域产业高质量发展的财税关键问题在于绿色财税优惠政策的落实，利用财税优惠政策实现产业生态化。对黄河流域产业高质量发展的拓展研究，要实现降低产业转型风险和提升绿色财税政策水平的双赢。

（三）黄河流域高质量发展面临着全新时代的重大机遇与挑战。目前的研究成果主要聚焦于如何测度我国黄河上中下游流域发展的综合水平及其发展的途径选择上，对我国黄河流域的高质量发展战略视野背景下进行的综合财税政策的协同性研究成果较少。未来黄河流域高质量发展研究的拓展方向在于进一步提高财税征收管理的协同性，可以通过构建财税评价指标和测量征管协同度实现。当前黄河流域涉税事项跨区域联动方面不如其他流域，难以发挥区域税收征管治理效能。因而，未来研究应主要探索推进流域高质量发展的专业视角，例如开展财税征管、财税服务等专项研究。要不断创新研究思路，增强研究的指向性，开辟黄河流域高质量发展的特色路径，促进黄河治理模式、治理思路的创新性发展。

（四）公共财税在我国调控市场经济、均衡地区发展等方面发挥着基础性、支柱性和保障性作用。良好的政策是各方高质量发展的重要前提和保障，黄河流域财税涉及多个方面，是一个具有复杂性且稍欠系统性的整体。在黄河流域的未来发展中，财税政策将继续承担重要角色作用。因此，学术界和政府机关需要加强联动，具体问题具体分析，探索黄河流域系统构建、协调管控的新时代特色化财税思路，为全面推动黄河流域高质量发展提供财税政策支持。