重大突发性公共事件政府履责审计探讨

□文/任 赟

（兰州财经大学 甘肃·兰州）

［提要］国家审计作为国家治理体系不可或缺的组成部分，是重大突发性公共事件审计的必然责任，因为政府履行职责的水平和效率关系到重大突发公共事件处置的有效性和人民群众的生命财产安全。本文基于委托代理理论，分析各级政府部门在重大突发性公共事件中的责任和政府履责审计中存在的问题，提出实施全过程政府履责跟踪审计、完善责任追究制度和政府绩效履责审计标准体系等措施，以便深入贯彻落实国家审计在应对重大突发性公共事件中的审计监督职能，督促政府切实履行职责，提高政府在重大突发性公共事件中的危机处理能力和治理水平。

重大突发性公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。我国在发生重大突发性公共事件时，会汇集大量来自不同国家及社会各行各业的救灾专项资金和物资，国家也需要在第一时间向社会公众公布对救灾物资的审计结果。审计署官网发布的第一份审计公告为《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》（2003年第1号），该公告也说明了国家审计的审计监督功能在应对重大突发性公共事件中有着无可厚非的地位，也是政府部门不可推卸的责任，这同样也是推动公共危机事件的应急、救援和恢复等各项工作顺利开展的重要部分。尽管在种种突发性公共事件中，各项救援物资的利用率和政府职责的履行有很大的相关性，但是政府履责的完成度与处理重大突发性公共事件等各类紧急事务的效率有着紧密的联系。

2020年初全世界范围爆发的新冠肺炎疫情（CDVID-19）和2003年爆发的“非典”疫情情况大同小异，疫情发生后社会各界和国家财政都在疫情防控工作中投入了大量的救灾物资。自从2003年“非典”疫情爆发后，审计署就开始作为独立的经济监督部门，分别对国家各种重大突发性公共事件比如“非典”疫情、汶川地震以及新冠肺炎疫情这类事件开展了审计工作。

总而言之，国家审计是国家治理体系中不可或缺的一环，在对于重大突发性公共事件中使用的大量财政资金以及受捐物资，其是否能被高效及时地分配利用受到社会各界的高度关注。在物资筹集分配的过程中，各级政府需要承担对救灾资源处置的代理责任，保障救灾资源能够高效率地使用在突发性公共事件中的运行环节。所以，国家审计不仅仅扮演着对国家财政资金和社会捐赠物资的分配使用的监督者角色，而且还要重视各层级政府责任主体的履责效率。

一、重大突发性公共事件中政府履责审计的必要性及存在的问题

（一）重大突发性公共事件中政府履责审计的必要性。从2002年爆发的“非典”疫情到现在的新冠肺炎疫情，还有唐山地震到汶川地震，我国在面对各种突发公共事件时所进行的审计工作也是在不断地完善发展中。从一开始针对救灾物资款项的常规性审计发展到对救灾物资的各环节审计，从最初应对突发事件只应用事后审计发展到目前广泛应用的全过程跟踪审计，这些都凸显了国家在审计工作中对“审计全覆盖”理念的不断探索研究，国家审计也在此期间不断拓展其深度和广度。但是迄今为止，审计公告中并没有关于各项突发性公共事件中各级政府的责任履行情况的说明。2006年国务院发布的《国家突发性公共事件总体应急预案》中指出，提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。由此可见，政府履行职责的能力和水平对重大突发性公共事件工作进展和成效都有着重大的影响。

国家审计作为我国财政监督体系中重要的一环，既要保障我国财政经济事业的稳定发展，还要推动国家廉政建设。全方位审计监督在针对重大突发性公共事件中政府是否依法履行职责的任务中发挥着重要的作用。2010年《政府工作报告》中指出要充分发挥监察、审计部门对我国政府行政权力运行的监督作用。2018年《政府工作报告》中强调：“在我国的党风廉政建设中要加强审计的监督作用”。2020年《政府工作报告》中强调：“政府坚持依法行政，提高执政能力，应强化审计监督”。

综上，重大突发性公共事件中政府履责审计在查处政府官员在工作中是否存在懒政、怠政或者不作为的行为时发挥着重要的监督作用，而且在审计过程中也能发现一些有能力有担当的干部，可以给予相应的奖励，鼓励其在工作中的努力。同时，及时进行政府履责审计对于提升政府在应对突发性公共事件时的应急处理能力、应急救援水平以及完善国家治理体系时有着推进发展的作用。因此，政府履责审计在应对重大突发性公共事件时有着很大的必要性。

（二）重大突发性公共事件中政府履责审计存在的问题

1、审计内容单一，对其审计重点把握不准确。在审计过程中，由于对实施方案的制定不完整，造成审计内容狭窄，从而会使基层审计单位在实际开展审计工作时会因为对审计内容、重点以及方法等掌握不全面，以至于影响后续的审计进程。2008年汶川地震发生后，审计署依据《中华人民共和国审计法》和《关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》的规定和要求编制并公布了《审计署关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告》，在相关的审计评价和发现的问题中并没有明确地指出是依据哪种实施准则得出的结论，没有具体细化的操作标准和操作流程。而且这种审计公告主要是针对救灾物资的审计，或者是针对政府是否合规合法地履行对救灾物资分配情况的审计，并没有针对政府的其他相关责任履行情况进行审计，或是审计较少，例如政府是否关注群众的民生保障问题等。所以，国家审计要在救灾款物的审计过程中坚持审计透明、公正、效率的原则，更要对其他行为进行审计，达到“审计全覆盖”的发展趋势和要求。

2、强调结果审计，忽视履责行为的期间审计。在现阶段，重大突发性公共事件中针对政府在救援处置的阶段过程的审计行为较少，基本都是针对救灾物资进行审计，而且此过程并不是全过程跟踪审计。同样在重大突发性公共事件发生时，政府审计在针对政府履责审计的时候，总是将重点放在政府部门的履责结果，例如政府在使用公共救灾物资的时候是否合理合法使用，而忽略了政府部门在此期间的履责行为是否合法合规。但是，这种情况的发生也有一定的原因，一是政府部门在重大突发性公共事件发生时会负责多方面的工作，工作量比较大，如果进行全过程跟踪审计，会面临搜集审计证据时出现复杂且难以量化的工作量等问题；二是当重大突发性公共事件发生时，社会层面可能会出现杂乱无序的情况，在这样的环境下进行全过程跟踪审计会加大审计成本，由此可能会违背经济性的原则。在效益性原则的前提下，重大突发性公共事件审计进行事前和事后审计会使审计效益最大化，全过程跟踪审计会降低审计的效益性。因此，在“非典”疫情、汶川地震、玉树地震等重大突发性公共事件发生后，在对此类事件进行审计工作的不断实践过程中，审计内容主要针对灾后对社会的恢复和重建的情况进行审计工作，并非是对灾难发生时针对政府行为的全过程进行跟踪审计。但是，如果在审计时一味地追求经济性，这样的行为会很容易忽视针对政府履责过程审计的价值，由此也等同于违背了审计的效果性原则。如果没有对政府在重大突发性公共事件中的履责行为过程进行跟踪审计，则可能会产生一些怠政懒政的行为，甚至可能会发生政府官员在此期间利用职权非法敛财的行为，最后就会因此降低政府在人民心中的公信力。

3、未及时披露审计信息。根据委托代理理论，政府需要及时进行信息的披露，民众了解政府部门履责情况只有通过充分的信息披露才能了解。从国家治理的角度来说，公开、透明是政府工作的基本要求，审计信息的及时披露是国家治理的内在需求，审计信息的及时公开也保证了利益相关者的权利。审计信息的及时公布，一方面满足了群众对于受托责任的监督，能够及时了解审计工作的进度；另一方面审计信息的及时披露能够很好地落实审计整改工作，群众对审计的需求越大，审计公告的信息质量越高，审计整改的效果就会越好。自2003年国家审计署开始向社会公众公布曝光审计案件开始，也称之为“审计风暴”，给社会带来了巨大的反响，引起了被审计单位的重视，从而进行整改。

二、完善重大突发性公共事件中政府履责审计的建议

为了能够更好地发挥国家审计在重大突发性公共事件中的作用，完善优化政府履责审计，本文提出以下几点建议：

（一）制定重大突发性公共事件审计预案。为了能够充分发挥审计监督在重大突发性公共事件中的重要作用，实践全过程跟踪审计，能够使应对重大突发性公共事件的审计工作合规、高效，做到有法可依，因此审计预案的完善亟待开展。

在结合组织机构改革和重新定位审计工作职责的基础上，推动《审计法》在各级政府部门处理重大突发性公共事件等各类事项时所应履行的职责，明确各自的责任，逐步形成有序分工、信息共享的运作方式，集中统一协调管理和服务方式，以便开展协调其他方面的工作。例如，在新冠肺炎疫情发生时，要重点关注隔离和救治两大关键环节，针对其特性开展实施分类督察审计。针对隔离工作方面所进行的审计工作，应重点关注政府是否具体到社区层面开展走访调查，是否有对弱势群体做到及时的帮扶和救助工作。针对救助工作方面所进行的审计工作，应重点关注政府在医疗物资的计划、采购、分配使用等方面的落实情况，以确定是否保障医疗救助资源能够真正落实到受益人身上；同时，也要敦促市场监管部门要严厉打击各商户在疫情期间所进行的囤积物资、哄抬价格等违法行为，要维护良好的市场运营环境。

（二）强化审计问责制度。由于重大突发性公共事件其本身的特殊性，其问责机制也与传统的审计模式有着本质上的不同。因为重大突发性公共事件具有突发性等特点，而且对社会和群众的生命财产造成了严重的损害以及会造成社会的不稳定，而且灾难发生时需要大量的资金以及人力资源弥补当前亏损的状态，这些都给审计问责带来了巨大的挑战，因此也需要各级政府部门拥有更高标准的职业水平和履责能力，而且也需要根据重大突发性公共事件其本身的特殊性建立完善新的审计问责机制。

我国审计机关作为国家行政机关，有权根据审计法规对行政部门进行处罚，但是没有相关法律法规明确规定审计机关是否可以直接作为主体来问责。目前为止，我国审计机关只有在审计报告中提出相应的处罚建议和意见的权力。因此，在面对重大突发性公共事件中政府履责情况所实施的审计工作时，应优化审计问责程序，出现问题及时问责相关负责人，并且根据问题的严重程度给予负责人及及其部门相应的处罚，建立相应的奖惩机制，并将相关问责进度及问责信息及时向社会公众披露，从而能够充分发挥审计的监督功能。

（三）完善明确审计信息公告制度。重大突发性公共事件的审计项目相比于常规的审计项目而言，有着时间紧、任务重的特点，而且还会受到社会公众的关注，审计结果的及时公布便显得尤为重要。而且政府官方发布的审计公告还会避免由于非官方消息的传播而引起不必要的社会恐慌，从而影响疫情防控工作的进度。

从国家审计机关的角度来说，应当严格规范审计报告的行为，建立统一有效的报告公开和信息披露工作机制，鉴于重大突发性公共事件的特殊性，各级审计机关可以考虑采用官网、公众号以及利用自媒体的方式，分阶段地及时向社会公众发布审计工作信息，如此一来，就可以有效地预防谣言传播，同时还可以提升国家审计机关的公信力，有助于维护社会的稳定。

从地方审计机关的角度来说，在上级机关没有明确规范审计信息公告制度的情况下，可以尝试通过多途径、多方式公开审计信息，例如新闻媒体专访、官方微信公众号以及召开新闻发布会等更多灵活多样的信息披露方式来公布审计信息，保障群众的知情权。另外，审计机关对外披露的审计信息不应仅仅包括政府组织及其人员的违法违规行为，还更应该披露对当前事件的整改落实情况，这样就可以利用社会公众的力量共同推进审计整改的落实。