风险导向视角下EPC工程总承包审计研究

2023-01-05张帆福建省能源石化集团有限责任公司

财会学习 2022年34期

张帆福建省能源石化集团有限责任公司

引言

20世纪80年代，EPC工程总承包开始引入我国，并于21世纪得到快速发展。2003年，建设部印发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号），明确将EPC总承包模式作为一种主要的工程总承包模式予以政策推广。2016年，住房城乡建设部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号），提出要大力推进工程总承包，提升工程质量和效益。2019年，住房城乡建设部、国家发改委印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号），要求规范工程总承包活动，并实施对工程总承包活动的监督管理。EPC工程总承包模式因其统筹性和全局性的工程项目管理特点，既大大减轻业主管理工作，又提高总承包商统一管理效率，提升工程品质，满足市场经济发展需要。因此，国家积极推进EPC模式，EPC项目也深受国内业主青睐。

但随着EPC应用范畴的不断扩大，其风险性和局限性也逐步出现，直接或间接影响业主工程项目的质量、工期、安全、效益等诸多方面。为有效防范和化解风险，企业亟须加强对项目风险管理和内部控制的监督，而风险导向下EPC工程总承包审计毋庸置疑成为企业必不可少的利器。风险导向下EPC工程总承包审计，作为公司治理的重要组成部分，是以关注风险为核心，通过对EPC工程总承包项目主要风险点的识别、分析和评估，提出针对性审计建议，积极发挥审计在EPC项目中控制造价、提高质量、保证工期、防范风险等作用，最大化EPC总承包模式效益，不断完善和提升企业工程项目建设管理水平。

一、EPC工程总承包模式主要特点

EPC工程总承包，即项目设计（Engineering）、设施采购（Procurement）和项目施工（Construction）的英文缩写，是对工程项目“设计-采购-施工”实行一体化的总承包管理模式。EPC工程总承包模式具有如下主要特点：

（一）厘清多方关系，提高项目效率

一是厘清业主与总承包商关系。业主仅与EPC工程总承包商或EPC联合体承包商签订合同，明确了业主作为消费者，主要把握项目整体要求和方向，不参与具体项目工作，而总承包商作为制造者，负责项目设计、采购、施工等环节的组织、实施与协调。二是厘清总包与分包的关系。业主确定总承包商后，由总承包商确定是否分包，并选择分包队伍，避免了传统模式中业主平行发包而导致总包与分包主次不分的现象。三是厘清设计在工程项目中的定位。设计工作由单一完成设计转变为EPC总承包模式下全局性、全过程地进行设计，为有效指导后续采购和施工，并对项目的效率、质量、造价都起到关键作用。

（二）责任主体明确，强化项目质量管理

传统承包模式下业主要同时面对勘察、设计、采购和施工等多个责任主体，而在EPC工程总承包模式中，多个责任主体合并为工程总承包商这一个责任主体，总承包商要对工程总承包项目的质量、安全和造价全面负责，工程总承包商和工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。责任主体的明晰，有利于总承包商在充分发挥EPC项目主导作用的同时，也重视建设项目安全和质量管理，推动总承包商自觉自主加强对EPC项目质量的管控。如有的总承包商会成立专门的质检小组，对项目开展中的安全和质量情况进行检测和监督，并对发现问题及时采取解决措施，为完善质量和安全提供有力保障，有效提升建设项目水平。

（三）系统管理整体把控，缩短项目工期

传统承包模式存在两大硬伤，一是由于项目勘察、设计、采购、施工等各项内容分别进行承包，易出现各环节衔接不利，各承包商之间难以协调，相互推诿，最终影响工程质量，拖延工期；二是由于各阶段工序强调依次进行，首尾相连，因此项目工期也通常较长。而EPC工程总承包模式强调项目的系统性和整体性，通过总承包商进行内部协调，可以较快达成一致，减少责任盲区，顺利推进项目开展；同时，由于总承包商可以统筹安排整个项目，实现各工序的合理交叉和深度融合，保证了工程建设的连续性，既优化了项目质量，又减少了工期。

（四）控制投资成本，降低项目造价

一是EPC总承包商可以引导业主加强项目前期工作，提高项目可行性研究和初步设计深度，减少投资风险。同时，可以简化项目前期工作，业主开展的招标次数、合同管理、总体协调等工作量较传统模式大幅减少，工程成本也会相应降低。二是设计、采购、施工三阶段的深度融合，可以有效减少项目错、碰、缺、漏，能够依设计采用合适的设备材料，选取合理的技术工艺，整体降低工程成本。三是基于总承包商与分包商、供应商长期的合作关系，可以有效降低协调管理成本，优化资源配置，控制投资总额。

二、EPC工程总承包模式审计风险点

（一）法律法规及配套制度不完善，存在EPC实践中无据可依的风险

一是缺乏针对EPC相关法律法规。国家虽然制定了《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国招标投标法》等法律法规，但缺乏专门针对EPC总承包模式的相关法律法规条文，易导致业主和总承包商在EPC项目实施中产生分歧和争议时，双方较难寻求法律层面依据以达成一致，最终影响到项目建设的质量和进度。二是缺乏EPC具体事项制度性依据。国家虽然出台了一系列政策文件，如前述提及《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》等，但这些文件多是出台原则性和指导性措施，更多是为了提倡大力发展EPC总承包模式，而对于开展EPC总承包过程中会涉及的如总承包投标报价、合同价格确定、总承包商市场准入等具体事项，均缺乏制度性依据。三是项目业主关于EPC内部管理制度不完善。业主对于EPC各主体管理职责界定、设备材料招标及订货要求、HSE管理计划与控制等方面都需要制定更为细化的管理制度，以规范EPC总承包商行为，确保建设项目处于受控状态。

（二）业主控制力较弱，存在监管不足风险

一是业主对项目的监管缺乏有效途径。在EPC项目中，业主多以宏观管控和整体把握为主，不介入项目具体工作，主要依靠监理单位实施管控。虽然业主减少了人员投入，节约了管理成本，但对项目全过程参与度低，对项目的风险识别与应对能力也随之降低，业主难以控制工程投资、进度及质量。二是业主对总承包商的管控力有所不足。业主缺乏对总承包商，特别是总承包商分包行为的监管，总承包商存在通过调整设计方案、材料以次充好、降低施工安全标准、违规分包转包等手段来压低成本，扩大利润的风险。如有的企业由于业主对采购标准和采购品牌缺乏细节控制，出现总承包商采购设备与设计要求不符、采购材料存在安全缺陷等管理失控现象，从而影响项目投资成本、建设工期和项目质量等。

（三）EPC固定总价较难准确确定，存在项目结算风险

EPC总承包项目国际通行是采用固定总价合同模式，国内法律法规及文件规定也是首推该模式，而事实上，在招投标和签订合同的阶段，业主和总承包商都不能准确核定工程量及价格。正因为准确确定EPC固定总价存在困难，后续工程结算也会出现一系列问题。如有的企业采用参考批复概算价格“降点”后确定EPC总承包招标限价或合同固定总价的方式，但该方式因项目实际投资和概算差异较大，并可能严重偏离市场价格，易导致双方在最终结算工作量和价格时产生较大争议。又如总承包商在EPC项目实施中，建议对建筑结构设计进行优化，并得到业主同意，该设计优化有效节约了工程成本，但由于固定总价合同中未约定总承包商优化变更的利益分享条款，导致工程结算时双方容易产生分歧，存在节约的工程成本全部归属总承包人，而业主未能共享经济利益的风险。

（四）招标文件和合同条款内容不明确，存在招标及合同履约风险

EPC工程总承包模式下，业主应通过招标文件和合同条款对建设内容、要求和标准进行详细约定，尽量避免因未尽事项而造成分歧和争议，影响后续履约和项目质量。如有的EPC项目在建设过程中涉及不小金额的设计变更，但对于设计变更的原因是前期地勘不准还是设计缺陷所致；变更责任是归于业主还是总承包商；若属业主调增范围，则确认标准是哪些，原项目又如何扣除等事项，均未在合同中进行明确，若出现较大分歧，则难以达成一致意见。又如有的业主不按照招标文件和中标合同履约，在以招标方式确定总承包商后，又与总承包商进行二次谈判，要求调整工程范围、质量、工期、造价等背离中标合同的实质性内容，出现工程纠纷后，总承包商要求业主按照中标合同履行权利义务，取得了法院支持，而业主除面临法院处罚外，工程项目建设也未达原有预期。

三、EPC工程总承包模式审计建议

（一）构建完善的EPC法律制度体系，确保有据可依

一是从国家角度，建立健全针对EPC总承包模式的相关法律法规和政策制度，搭建涵盖工程项目发包、总承包商选择、合同价格确定、工程结算、风险管理等方面内容的法律法规体系建设，做到有法可遵，有据可依。二是从业主角度，不断完善EPC内部管理制度，通过做好项目后评价，持续总结项目管理经验，研究细化企业内部对EPC项目管理制度，进一步提高项目组织和管控能力，有效防范项目风险。三是从总承包商角度，不断加强包含质量标准、管理标准、技术标准、职业健康安全等在内的EPC总承包项目管理标准体系建设，提高项目管理水平，提升项目质量。

（二）加强业主对EPC全过程管理，增强控制力

开展EPC工程总承包，业主应走出做甩手掌柜，项目全程交由总承包商实施的误区，避免出现管理失控，难以把握项目投资、进度和质量的现象。业主应强化EPC工程总承包全过程管理，督促总承包商严格履行合同义务，确保建设项目水平。一是有效借助项目管理单位和监理单位力量，委托专业的项目管理单位和监理单位对项目的安全、质量、工期、价格进行把关，维护业主利益，注意项目管理单位和监理单位不得与总承包商具有利害关系。二是充分发挥审计监督作用，通过开展全过程跟踪审计加强对EPC项目的控制力，及时发现存在问题，积极化解潜在风险，保障业主利益，不断提升建设项目精细化管理水平。

（三）重视工程变更管理，有效推进工程结算

高度重视并认真做好工程变更管理，是推进合同履约和工程结算顺利进行的关键环节和重要步骤。一是从源头规范，明确变更条款。业主可以参照住房城乡建设部、国家市场监督管理总局2020年联合印发的《建设项目工程总承包合同示范文本》（GF—2020—0216）通用合同第13条“变更与调整”对于变更引发争议提供的标准范本，结合企业EPC项目实际情况对专用合同条款部分进行适当调整，特别是关于“利益分享约定”条款，最大化维护和支持业主合理利益。当总承包商提出书面变更申请，并经业主认可后，双方可依据合同关于“利益分享约定”条款共享因变更带来的效益，有效保障了业主权益，防止国有资产流失。二是严格变更程序，通过实施覆盖重要节点的工程变更审批流程，并执行到位，以规避总承包商不按合同约定随意修改工程设计的风险。

（四）强化招标及合同管理，防范履约风险

一是严格遵守国家和地方招投标法律法规及实施条例。属于依法必须进行招标的EPC项目且达到国家规定规模标准的，应采用招标方式选择工程总承包商。公开、公正选择优质总承包商，有利于防范腐败滋生，保证EPC项目质量，提高项目建设水平。二是规范做好招标文件的编制工作。鉴于招标文件会直接关系到EPC项目后续合同履约情况，业主应关注招标文件合同范本的编制，按照国家合同示范文本要求，再结合项目实际特点约定专用条款，充分保障业主权益。三是设置明确合同条款内容。EPC合同条款应对工程总承包范围、要求、责任等进行准确界定和清晰描述，防止项目实施过程中出现不必要争议，也为在发生争议时最大化保护业主权益。