地方企业不具备资格违规放贷

●罗俊义

一、案例背景

2020年，为防范化解重大风险，财政部组织各地监管局开展了对地方政府投融资平台公司或地方金融控股集团公司的会计信息检查工作，检查内容包括会计核算、投融资、资产质量三大方面情况。G监管局负责检查Y金融控股集团有限公司（以下简称Y金控集团），检查组依照有所侧重的原则，将检查重点聚焦于类金融板块企业，其中包括Z金融投资控股集团有限公司（以下简称Z金投公司）。

Y金控集团是甲市整合市属金融产业的平台，经营领域包括主金融、类金融、基金、平台、实业等板块，纳入合并财务报表范围的子公司10多家。Z金投公司由Y金控集团和某级政府共同出资成立，为其子公司之一，注册资本20多亿元，业务范围涵盖投资、基金、商业保理、资产管理等领域，2019年度总负债12亿多元，所有者权益26亿多元。

二、违规事实

（一）不具备经营贷款业务资格而经营直接放贷业务

Z金投公司并非金融机构，不具备经营贷款业务资格。其在自身从银行取得大量信贷资金的情况下（2019年末尚未到期9家银行借款合计10.79亿元），和其他企业、个人签订借贷合同并发放贷款，形成了经常性直接放贷业务。其中，2019年年中已结清项目5个，涉及4户企业、1个个人，共5笔贷款，合计9.62亿元；年末正常存续项目3个，涉及3户企业，共5笔贷款，合计3.83亿元；已出现逾期或违约项目3个，涉及3户企业，共3笔贷款，合计0.83亿元；因不能按期归还贷款而进行了展期的项目1个，涉及1户企业，1笔贷款，金额8亿元。Z金投公司的前述行为违反了《贷款通则》关于“贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，并经工商行政管理部门核准登记”的规定，违反了《中国银行保险监督管理委员会 中华人民共和国公安部国家市场监督管理总局 中国人民银行关于规范民间借贷行为 维护经济金融秩序有关事项的通知》（银保监发〔2018〕10号）关于“未经有权机关依法批准，任何单位和个人不得设立从事或者主要从事发放贷款业务的机构或以发放贷款为日常业务活动”的规定，违反了《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2015〕18号，法释〔2020〕6号修改）关于“具有下列情形之一的，人民法院应当认定民间借贷合同无效：（一）套取金融机构贷款转贷的……（三）未依法取得放贷资格的出借人，以营利为目的向社会不特定对象提供借款的”规定。同时，由于是违规业务，因而既未向相关监管部门报备，也未上传至央行征信系统，脱离了监管。

（二）违规向房地产企业发放相关贷款

Z金投公司不仅违规经营直接放贷业务，而且还因此突破了某些限制性信贷政策，如2017—2019年先后向房地产企业发放贷款4笔，累计金额16.59亿元。其中2017年向A房地产公司放贷1.79亿元，用于其偿还到期贷款和支付工程款；向B房地产公司投放1.8亿元，用于其某大厦开发建设；2018年向C房地产公司贷款5亿元，用于其补充流动资金；2019年向D公司放贷8亿元，用于其下属房地产子公司缴交土地出让金。Z金投公司的前述行为，不符合国家有关“严禁对不符合信贷政策规定的房地产开发企业或开发项目发放房地产开发贷款”“防范信贷资金违规进入房地产市场”“严禁向房地产开发企业发放流动资金贷款”“不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让价款的贷款”等政策规定。此外，Z金投公司2018年还通过信托公司集合资金投资方式，参与DY信托TN项目1亿元、JR项目1.98亿元，项目档案显示参与时均知道资金最终投向房地产项目。

（三）成为信贷资金“二道贩子”，推高市场主体融资成本

Z金投公司向银行借款，利率水平大致在4%至5%之间，但其利用自有资金和信贷资金给其他企业融资，利率水平则基本推高到10%以上，绝大部分在12%至16%之间。Z金投公司成为银行信贷资金“二道贩子”，推高市场主体融资利率水平，与中央有关降低市场主体融资成本、切实解决企业融资贵问题的方针不符。

（四）对外放贷未采用流动资金测算和受托支付等风险管控手段

Z金投公司违规从事的直接放贷业务，不少项目没有按照贷款管理制度要求严格做好相应管理。如流动资金贷款项目，在贷前都缺少流动资金测算步骤，对流动资金贷款额与借款人的实际资金缺口是否匹配也没有关注与测算；尽管借款合同中并列有“直接支付”（即借款人自主支付）与“受托支付”（即贷款人受托支付）两种可供选择的支付方式，部分项目也完全可以选取“受托支付”方式，但借款合同基本选取“直接支付”而不是“受托支付”。Z金投公司的前述行为，不符合《流动资金贷款管理暂行办法》关于“贷款人应合理测算借款人营运资金需求，审慎确定借款人的流动资金授信总额及具体贷款的额度，不得超过借款人的实际需求发放流动资金贷款”“具有以下情形之一的流动资金贷款，原则上应采用贷款人受托支付方式：（一）与借款人新建立信贷业务关系且借款人信用状况一般；（二）支付对象明确且单笔支付金额较大；（三）贷款人认定的其他情形”的规定，不符合《固定资产贷款管理暂行办法》关于“单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元人民币的贷款资金支付，应采用贷款人受托支付方式”的规定。

三、处理结果

G监管局按照相关文件要求，将Y金控集团的相关问题移交给了地方人民政府和当地金融监管部门等进行处理，并建议严格督促跟踪问题整改，严肃追究相关人员责任。通过各履其职、严肃查处，切实维护金融秩序，有效防范金融风险。

四、检查思路与方法

（一）有所侧重，找准方向

考虑过往各个政府监管部门监督检查关注多寡不均等多方面因素，检查组决定依照有所侧重的原则，将检查重点聚焦于Y金控集团自身及其下属类金融板块企业，如金融投资公司、小额贷款公司、融资租赁公司、私募基金公司、网络金融公司、典当行公司等，其中包括Z金投公司。确定这一方向的目的，是意图通过对类金融板块企业的检查，发现、揭示日常各个政府监管部门较少关注的领域，以及可能存在的一些普遍性、倾向性、典型性问题和风险。

（二）业务入手，抓住重点

对Z金投公司的检查，检查组紧紧围绕其业务开展情况，进行全面了解和深入分析，并在此基础上，发现异常、不符合政策法规规定以及会计核算要求的相关事项。在业务方面，Z金投公司有两个异常点引起了检查组的关注：一是作为金融投资公司，其资金来源除了自有资金外，还有数额不小的银行信贷资金，2019年年末银行借款余额尚有10.79亿元；二是作为金融投资公司，其业务除了股权投资、委托贷款、认购债券、信托、保理等之外，还有不少向不特定对象的直接放贷业务。贷款业务岂能谁都可以经营？检查组决定将其直接放贷业务作为检查重点。

（三）紧扣法规，深查细究

Z金投公司涉及的直接放贷业务，政策性强，不仅关涉相关行政审批规定、违规的经常性直接放贷业务与合法民间借贷的区分，还关涉国家在不同行业、领域的信贷政策规定。检查组紧紧围绕国家相关政策法规，细细梳理，并将具体规定与Z金投公司的具体情况相互比照，深查细究，查清了其直接放贷业务违反国家政策法规规定的主要情况。

五、违规动机与原因

（一）经营业绩驱动

Y金控集团原一直由甲市国资部门履行出资人职责，国资部门比较重视所监管企业的经营业绩考核评价，每年下达业绩考评指标。Z金投公司由Y金控集团和某级政府共同出资成立，作为Y金控集团类金融板块中近年盈利状况较好的少数企业之一，其经营业绩为集团所倚重，压得比较紧；某级政府近年财力紧张，也亟盼尽早收回投资、获得最大收益。同时对于企业经管层来说，只有业绩好才可能获得更高的薪资回报。这些因素，成为了Z金投公司的经营业绩压力和目标。在此驱动下，Z金投公司违规从事了利率大都在10%以上的直接放贷业务，甚至大量向银行借款以做大经营业绩，赚取巨额利差，成为了信贷资金“二道贩子”。

（二）法纪意识淡薄

在检查过程中，检查组明显感到，不管是Y金控集团经管层，还是Z金投公司经管层，都法治观念淡薄，财经纪律意识不强。对于违规从事经常性直接放贷业务以及违反国家有关信贷政策等问题，从集团到公司的经管层，最大的反应都是“这些作为问题，会极大影响公司今后的经营发展”，没有认识到相关违规经营行为违反了财金纪律，扰乱了金融秩序。还有的高管甚至认为，Z金投公司不是金融机构，不受相关金融法规的约束。从集团到公司都有法律部门，但其工作只停留在为公司的经营行为找合理依据上，对公司的违规经营问题视而不见，从未提出任何异议。

（三）外部监管缺失

在主金融板块，银行、保险、证券等金融机构有对应的银保监会、证监会等监管机构实施监管，形成了完善的监管体系。但地方金融控股集团公司及其下属的类金融板块企业，则存在监管机构不明确、职责不清晰、有效外部监管缺失等突出问题。在集团公司层面，Y金控集团近五年共接受过6次检查，但没有金融监管部门对其开展过检查。Z金投公司多年来不仅从未接受过相关金融监管部门的检查，其所有业务也都无须向相关监管部门报备，脱离了监管。

六、教训与启示

（一）进一步完善对地方金融控股集团公司及其下属企业的激励约束机制

地方金融控股集团公司及其下属企业，特别是类金融板块企业，性质特殊，对其考核评价不能只看经营业绩，而要看是否有违规经营、是否存在经营风险。相关部门可出台相关指导性意见，指导地方做好业绩考评，修正偏差，改进工作，形成正确的指引、督导。

（二）深入组织地方金融控股集团公司及其下属企业开展财经法纪学习教育活动

通过切实加强财经法纪学习教育，深入广泛地开展相关活动，有效解决法治观念淡薄、财经纪律意识不强等现实问题，促使这些企业牢固树立法治观念，切实做到按财经法规制度办事。相关部门可联合制发专门文件，部署地方金融控股集团公司等开展财经法纪学习教育活动。紧紧抓住公司经管层这一关键少数，使其学法、知规、守纪，做到依法经营。

（三）切实加强对地方金融控股集团公司及其下属企业的有效监管

一是要进一步完善面向地方金融控股集团公司及其下属企业的监管法规规定，明确人民银行、银保监会、地方金融监管部门的职责分工，明确地方金融控股集团公司和类金融板块企业的业务范围和业务报备等相应制度要求，为有效监管奠定良好基础。二是要高度重视地方金融控股集团公司和类金融板块企业相关业务、财务问题隐藏着较大的金融风险，必须加大监督检查力度，切实有效加强监管。相关部门可考虑联合开展专项治理，发文要求相关企业进行自查自纠、自行规范，在此基础上开展深入专项检查。三是不同监管部门之间、中央与地方监管部门之间既要切实履行好各自职责，发挥各自作用，又要做好协调配合，形成监管合力，提高监管成效。