统计建设融入政府治理现代化理论与实践

□文/骆思宇

（西安财经大学统计学院 陕西·西安）

［提要］推进国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的重要发展目标，政府治理现代化又是整个国家治理体系现代化进程中不可或缺的环节，而统计数据又是我们制定政策、了解社会发展的重要依据，是政府治理现代化的重要数据支撑。本文从政府治理现代化和统计建设两个切入点出发，探讨在政府治理现代化背景下，统计建设如何融入政府治理现代化，并对政府治理现代化背景下如何强化统计能力、进一步完善统计建设提出建议。

一、引言

自党的十八届三中全会召开以来，推进国家治理能力和治理体系的现代化就成为了我国深化改革的重要任务。政府治理现代化作为现代化建设过程中的重要组成部分，它的顺利推进对于国家经济和社会的可持续发展起到了重要作用，而统计建设能为政府治理现代化提供良好的数据支撑，因此应高度重视统计建设工作，以此促使政府治理能力显著提升的同时，提高我国现代化建设水平。

二、政府治理现代化：工具属性与格局展望

在不同的历史时期，政府总是行使着不同的职能，发挥着不同的作用。首先，在我国实行计划经济体制时期，政府更多的是扮演大家长的角色，对一切经济活动实行直接管理。而在20世纪90年代以后，我国实行社会主义市场经济体制，此时，政府不再是一个“全能大管家”，而是逐步地扮演起良好发展环境的创造者、优质公共服务的提供者以及社会公平正义的维护者角色。伴随着现代化的不断推进，政府治理在性质、体制还有管理方式上都发生了巨大改变。

早期的治理具有“工具”色彩，体现了政府的行为方式及调节机制。20世纪90年代起，国家治理的相关研究逐渐兴起。国内学者俞可平最先对治理进行了研究，认为治理是指在一定范围内运用权威维持秩序并满足公众需要。此后，国内学者对治理的界定分为广义和狭义。在广义上，治理主要指对“五位一体”战略布局的安排；在狭义上，治理则是指对与人民群众、社会生活密切联系的内容的干预以及保障。党的十八届三中全会围绕全面深化改革提出了“治理能力现代化”，强化“工具”属性的基础上实现了“格局”展望。

“政府”来自于唐宋时期的“政事堂”以及宋朝的“二府”合称。如今，政府主要指国家进行统治和社会管理的机关，承担了国家意志表示、命令发布以及事务处理职能。作为政府工具和国家格局，政府治理的定义分为广义和狭义：从广义的维度，政府治理是指政府行政系统作为治理主体参与社会公共事务，而从狭义上则表示政府内部的管理与整治。结合当前政府在国家治理中的突出地位和作用，国家治理现代化的“关键”在于提升政府治理的现代化水平。

三、政府治理现代化研究现状

（一）国外政府治理评价体系构建。国外的政府治理研究，主要集中于理论构建和效果评估两大方面。不断扩张的政府治理社会需求，为西方政府治理的理论和实践变革提供便利，实现了政府治理理论更迭与实效评估的交替发展。

1、西方政府治理表现为多元共治总特征。西方的政府治理理论，源于20世纪70年代兴起的新公共管理运动，将企业绩效考核与服务理念融入国家政府建设。此后，诸多国际组织以此为依据，相继制定并完善了政府治理体系。1989年，世界银行发布《治理与发展》，为评价治理能力提供了参考标准；1995年，全球治理委员会界定了政府治理体系；1997年，联合国开发计划署指出以人为本地推进政府治理能力建设；20世纪末，经合组织启动了有关地方政府治理的课题。新公共管理运动的发展，推动了政府治理体系的理论更迭。现代化政府治理体系既突出了能力导向，又丰富了治理范畴。随后，诸多学者掀起了政府治理的理论重塑。紧接着，政府治理的对象范畴，由原先的市场主导转变为协同治理，再到以多中心、网络化为主要特征的整体性政府治理。

2、西方政府治理向着体系化实效评估发展。从评价维度方面，政府治理体系理论重塑决定了对于其的评价依据。目前，国外学者主要从行政人员、体制及过程等方面进行评价：Francis Fukuyama指出政府的治理质量体现在人员专业化、行政体制以及政府产出等方面；Garmestani Ahjond S等通过实证分析验证了政府治理能力依赖于法律规范。因此，多数研究遵循上述评价依据，采用世界银行的“世界治理指数”和联合国人类发展中心的“人文治理指标”衡量治理能力；Wang Aimin实现了政府治理能力的三阶段动态评估；Gabriele Arcidiacono通过AMSE路线图评估了地区政府治理情况。

（二）我国政府治理的权责优化分配。早期，国内的政府治理能力研究涉及经济学领域，研究治理主体间的利益分配关系。随着各学科融合发展，国内学者目前对于政府治理能力现代化的研究主要在内涵和评价标准两个方面。

1、针对政府治理能力的研究，主要集中在构成要素及提升路径等方面。一方面政府治理能力构成要素的研究分为总体布局、治理主体及政府职能维度：吴家庆认为政府治理能力由社会治理的上层建筑诸要素构成，分为市场规则等横向以及发展政策等纵向维度；梁学轩从政府职能的角度认为，政府治理能力应包括政府权力与诚信、公共政策与社会发展能力等；而戴长征认为从治理规制的维度，政府治理能力包括合法化、规范化等若干能力。另一方面是对提升政府治理能力的路径研究，主要分为治理主体和治理政策。从主体的视角出发，俞可平和杨雪冬认为要通过市场经济社会的发展促进政府改革创新，其关键在于提高各个治理主体的能力；唐杰等提出政府治理能力与中国各省域经济增长总体上呈现“倒U曲线”关系，其交互作用具有区域异质性。从政策的视角出发，刘伟认为要转变政策价值取向，以现代治理理念推动政府治理体系变革，提升政府治理能力；卫薇认为政府作为资源型地区转型发展的主导力量，对于该地区的可持续发展至关重要。

2、对于政府治理现代化内涵的研究，主要从治理行为以及公共政策等维度展开。起初，施雪华和吴家庆从政府职能的角度研究政府治理的内涵。接着，倪成海从公共政策的角度对政府治理内涵进行研究。近年来，陈国权、席琳等分别从狭义和广义维度定义政府治理及能力；而夏鹏梳理了我国政府治理模式并提出完善措施。为此，刘建伟认为政府治理能力现代化是指通过提高政府的科学行政水平，转变过时的社会思想观念、组织和行为方式等，实现政府治理能力现代化。关于政府治理能力现代化，国内学者的研究主要集中在评价体系与实现路径。一方面政府治理能力现代化路径表现出统筹和优化特征：高小平认为其关键在于处理市场主体间的关系；施雪华认为应注重公民需求以强化政府治理主体间合作关系；张玲等认为可借助新兴信息技术促进政府治理能力现代化。另一方面国内学者就政府治理能力现代化水平进行综合评价：杨琛由“五位一体”的总体布局建立评价体系；付景涛采用主客观相结合对我国治理能力现代化水平进行测度评价。

因此，政府治理现代化主要指通过一系列举措提升行政效率，实现其能力等方面的跃升：一方面政府治理在公共事务领域内突显其治理体系中的重要地位；另一方面政府治理现代化终将有助于实现经济高质量发展，二者间的相互影响具有差异性。政府治理能力指政府作为治理主体在国家治理体系下，通过各种行政手段、政策工具等方式，提高人民生活水平、解决社会矛盾等能力，体现在经济发展与公共事务中，通过不断完善各项规制优化治理结构，以适应经济高质量发展与国家高效能治理的要求。

四、政府治理的统计融入：统计共治与信息集成

面向国家治理现代化，政府建立统计制度并通过开展统计工作，对经济社会现实问题进行研判和部署。正值“十四五”开局之际，国家统计局宁吉喆强调，统筹推进统计现代化改革，围绕经济社会发展布局，实现政府统计制度化、专业化和体系化发展。如今，政府治理主体遵循国家调控与社会参与相结合的国家治理逻辑，依托政府统计实现其服务转型与结构重塑，推动国家治理体系和治理能力现代化建设。

新中国的政府统计，紧跟国家社会主义的建设方向，不断开拓创新、与时俱进。为适应社会经济发展需要，党和政府于1952年成立国家统计局，初步建立了政府统计制度。改革开放后，在恢复统计公报的基础上公开出版《中国统计年鉴》并颁布《统计法》，实行开放式统计。21世纪以来，政府统计改进现有的核算体系和普查条例，参考国际先进的统计标准，健全现代中国政府统计。作为政府治理“支点”，政府统计融合了共治思想助力国家治理的体系重塑与能力提升。

中国政府统计融入国家治理现代化“总布局”遵循了社会历史发展的客观规律，既呼应了国家治理现代化理念的时代要求，又推进了国家治理体系与能力建设的系统工程，在现代化国家治理中发挥着重要作用。

（一）多元共治与统计实践。从某种层面来说，政府统计理念不断与经济社会相适应，体现经济社会发展的表征。18世纪以来，诞生于欧洲的国势学派将国计民生作为其研究对象，即国家社会的总体发展状况，是政府统计领域的“先驱”。面向国家治理现代化，中国政府统计满足生产监测到服务参与的多样化治理需求。一方面我国经济发展进入“新常态”，需要政府统计“中国方案”。鲜祖德详细回顾了“三新”统计监测制度及核算方案，让政府统计服务于高质量发展。另一方面我国实行“供给侧”结构性改革，促使政府统计为国家治理贡献“中国智慧”。高敏雪提出宏观经济统计与供给侧改革相适应，指明政府统计治理服务方向。因此，政府统计现代化要落实从总体同质性到个体异质性对象的全方位统计，实现对宏观格局的把握到微观基础的控制。一方面统计共治是对政府统计格局的界定，如赵彦云等依据统计对象的属性和规模，将经济统计划分为微观、中观和宏观三层，与之对应的统计对象分别为经济社会中的活动个体、活动群体以及活动全体；另一方面统计共治也是对经济社会关切的回应，如许宪春梳理了我国国民经济核算体系的转变过程，紧随宏观发展趋势和人民生活需求的治理逻辑。

需要进一步指出，统计共治理念并非是单向的作用机制，而是在政府统计生产框架下，统计思维与治理理念实现了有机统一。作为国家治理的重要支点，政府统计遵循公共与治理的理念，不断强化统计中总体与个体、平均与差异思维的交叉运用，既丰富了以共治理念为核心的治理内涵，又提升了国家现代化的综合治理能力，呈现融会贯通的现代化国家治理特征。为了深入贯彻统计共治理念，政府统计现代化从核算层、指标层以及数据层入手，创新共治理念，使得统计共治理念整合统计生产的全过程。首先，政府统计核算为统计对象的界定提供了经济社会理论依据，推崇从生产到服务的统计共治理念，统筹国家发展规划并关切社会全体的需求；其次，政府统计指标规范了以经济社会统计为对象的统计数据特征，紧扣从总体到个体的统计共治理念，既要把握经济社会的整体同质性，又要关注经济社会的局部异质性；最后，政府统计数据直观地刻画了经济社会对象，落实结构化与非结构化统计数据的同步分析过程，实现“从同质到异质”及“从生产到服务”统计共治理念的转变，推动现代化国家治理背景下的政府统计建设。

（二）参与范式与集成方法。基于多元中心现代化国家治理框架，建立多元参与的政府统计新范式是健全政府治理体系的必然要求。首先，依托信息化的国家治理技术，强化中央政府对统计工作主导作用：一方面普及统计信息治理技术，实现中央政府的主导作用；另一方面加强统计执法与宣传力度，提高了中央政府的统计公信力。其次，灵活运用高效的国家治理工具，确立各政府部门在统计参与中的主体地位，有助于实现“统计共治”转型升级。目前，我国政府统计的权责模糊问题较为突出：一是统计授权方式不明导致统计权责划分较为混乱；二是现行统计管理体制激化部门间的矛盾，混淆权责边界。最后，注重政府统计的市场化建设，既是政府统计服务水平跃升的机遇，也是国家治理政府主体转型的挑战：对于市场化机遇，政府统计在对供需双方进行精准分析基础上，依靠政策与技术优势完成统计服务的市场化改革；面对市场化挑战，建立跨部门协同机制，消除职能重叠化与管理碎片化以确保统计数据信息的真实性和时效性。

为了进一步贯彻“新发展”理念，改革传统的政府统计方法，为国家治理现代化建设提供统计治理技术：统计核算报表缺乏对知识要素、数据等无形资产的统计核算依据，需要通过建立卫星账户进行补充；统计调查也存在调查对象意识淡薄，调查员素质较低和统计调查设计不合理等系列问题，需要从顶层设计入手健全现代统计调查体系。相较于统计调查数据，行政记录具有质量高、稳定性好等特点，补充了政府统计报表和调查数据，提高政府统计的数据质量。因此，传统的政府统计方法与政府行政记录集成技术的结合，是改革统计方法体系并实现政府统计现代化的有效途径。目前，政府统计处于“大数据”的社会浪潮，实现基于大数据的技术进步与体系重塑。然而，诸多学者的研究多集中于大数据治理技术，忽略了政府统计中的大数据需求，其中大数据质量控制是重中之重，李金昌针对性地提出在大数据中追求高质量“小数据”以满足政府统计需要。

五、结语

作为政府治理的“缩影”，政府统计实现国家的宏观经济监测和社会要素控制，也为政府部门制定宏观经济政策提供现实依据和数据支持。因此，统筹规划统计资源分配并解决层级及部门之间的供需矛盾，是实现政府治理现代化的基础性工作。为适应现代化国家治理，政府统计内涵由控制监管延伸至服务参与。目前，政府统计研究局限于政府部门主体作用，忽视了政府统计中其他社会主体的作用。因此，政府统计需要对参与权责结构进行重组以构建统计新范式：既要落实传统部门的权责划分，充分发挥其对于政府统计的主导作用，又要在国家治理体系内明晰多元主体结构框架，推动高效能治理服务建设。

政府统计的现代化建设，需要从统计理念、统计模式和统计方法齐头并进：一是倡导现代化“统计共治”新理念：坚持实事求是的统计理念，落实科学求真的统计理念，坚持依法统计的理念。二是满足现代化“多元参与”新范式：一方面要重塑现代化的统计管理体制；另一方面要落实现代化的统计分析服务。三是积极探索适用于本土发展的国民经济核算体系，并规范全行业统计分类标准。