我国土地用途管制制度探析

□文/单 梦

（武汉大学经济与管理学院 湖北·武汉）

［提要］在我国人地矛盾进一步加剧背景下，以保护耕地和实现土地可持续利用为主要目标的土地用途管制制度的重要性更为突出。本文在阐述土地用途管制制度内涵与实施效果基础上，分析该制度存在的不足，并提出相应的改进建议。

我国土地用途管制制度是在人口、资源与环境之间的矛盾日益加深背景下产生的，它在保护农用地特别是耕地方面起到了积极作用。不过该制度在实践中也存在诸多弊端，与现代化治理能力要求存在一定差距，突出表现为管制规划缺乏弹性、管制程序缺乏规范、管制范围不全面等。制度推行过程中显露出来的缺陷与矛盾表明我国的土地用途管制制度亟待完善，因此需要针对现行制度的不足之处，积极探讨该制度的优化路径，这对进一步强化土地资源的保护效力以及推动土地的科学可持续化利用意义重大。

一、土地用途管制制度的内涵

《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家实行土地用途管制制度，编制土地利用总体规划，规定土地用途”。土地用途管制制度的主要内容包括土地用途分类、土地利用总体规划、土地用途登记、变更审批以及相应的违法惩处五大方面，具体内容如下：

（一）土地用途分类是土地用途管制的前提条件。我国《土地管理法》规定，土地分为农用地、建设用地与未利用地。国家以保护农用地为主要目标，重点监管和审批农转非项目。

（二）土地利用总体规划是整个制度的规范依据。土地利用总体规划是该项制度体系的核心所在，它划分了土地用途，阐明了土地使用的基本政策，明确了土地使用的限制性条件与约束性指标，并规定了土地利用违法违规行为的处罚措施，以保证用地规模、结构与布局被控制在合理范围之内，落实土地开发保护要求，实现土地可持续利用。

（三）土地用途登记是推行土地用途管制制度的重要保障。明晰的土地用途及产权关系是土地用途管制顺利实施的前提，对每一块土地及其权利人进行登记备案，既能使土地权利人相关权益得到有效的保障，为权利人依法利用土地提供信心支持；又能监督土地权利人履行相应的土地利用义务，从而更高效地管制相关主体行为；还能便于政府更准确地掌握土地利用情况，有利于制定更适合实际需要的规划。

（四）农用地转为建设用地审批是土地用途管制的重点。建设用地涉及农用地时需办理农用地转用审批手续。建设项目确需占用农用地的，应当在土地利用总体规划界定的建设用地范围内进行布局，若项目符合规划要求，遵循法定程序获得审批后，才可把农用地转为建设用地；在土地利用总体规划确定的建设用地范围外，审批要求更为严格，建设项目涉及普通农用地时需要获得国务院或国务院授权的各地方政府的批准，否则不能擅自变更用途。

（五）惩处非法用地行为是土地用途管制的有力后盾。对于非法用地或违背土地利用总体规划等情形，《土地管理法》界定了相应的法律责任与处置措施，严厉打击土地违法使用行为。目前形成了违法案件立案、查处、结案统计定期报告制度，成为监管土地违法行为的重要补充手段，对违法主体与个人有很强的警示与告诫作用，能消减违法心理，从而引导土地合理利用。

二、土地用途管制制度推行效果

在我国人地矛盾日益突出的背景下，土地用途管制制度的存在是十分必要的，它在保护耕地、规制土地合理利用等有着确有积极作用，破除了城市建设与工业用地无序扩张的乱象，避免了耕地被大规模占用，而且提升了土地利用的集约水平，强化土地可持续化发展的动力。但从体系设计到具体实施效果来看，该制度也存在不足，致使违规审批临时用地和建设用地、耕地占补平衡政策落实不到位、土地流转非农化等问题屡禁不止，严重影响了耕地保护与土地利用效率的提升。

（一）我国土地用途管制制度实施年限较短，现有制度体系不完善，制度设计存在纰漏。该制度以土地利用总体规划或年度计划为纲领性指导文件，并无关于该制度的系统性法律法规，各个实施环节也没有明确的操作规范，实际运用中法律依据略显薄弱，缺乏强制执行力。总体规划编制也缺少科学性与合理性，它是自上而下制定的，这需要上级充分了解下一级地区的土地整体信息，不过任何省市都是几乎不可能完全准确地掌握所辖区域的土地信息的，所以自上而下的规划编制方式难以完全契合地区土地实际情况，甚至会出现规划偏离土地利用现状的情形，从而很难有效发挥土地用途规划的积极作用。另外，信息不对称也对上级政府进行土地监管带来挑战，当用途管制政策与地方实际情况出现不适用的情形时，上级政府由于缺乏土地信息，很难及时发现矛盾所在并对其进行调整，造成管制时滞。

（二）中央与地方的职权分工不明晰，地方政府享有较大的自由裁量权。地方政府往往为了经济或政治利益，打着公共利益的旗号随意占用土地进行城市建设，形成对农地的间接侵占。存在部分官员以权谋私等暗箱操作现象，例如，不按有关规定对农转非进行审批，对一些违法违规使用土地的行为暗中给予便利或进行包庇。而且该制度的监管模式存在弊端，各级自然资源管理部门是土地用途管制的主要监督机构，负责制度的推行以及对违法违规行为进行监督查处。但是自然资源管理部门并不是独立机构，它是政府机构的组成部分，自然资源管理部门几乎不可能对政府本身产生威慑力，因此部分政府官员敢于为了牟取私利而参与到土地利用的违法违规行为之中；对于其他单位和个人，自然资源管理部门也缺乏执法能力，并不具有单独的司法权限，通常只能用行政处罚手段打击违法违规行为，但打击力度有限，致使违法成本远低于违法获益，市场主体更愿意为了获取更多的经济利益而违法用地。

（三）农用地转用审批以及征地审批等程序复杂、耗时较长也是土地违法现象丛生的重要原因。《土地管理法》对建设用地审批有详细而严格的规定，审批权限主要集中在国务院以及省级政府，市县级政府基本没有审批权，这导致审批工作全部堆积在国务院与省政府，过多的工作量降低了审批效率，使一个项目从送审到通过往往需要数月甚至一年半载的时间，于是，“未批先用”的现象十分突出，一些企业或个人在未取得任何批准手续，或者根本不满足土地利用总体规划要求的情形下擅自占用土地进行开发建设。

（四）该制度虽以保护耕地为主要目标，但实际操作中仍存在诸多矛盾，致使我国人均耕地占用面积逐年减少。越来越多的企业开始从事农业承包经营活动，其中部分企业以农业经营为借口大面积租赁农地，却私自变更土地用途用于非农开发与建设，或者打着助力农业生产的旗号建造各种非农配套设施，侵占耕地。虽然我国实施“占补平衡”政策，要求建设占地必须依照“占多少，补多少，占优补优”的原则对耕地进行相应的补充，达到保证耕地数量不减少的目的。但建设用地需求与补充土地资源的空间不匹配问题日益严重，占优补劣、多占少补等违规违法现象屡见不鲜，这种“占补失衡”主要是由于“质量相当”这一标准缺乏具体的评判指标与执行依据，以致实施效果难以达到预期目标，通常占用的是资源禀赋丰富、地理位置较好的优质土地，补充的往往是位置偏远、肥力相对贫瘠的土地，降低了我国耕地的整体质量水平，是对我国耕地资源的间接侵占。

三、土地用途管制制度存在的缺陷

（一）土地规划编制弹性不足，难以适应动态变化的实际环境。首先，我国的土地利用总体规划是特定时段内基于对土地空间利用现状的把握程度做出的预判与规划，是一种静态规划编制，当经济社会环境出现变动时，已形成的规划难以及时调整去适应新的市场环境，这种静态编制是与动态变化的经济社会环境不相协调的。其次，土地利用分区规划和严格的管制政策与经济发展变动、产业结构调整不匹配。我国依照土地用途分类采取了严格的管控措施，但制度安排缺乏灵活变通性，很多企业由于从事多项经营而需要使用多种类型土地时受到了制约，阻碍了经济的一体化进程。最后，我国的土地管理法律更侧重规划的编制程序与技术规范，忽视了规划调整与修改的程序规范，以致为了及时应对经济社会出现的变化情况进行规划调整时并不是有章可循的，调整效果得不到科学保障；由于规划修改的相关法律薄弱，操作漏洞较大，严重损害了土地利用规划的严肃性与权威性。

（二）审批程序繁琐，增加土地守法成本。土地用途管制制度聚焦于特定用途下土地利用所禁止的行为，这种单一的禁止管制模式需要对所有涉及用地的项目进行审批，而法律对审批流程有严格规定，审批权限相对集中的制度安排更使得审批周期过长、环节较多、成本更高、效率低下，即使某些项目符合用地规划，但审批流程设置带来的高昂守法成本会使项目负责人选择规避审批，导致“未批先用”等违法用地现象十分突出。另外，政府机构对用地审批享有绝对控制权，部分企业为了加快项目实施进程或者通过变更土地用途获取更多的经济利益，便会出现寻租行为，滋生各种违法违规利用土地的腐败现象。

（三）中央和地方政府权责不明确。虽然国务院统领全国土地利用总体规划，引导土地用途管制的发展方向，但很难在有关法律中找到其应承担的责任的表述，即它在法律上并不对各种违法违规利用土地行为的存在负有责任，这种权责不一致性必然会成为该制度的隐患。地方政府与中央的情况相反，2004年之后，取消了五级管理模式，中央上收权力，各地方政府拥有的权限减少而保留了负有的责任，这种情况下，多数政府会选择避重就轻，故意回避土地管理责任，进而削减了对土地用途管制的监督力度，并未充分履行其打击违法违规现象的义务。而土地作为增加地方GDP的重要方式，一些政府往往会为了经济利益触碰政策灰色地带，从而滋生违法违规利用土地的行为。

（四）土地用途管制制度执行缺乏有效监管。我国现行土地用途管制制度是以单一的禁止管制作为主要内容，这种制度体系十分依赖强有力的监管机制作为执行保障，但监管部分恰巧是该制度的薄弱环节。通常情况下，土地用途管制的监察机构内设于土地管理部门，并不是一个独立机构，根本无法对部门内部的违法违规行为进行有效抵制与干预；而且土地管理部门的行政级别较低，对涉及众多政府部门的土地管理显得十分无力，倘若发现地方政府在土地利用方面存在违法违规现象，土地监管机构也没有足够的权力进行干预，甚至不敢制止。对土地所有权人的违规违法行为，土地管理部门缺乏强制执法权，在土地利用监管过程中难以形成威慑力，对土地违法行为的惩处力度较小，一般通过行政处罚的方式给予惩戒，较低的违法成本反而滋生了相关人员的违法情绪。另外，规划出台后，虽然会进行公示公告，并明确指出接受广大公民的监督，但我国公民缺乏参与政治管理事务的有效渠道与监督反馈的诉求渠道，公众的话语权往往会被剥夺，社会监督的效果大打折扣。

四、土地用途管制制度完善建议

（一）强化对规划的适时调整与修改，注重规划编制的动态性。规划编制要摒弃以往的计划色彩，在市场经济变化中主动调整以适应现实需要，实现政策与实际情况良性互动，这就要求规划编制具有一定的调整区间与动态的补充完善机制，而且要针对规划的调整修改出台完善的操作规范，确保规划调整的科学性与有序性。一方面对于原则性问题以及未来确定的规划方向，应当制定详明的规划要求，各主管部门必须按照规划思想贯彻执行，比如生态环境与历史文化古迹的保护问题等；另一方面与市场经济具有直接关联的或者是在未来不具有确定性的用地规划应当保有一定的调整空间，允许以科学评估等方式按照法定程序对其进行适时调整与修改，在维护法律权威性与政策延续性的同时，避免制度的呆板僵化，使土地利用规划具备应对市场环境变化能力，能够在与市场环境良性互动中更高效地实现预期目标。

（二）深化用地审批改革，提升审批效率。首先，用地审批要严格遵循法定程序，确保符合规划要求。要以土地利用总体规划作为用地操作规范，然后依据规划与年度计划的内容对用地项目进行审批，不符合规划内容的不予批准；对于建设用地面积与位置确需进行调整的，在保证耕地总量基本维持动态平衡与建设用地面积总量处于控制区间的前提下，可以通过法定权限与程序对建设用地的位置与面积进行局部调整，以保障经济发展对建设用地的需求。其次，下放审批权，进一步简化审批程序。由于国务院与省级政府掌握审批权限，审批工作量过于集中进而导致审批效率较低，因此在国务院与省级政府编制土地利用总体规划与年度计划的基础上，可以考虑把具体项目计划的审批权限下放给基层政府，这样既能减轻国务院与省级政府的审批工作压力，提升审批效率，又能减少因审批耗时过长而导致的“未批先用”等违法用地现象。另外，应当使审批流程公开透明化，缩窄各个环节暗箱操作空间，从而减少寻租与腐败行为的产生。

（三）协调各级政府土地规划的侧重点。土地用途规划是土地用途管制制度的重要依据，规划的科学性与合理性是保障该项制度取得成效的重要因素，因此各层级政府应当明确规划的主要任务与预期目标，不同层级制定的规划应有所侧重、要点突出，从而形成一个衔接紧密、协调统一的有机体。省级政府应当注重规划的宏观指导性，对本行政区域土地利用的目标、任务与要求做出明确规定，为下级政府推行土地用途管制制度提供方向性指引。地级与县级政府作为省级与乡镇规划的过渡，其规划应兼备指导性与实践性，既要针对上级规划有所细化，根据规划指标对本行政区域内的土地进行合理使用与布局，尤其要明确中心城区与建设用地的范围；同时又应是下级政府制定规划的指导性文件，要结合本地区土地现状确定目标任务，制定针对性的利用方案。各乡镇作为土地规划的最终实施环节，要突出规划的可操作性与针对性，将规划事项落实到每一地块之上，要涵盖所有的土地利用类型，特别要注重对那些利用效率低或者是未被利用的空闲土地进行规划与保护利用，提高土地利用总体效率。

（四）加强法律建设与监管。加强土地用途管制制度的法制建设是完善该项制度的重要保障，为有效推进土地用途管制制度，从法律条文上对土地规划的编制、修订、实施等各个环节做出明确的具体规定是十分必要的，使其具有更明确的法律效力。而且要不断完善现有的法律条文，从土地用途分类、土地利用规范、违法违规行为界定与惩处等方面对法律法规进行完善，尽可能避免法律漏洞导致的土地利用乱象。在实施过程中，应当建立完善的监管机制，一是要形成全面的土地监察系统，定期或不定期地监察土地规划实施情况，将土地规划落实情况纳入到有关法律法规的监管体系之中，土地利用涉及的政府、单位及个人都要被划入监管范围；充分利用公众的监管力量，提高公众的参与度，拓宽公众表达诉求的机会，让公众成为监督土地利用状况的重要主体。二是要健全违法惩戒机制，我国现有的法规缺少对违反用途管制的有效惩处措施，行政处罚难以对违法行为形成有效震慑，因而，我们应当对不按规划利用土地的行为做出明确的惩处规定，加强违法惩处力度，提升相关政策的执行力。

（五）创新多种管制内容，促进土地节约集约利用。我国现行土地管制是以侧重土地用途转变为主的单一管制模式，该模式虽有助于基本维持耕地资源的动态平衡，但限制了土地利用效率的提升。我们应当创新多种管制内容，不仅要着眼于土地利用方向，还应充分考虑土地利用程度与利用效益，形成土地用途分类、土地利用规划、土地利用方式、土地利用违法惩处等各个方面相融合的管制模式，根据土地规划与土地利用现状，通过设置建筑密度等土地利用程度指标与投入产出比、居民满意度等土地利用效益指标对其进行综合管制，从而促进土地更为合理高效地利用。要强调土地的节约集约利用，增加建设用地的有效供给，尤其是充分利用那些占而未用、批而未用、用而未尽的土地，避免土地囤积与闲置浪费，提高土地利用效率。要建立健全土地节约集约利用的激励机制与倒逼机制，基于农业生产、项目审批、产业园区、住房建设等方面形成一套多层次多维度的用地评价体系，推动土地集约利用，实现土地的合理可持续性利用。