我国警衔制度现状及发展探究

余欣朋

（中国人民警察大学，河北 廊坊 065000）

中华人民共和国人民警察警衔制度建立并实施于中国人民解放军军衔制度建立之后，是充分参照中国人民解放军军衔设置标准和要求，同时结合国外警务管理制度制定的符合当时中国警务现状的衔称等级制度。它是我国公安机关走向现代化、正规化的重要组成部分，为人民警察队伍正规化、现代化建设做出了重大贡献。但随着时代的发展，人民警察队伍管理和从优待警工作面临新的挑战，现行警衔制度已无法满足警务管理现实需求。为此，应充分挖掘警衔制度内在活力，为推动我国警察队伍管理迈上新台阶提供新的思路和借鉴。

一、警衔制度概述

1992年7月，全国人大常委会研究通过《中华人民共和国人民警察警衔条例》（以下简称：警衔条例）。警衔条例的颁布，标志着我国警衔制度的正式确立和实施，标志着依法治警、从严治警进入了一个新的历史阶段。通过实行警衔制，人民警察队伍的革命化、现代化、正规化建设向前迈进了一大步，各级公安机关的系统领导和规范管理得到加强，进一步纯洁了公安队伍，提高了公安干警的素质，增强了民警的荣誉感、责任感，促进了各项公安工作的开展。

（一）警衔的定义及作用

警衔从设置之初就是一项暖心惠警提升警察荣誉感的激励性政策，是区分人民警察等级、表明人民警察身份的称号标志和国家给予人民警察的荣誉。实行警衔制度有利于国家对警察实行统一领导、指挥和管理，有利于增强警察荣誉感、责任感和组织纪律观念［1］。为进一步完善警衔评授工作，建立完善的警衔评授制度，警衔条例实施以来，公安部陆续制定出台了关于警衔评授工作的一系列制度规定，重点围绕首授警衔标准、晋升警衔条件设定、选升警衔标准等民警关心关注的内容进行详细规范，其中，警衔管理业务日常操作中频繁用到的文件就有十几种，警衔授予及晋升流程得到优化细化。2017年和2019年，公安部又根据新的历史方位设定了最新的职务职级对应关系标准及新版警衔变动审批表等内容，警衔业务的专业性和严谨性也得到进一步提升。警衔评授制度的不断更新完善，也说明警衔业务受到广大民警的普遍关注，关系民警切身利益，其作为一项暖心惠警政策必将激励广大民警全心全意奉献公安，推动公安警务迈向新阶段。

（二）警衔设置及晋升原则

中华人民共和国人民警察警衔设五等十三级，五等指：1.总警监、副总警监；2.警监；3.警督；4.警司；5.警员。警监、警督、警司分别分设三个级别，警员设两个级别，与总警监、副总警监共计十三级［2］。一般来说，警员及警司的晋升以三年为一个周期，警督的晋升以四年为一个周期，一级警督及以上层次警衔则采取选升制度。公务员职务职级并行政策实施之后，以往横亘在科员、副科级、正科级之间的警衔天花板基本已被打通，按照正常满年限晋升计算，大专及以上学历的民警在入警18年就将达到警衔晋升的天花板，即晋升至一级警督警衔。

根据职务职级并行最新政策，达到二级高级警长及相当层次（正处级非领导职务），任一级警督满7年，可选升至三级警监警衔；达到二级警务专员及相当层次（副厅级非领导职务），任三级警监满6年，可以选升二级警监警衔；达到一级警务专员及相当层次（正厅级非领导职务），任二级警监满6年的，可以选升至一级警监警衔。警监警衔授予的范围显著扩大，授予周期明显缩短。

总警监与副总警监警衔的授予条件则较为苛刻，目前总警监只有公安部部长及国家安全部部长具备授予资格；副总警监警衔则需要至少在副省级实职岗位履职的经历，如公安部及国家安全部副部长、政治部主任等职务，以及各省（市、自治区）兼任政府副职的副部级厅（局）长方具备授予资格。

（三）警衔评授流程及工资待遇兑现

根据《公安机关人民警察训练条令》，所有符合被授予、晋升警衔条件的民警均需参加晋衔培训，培训合格后方可开展警衔的评授工作。作为此项工作的具体执行单位，各级公安机关政工人事部门需根据培训合格情况按季度逐级向上一级主管部门申报警衔。上级主管部门按照管理权限审核警衔申报材料，审核完毕后盖章并返还警衔变动审批表，最后原单位根据返还的警衔变动审批表至当地组织部门进行工资变动并将原表存入民警个人档案。一般来说，因晋升警司警衔的命令由各省（市、区）公安厅（局）发布，审核及返还警衔变动审批表周期较短，工资待遇在三个月内基本能够得到兑现；晋升警督及选升三级警监警衔的命令由公安部发布，选升二级警监及以上警衔的命令由国务院发布，此类警衔变动审批表审核及返还周期较长，工资待遇一般在十二个月内兑现。

二、完善警衔评授制度的重要意义

警衔的评授和晋升，是对民警工作资历和能力的具体肯定，警衔标识的佩戴有利于提升民警自我认同和社会认知。在现行公务员体制内，职务的获取注定属于少数人，但是随着职务职级并行政策的实行，普通民警同样具有了晋升四级高级警长及相当层次以上职级的机会。在此基础上，不断将职级晋升名额向基层倾斜，增加基层民警评授以三级警监为代表的高级别警衔，具有十分积极的队建效果，对提升民警尤其是基层民警职业认同感，推动民警扎根基层、服务基层和持续干事创业具有重大的现实意义。

（一）有利于提升社会认可度

对于警察而言，警衔是工作资历、工作经验的外在体现，是工作中向群众展现自身素质的一种方式。较高的警衔能带给警察更多的自信和职业荣誉感。对于群众而言，警衔高低一定程度上代表着警察身份的高低和处理问题水平的高低，高警衔的警察一般被认为是职级较高，经历丰富，业务精通，更容易获取群众的信任。对于违法行为人和犯罪嫌疑人而言，高警衔的警察在工作中更容易被认为是打击违法犯罪的行家里手，起到震慑违法犯罪人员的作用，从而提升工作质效。生活和工作中，与同事之间，与群众之间、与违法犯罪人员之间，凭警衔判断个人能力和资历的现象普遍存在，人民警察从佩戴的警衔标识中得到的认可度和心理满足感是切实的。

（二）有助于增强物质激励实效

根据人社部发〔2016〕11号文件，人民警察的警衔津贴标准做出调整：总警监2250元，副总警监2000元，一级警监1800元，二级警监1600元，三级警监1400元，一级警督1250元，二级警督1100元，三级警督960元，一级警司860元，二级警司760元，三级警司660元，一级警员610元，二级警员560元。较上一次警衔津贴标准（国人部发〔2006〕79号），以一级警督和一级警司的警衔津贴为例，新警衔津贴标准大幅度提高了531.91%和432.16%［3］。警衔工资改革政策的成功落实，使得晋升警衔不仅意味着荣誉感和满足感，更意味着实实在在的物质保障，极大地提升了民警对警衔业务的认同感，充分地调动了民警工作热情和工作积极性，激励作用显著。

（三）有利于提振队伍士气

警衔晋升是除职务晋升之外民警关注最多的一项政工工作。究其原因主要有两点：一是警衔晋升是一项普惠性政策，职务晋升因有明确的职数限制，其发挥作用的范围相对较小，而职级晋升及其所带来的警衔晋升是所有在职民警都能在工作期间享受到的政策福利，其作用发挥的广度和宽度要更强。二是在警务工作越来越繁重，民警的休息休假得不到保障的情况下，警衔晋升培训能够给民警带来一段自主学习、充电提升的时间，短暂的脱离工作环境，减轻民警紧张焦虑和心理压抑，适度的充电放松，缓解民警的疲劳感，进而提振队伍士气。

（四）有助于指挥权认定

公安机关人数众多，业务广泛，在工作中经常遇到需要各单位、各部门协作的情况，由于隶属关系不同，难免因为指挥权难以确定导致工作受限。做好警衔授予和标识佩戴，有利于在各部门民警互不相识的情况下快速确定上下级关系，明确指挥权责，减少指挥混乱、贻误战机等负面现象，充分发挥人民警察纪律队伍的优越性，向社会公众展现人民警察队伍团结一致、组织严明的良好形象。

（五）有利于增强基层一线战斗力

以派出所为代表的基层一线部门，是公安机关与人民群众交往的窗口单位，社区民警肩负着法治宣传、矛盾化解、预防犯罪等职责使命，工作任务繁重复杂。为了持续做好公安派出所工作，公安部针对警力如何下沉至派出所提出多项惠警举措，其中最重要的一项就是拓宽派出所岗位的晋升空间，增强派出所民警的职业吸引力。以银川市公安局西夏区公安分局举例，其北京西路派出所一名社区民警被评授三级警监警衔，身穿“白衬”开展社区工作，在社会产生积极的正向导向作用，辖区群众通过警服标识的差异了解到该同志的职级层次后，对民警工作的支持力度增强，态度也大为改观。同时在队伍内部，身穿“白衬”的社区民警为其他同志树立了标杆，基层民警可以获得更多的职级晋升机会。原本只有机关领导干部才能被授予的三级警监警衔和“白衬”不再遥不可及，为基层民警增添了新的奋斗动力，减少工作中人浮于事的现象。

三、现行警衔制度发展中存在的问题及原因

（一）领导重视程度不高

长期以来，警衔评授在公安政治工作中属于非核心、较边缘化的业务，工作中出现各级政工部门领导对警衔业务不了解、不关注，把警衔评授单纯地当作一项工资待遇提升和标识变化的普通工作。领导干部对警衔评授工作所蕴含的提振民警工作热情、提升个人素质、把握民警心理健康的巨大潜力认知不够，不能及时开阔思维，缺少积极探索向内发掘从优待警策略的思考和手段。政工部门未能及时回应民警对警衔晋升需求的迫切期待，对此项工作调研不多。

（二）警衔评授制度相对滞后

警衔条例颁布的三十年间，中国社会和警务工作模式都发生了天翻地覆的变化，条例的很多政策在当前时代已不适用，同时新的警衔条例修订仍没有完成。李良义认为“警衔制度是公安工作和队伍建设发展环境所要求的产物。当环境发生较大变化时，警衔制度也必须适时作出相应调整，以适应其发展的客观规律，否则必将阻碍其发展，产生消极的不良后果”［4］，当前亟须一套系统性、规范性的文件来指导开展警衔评授工作。政策文件宽泛甚至相互冲突，使得政工民警在解读警衔评授政策时随意性较大，缺乏统一的标准，导致业务上手难，申报水平不高。

（三）警衔工资未纳入退休待遇保障范畴

随着我国社会矛盾日益突出，公安机关工作量显著加大，民警“白加黑、五加二”的工作模式已成为常态，公安民警队伍的身体负荷严重超出常人，各类心血管疾病多发。特别是民警退休后身体隐疾集中爆发，造成家庭和个人较高的医疗支出，入不敷出。但由于以衔称津贴为代表的警衔工资未纳入民警退休待遇保障范畴，导致很多民警家庭受到较大影响，生活压力加大，退休后生活幸福指数下降。

（四）警衔培训保障不足

根据公安部2014年11月发布的《公安机关人民警察训练条令》（公安部令第134号）第十九条：入警训练时间不少于90天。其中，新录用的非公安院校毕业生，新录用、调入任县处级副职职务以下人员的入警训练时间为180天。第二十条：晋升训练时间不少于15天。实践中，很多地方不能保障15天的晋升训练时长，普遍存在打折扣的现象。究其原因，一是基层公安机关警力紧张，一个萝卜一个坑，参训学员需要尽快回到工作岗位处理业务，长时间的警衔晋升培训影响工作推进。二是训练经费保障不足，公安机关人数众多，集中培训需要花费高昂的住宿、餐饮、器械、场地等费用，现有的财政拨款难以支撑。

（五）首次授衔无法体现工作能力水平

我国的警衔评授以民警参加工作时间和警衔应加学制为基础认定。作为公务员序列的一员，警察的参加工作时间不限于参加公安工作时间，对于参军入伍及其他有缴纳社会养老保险的经历均可予以认定，故而可以说警衔评授与个人工龄长短存在正相关性。同时警衔应加学制以个人学历为依据认定，又因个人学历与公务员转正定级评定工作密切相关，故而可以说警衔评授与个人学历水平同样存在正相关性。综合来看，我国人民警察警衔的首次评授与工龄和学历密切正相关，其他如公安工作经验、领导管理水平无法通过警衔评授得以体现。普通公务员转任人民警察职务、非警校毕业生考录进入公安机关在警衔授予上高于经验丰富、能力突出的民警例子不胜枚举。

（六）无法体现向基层倾斜的效果

随着职务职级并行政策的不断深入，一级警督警衔将会成为所有县处级副职及以下职务、职级层次民警的天花板。届时公安机关大部分工作时间超过18年（包括警衔应加学制）的民警都将被授予一级警督警衔，警衔在领导职能和上下级关系的体现上将会进一步弱化。而授予三级警监及以上警衔一项基本条件是民警的职务达到县处级正职或者职级达到二级高级警长及相当职级层次。由于各地公安机关领导职数和编制限制问题，县处级干部职务任免注定是少数领导干部的权利，二级高级警长及相当层次职级也基本上被具备领导职务的人员或辞去领导职务退居二线的资历较老的同志占据，基层民警仍然很难享受相关政策福利。

四、我国警衔制度发展构想

作为落实从优待警政策的主体，公安政工部门应当在现有条件下，克服困难阻力，向内发掘，寻找落实从优待警、暖心惠警的各项新举措、新思路。对于普通民警来说，从优待警主要体现在提升职业荣誉感、提高工资待遇、加大医疗保障等方面。而集荣誉感、物质保障于一体的警衔业务必然是公安政工部门未来主要关注的重点。

从长期来看，在现有警衔层级的基础上，参照英国、日本和香港地区警衔管理模式，建立具有领导指挥管理权限的警官衔称序列具有积极的现实意义，可以解决区分领导职务高低，明确指挥权限的问题，使我国警衔制度更加规范。从短期来看，警衔制度的完善必须紧跟公务员职务职级并行规定相关政策以及公安机关警务模式和机构改革新方位，以立足现实、实事求是的态度开展相关工作，具体应当从以下六个方面着手：

（一）充分发掘警衔业务的巨大潜力

公安政工工作的主旨是坚持党的领导，结合工作实际，做好执法保障服务，尤其是基层一线民警的关心关爱工作。目前民警诉求集中体现在工作量繁重，休息得不到保障、身体和心理健康状况下降以及职业发展期待与现实的落差等三个主要方面。在繁重的工作中，把握民警的心理活动，想民警之所想，抓住警衔业务在从优待警工作中的潜力，是在有限的从优待警手段中挖掘亮点的重要方法。政工部门领导应当提高对警衔评授工作的认识，加强支持力度，以警衔评授工作为契机展开深入调研，在相对平和的环境下通过谈心谈话、问卷调查等形式切实深入地了解民警所思所想，为人事、宣传等部门在警力配置、轮岗交流、职务晋升、心理健康档案建设等工作上更精更细地提供数据支撑。

（二）优化警衔政策法规建设

全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化［5］。政策法规是业务开展的基石和指导，全面依法治国的理念也必须体现在警衔业务工作之中，建立系统性、规范化的警衔制度是警衔业务发展的方向。坚持严管厚爱，以为基层减负为出发点，一是由公安部牵头整合过往30年来关于警衔业务的各类规章文件，去冗存精，尽快修订发布新版警衔条例和业务指导目录。二是坚持凡提必核原则，不断强化监督职能，明确包括各级派驻纪检组及公安机关各部门在警衔评授工作中的职责分工，减少因政策不明、标准模糊导致申报过程中的重复工作，达到不断提升警衔申报质效的目的。

（三）将警衔工资纳入退休待遇保障范畴

这是广大民警呼声最高的一项举措。随着警衔工资大幅增长，仅在警衔工资中，退休与在职民警的工资相差可达1000元之多。警衔是组织对在职民警多年来工作资历和业务的一种肯定，也是个人级别待遇的一种外在体现。既然退休待遇随着在职时的级别而定，那么与之对应的警衔工资也应当一并纳入退休待遇予以执行。警察队伍是和平年代牺牲最多的群体，公安机关民警在职期间承受着比其他部门公务员更多的工作量，身体健康状况存在更多的损害。落实警衔工资纳入退休待遇保障，不论是从民警职业保障角度还是从树立全社会爱警拥警的角度都能够起到正面效果，对维护社会治安秩序稳定有强大的促进意义。

（四）增强警衔培训内容设置的科学性

加强系统内部教育训练师资力量储备，积极发挥全警主观能动性，充分征集意见建议，推动全警参与，着重解决工学矛盾冲突，形成良好的学习氛围。强化政治理论学习，增强业务指导交流，从服务实战的角度出发，分年龄、分部门类别科学设置各个业务部门相关的课程。陈建旭等人认为，要解决这个问题，得先从源头抓起，通过民警的参训量来考核民警所在分局和派出所［6］。要加强心理健康教育辅导，引领民警自发关注心理健康、调整心理节奏，接受心理咨询的习惯，进一步强调警衔培训有益身心健康，缓解工作压力的目的。不断提振民警工作热情，舒缓职业倦怠等情绪，持续保持和提升队伍士气。

（五）构建以警龄为主的警衔评授体系

如前文所讲，现有警衔评授以工龄和学历为主要评价依据，其结果就是部分工龄较长而公安实践经验较短的民警警衔高于公安实践经验丰富的民警。李佩珊认为，警察队伍是专业性较强的队伍，除了办公室、人事、党建、工会等综合性业务部门的工作与其他非公安机关的工作有业务相通之处外，核心的刑侦、治安、法制、督察等执法勤务类岗位专业性较强，对警员的要求也较高，从非公安系统调入的人员按照工龄来计算首次授予的警衔是不合理的［7］。公安工作危险系数高、任务繁重、专业性强，应当构建以警龄为主的警衔评授体系，以公安实践经验作为公安机关警衔评授的标准，以体现公安机关专业性的特点，鼓励长期从事公安工作民警的工作积极性。

（六）高层次警衔向基层一线倾斜

虽然县处级领导职务的晋升相对困难，但二级高级警长及相当层次职级的任免范围却非常广泛，职级与职务不绝对划等号的关系，意味着没有职务的普通民警获得了晋升三级警监、身穿“白衬”的机会。结合公安部关于派出所改革的相关要求，可以在四级高级警长及相当层次职级的晋升工作中制定向基层一线倾斜度政策，让更多专心于为民办事，拙于领导管理的民警获得层级晋升机会，进而享受高层次警衔待遇。各级公安机关可根据本单位二级高级警长及相当层次职级职数，抽出50%的职数专项用于基层一线普通民警，争取让更多的“白衬”出现在基层一线，进而提升基层一线工作积极性。

五、结语

改革我国警衔制度，推进从优待警工作的落实，是公安政工部门立足本职本业和现实情况作出的一项创新性举措，为从优待警工作的推进提供了新的思路。在国务院关于公务员编制总体不再增加的现实状况与社会治安对公安警力不断增大的需求矛盾的影响下，公安机关民警的工作负荷将进一步增大，民警队伍的士气也必然受到一定的冲击。完善现行警衔制度，推进职级晋升机会向基层一线倾斜，规范警衔标识佩戴，可以在一定程度上保持队伍活力，增强队伍的稳定性，为不断推动公安队伍的正规化、一体化更加深入发展提供有力支持。