山东临沂农村水利设施产权与管护改革试点探索

2023-01-04王丽芹

中国水利 2022年5期

王丽芹

（山东省临沂市农业农村局,276000，临沂）

山东省临沂市是农业大市，山丘面积占70%以上，山多水少、旱涝灾害频繁发生，水问题一直制约着当地经济社会的发展。通过各级政府多年来的努力，截至目前，临沂市共建成各类水利工程9 万余处，其中大型水库7 座，中型水库30 座，小型水库864 座，大小拦河闸坝331 处，固定排灌站4213 处，机电井3.7 万眼。为保障已建成的农村水利设施充分发挥作用，临沂市认真落实中央推进水利改革发展的决策部署，不断完善和创新工程管理体制和运行机制，在坚持政府主导、尊重农民意愿的前提下，积极探索以市场化方式推进农村水利设施产权制度与管护机制改革。

郯城、沂水和蒙阴3 个县作为临沂市农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县，自2017年启动试点工作以来，市县各级政府采取有力措施，全力推进改革试点工作的开展。市水利局因地制宜对各试点县进行督促和指导，各县根据工程类别进行分类试点，试点成功后，对同类工程总结推广，分别颁发产权证、使用权证，签订管护协议。截至目前，郯城县颁发产权证、使用权证各1232 个，签订管护协议1232 份；沂水县颁发产权证、使用权证各21 个，签订管护协议18 份；蒙阴县颁发产权证、使用权证各1200 个，签订管护协议1200 份。

一、主要做法

1.建立工作机构，加强组织领导

农田水利设施工程种类多、情况复杂，试点改革涉及面广，为做好试点工作，市水利局多次召开专题会议，研究部署试点工作，并专门成立了试点改革督导检查组，局党委成员分别包干督导检查到县，责任科室定期调度工作进展情况。试点县也分别成立了以县委副书记、县长为组长，相关部门主要负责人为成员的工作领导小组，通过配备工作班子、制定工作方案、出台配套改革文件、定期召开联席会议、处理协调重大问题等一系列措施，为试点工作的推进提供了强有力的组织保障。

2.加强指导，着力推进

市水利局多次组织试点县水利部门分管领导，到工作先进地市考察学习，吸收、借鉴农村水利设施产权制度改革和运行管护机制方面的好经验好做法，并与本地实际相结合，总结出适合自己的办法，指导试点县工作的开展；同时，先后调研了沂水四十里供水协会、费县武家汇汇泉合作社、沂南沂自庄供销合作社、兰陵长城用水者协会等用水合作组织，总结其先进经验并推广。针对试点工作中遇到的问题与困难，市水利局分管领导多次召开座谈会，组织专家共同探讨对策；市水利局、财政局、农业开发办、供销社等部门先后联合出台了《临沂市关于加强小型农田水利设施运行管护的指导意见》《关于加强农村小型农田水利设施建设管理经营、加快推进现代农业服务规模化工作意见》等文件，通过明晰工程产权、明确管护主体、创新管护模式、落实维护经费、培育市场主体等改革措施，从政策到资金向试点县倾斜，鼓励试点县创新管护模式、培育市场管护主体，全面推进农田水利设施运行管护机制创新，破解长期存在的产权归属不明、管护体制不顺、建管用脱节、责权利分离等问题，有效推进了试点县工作开展。

3.调查摸底，建立台账

为确保基础数据的准确性，试点县水利局从县乡镇水利站等抽调干部组成工作组，进村入户开展调查，逐一对农田水利工程进行现场勘察，登记造册，全面摸清农田水利工程的情况，并广泛征求群众意见，充分尊重农民意愿。在此基础上，根据农田水利工程的综合情况，进行分类指导，建立台账。3 个县共登记试点农田水利设施7869 处，其中郯城县2591处，沂水县4078 处，蒙阴县1200 处，分类建立了改革台账。

4.试点破题，稳妥推进

农田水利设施产权改革与管护机制试点工作采取分类试点、先易后难、逐步推广的措施。各县在试点区选择上，优先选择群众基础好、班子工作能力强、水利设施齐全的乡镇村庄先行先试。工作中严格按照中央和山东省要求，认真研究工作措施，积极稳妥推进改革。如沂水县选取四十里堡镇、许家湖镇国家投资兴建的小型电灌站、塘坝、大口井、蓄水池、输水管道等农田水利工程作为改革试点范围，开展明晰和移交产权方面的改革试点，落实“两证一书一台账”管理制度，通过颁发证书、签订协议、建立台账，明晰小型农田水利设施的权属制度。

二、试点成效

试点县按照实施方案基本完成了改革试点的工作内容。截至目前，3个试点县共颁发产权证2453 个、使用权证2453 个，签订管护协议2450份，共投入试点资金1206 万元，涉及试点乡镇水利站能力建设41 个，乡镇基层用水专业合作组织35 个，农田水利设施67 个片区，农业灌溉面积79.15 万亩（1 亩=1/15 hm2）。郯城县机井灌区协会管理模式，蒙阴县经济作物小农水项目协会管理，沂水县加强乡镇水利站建设、指导个体大户管理农田水利设施等模式值得推广。

1.工程运行管护体制更完善、运行更高效

乡镇水利站由县水利局直接管理，作为农村水利设施运行管护体制的核心，发挥主导、监督和技术指导的作用；专业技术服务机构负责农村水利设施较为复杂的工程维修；农民用水户协会负责工程的使用、日常的维修养护和水费计收。三者各自的职责、权利和义务更明确，相互沟通协调更顺畅，有利于农村水利设施的运行管护。

2.盘活了存量资产，拓宽了投入渠道

农村水利设施采取拍卖、股份合作制等形式，有效盘活了存量资产，拓宽了农村水利工程的投资渠道，吸引民间资本加入新建工程行列，加快了农村水利设施建设步伐。

3.提升了社会参与度和认知度

农村水利设施通过实行项目公开公示制度、推行农民质量监督员制度、完善项目建设方式、搞活经营权、鼓励专业合作组织发展等方面的探索，使广大干部群众享有了知情权、参与权，充分调动了他们建设及管护农村水利设施的积极性，增强了工程管护意识，强化了农村水利发展的市场化观念。

4.实现了资源资金的优化配置

通过改革使农村水利设施集中到了懂技术、善经营、会管理的“能人”手里，加强了农村水利设施的管理，降低了工程运行成本，降低了农业生产成本，促进了农村经济的发展。

三、存在的问题

1.群众参与积极性不高

粮油作物除水稻外种植收益偏低，地块分散，户均面积少，农业种植收入在家庭经济收入中占比较低，加之农村劳动力大量外出，群众灌溉农田不积极、不主动，灌溉水费收取难度大，农村水利设施维修管护经费不足，群众和社会各方参与农村水利基础设施建设与管护的积极性不高，制约了工作的开展。

2.工作推动落实难度大

群众对农村水利设施产权制度与运行管护机制改革的理解、接受需要一个过程。部分群众仍存在“无偿用水”观念，对实行水费征收难以接受。虽然相关部门出台了相应的改革文件，但是配套措施不完善，缺乏资金、信贷、技术服务等方面的优惠鼓励政策，难以调动广大农民投资投劳的积极性，给工程的管护带来了一定的难度。此外，小型水利设施产权制度改革偏重于经营性，加剧了农户与小型水利设施经营者之间的矛盾。同时，对小型水利设施的管理和维修等存在敷衍应付的短期行为，造成了集体无力投、经营者不想投的两难局面，大大缩短了工程运行年限。

3.对农村基层合作组织发展的扶持力度不够

农村用水户协会、水利专业合作社等农村基层合作组织，是为方便群众使用和管理水利工程、确保工程长期发挥效益，由政府引导、群众参与形成的联合体，本身不以营利为目的，需要政府从资金、政策方面给予扶持和引导，才能使其逐步规范运转。在这方面，上级财政缺少相关补助政策，影响了群众参与水利工程管理的积极性。

4.工程回收难度大

水库、塘坝等水源工程承包年限长，管理者只注重效益，不注重管理，造成工程老化失修严重，同时由于承包合同不到期，回收难度大，不便于统一管理。

四、建议

1.做好工程产权确权和移交工作

建议成立由财政、水利、审计、国土等相关部门组成的农村水利设施产权移交领导小组，全面核查全市范围内已建农村水利设施，列出清单并以工程为单元进行清产核资，明确产权所属，落实“两证一书一台账”管理制度。由各县政府或其授权的水行政主管部门进行登记造册，健全工程档案，并对产权所有者颁发农村水利工程产权证书和农村水利工程使用权证书。对自用为主的小微型水利工程，产权归个人所有；对受益户较多的水利工程，组建用水户协会管理；对经营性较强的大型水利工程，组建法人实体，走企业化管理的路子。同时出台相关政策，使农村水利工程所有权、经营权像房产等产权一样具有法律效力，能够进行抵押、流通、转让。

2.按照“谁使用、谁管护”原则，确定工程管护主体

农村水利工程使用者是运行管护主体，承担管护责任，负责筹集管护经费，确保工程良性、长效运行。产权所有者与工程使用者签署《农村水利工程管护协议书》，协议书载明双方职责、管护范围、管护内容、管护费用和违约责任等条款。涉及公共安全的农村水利工程，要明确安全责任主体，落实安全责任。涉及多用途的，要明确供水优先顺序并约定供水量。

3.建立落实工程维护经费长效机制

建议市县财政建立维修资金专门账户，每年市县两级财政按一定比例列支部分资金，用于农村水利工程的维修和管理，通过多种渠道筹集资金，建立长效机制。维修养护费用由各县区根据实际情况，本着先急后缓的原则自主支配，县财政、水利等有关部门按照维修方案联合验收后，将维修养护费用直接拨付到供水协会、农民合作组织等责任主体单位。同时，深化水价综合改革和推行政府补贴小型水利工程运行费用，既可补助农民用水户协会，也可补助镇村管水员，还可按工程补助，确保工程长久发挥效益。

4.建立农村水利改革绩效考核奖惩机制

建议由市人民政府制定考核办法，考核奖励资金和项目实施由市水利局、财政局和其他涉农部门协调解决，市县发改、财政、水利等部门对农村水利设施建设管理情况进行评估考核。考核对象主要是农村水利设施管理单位、个人、合作组织等管理者。考核根据不同管护主体、工程类型和规模划分考核类别，通过现场查看、审计运营管理情况、考察管护主体技术水平、用水户评价、实地走访工程服务质量等方式，进行综合考核，对工程管护较好的个人或管理单位给予资金奖励补助，各县区日常考核结果纳入市年度考核内容，实行年度考核与日常考核相结合的评比制度。奖励资金主要由工程维修基金、行政性事业性收费以及社会捐助费等资金组成，奖励项目主要是维修养护工程和改造升级工程。

5.加大对用水户协会的扶持

建议各级财政部门加大对农民用水户协会的支持，给予一定运行维护补贴费用，改善用水户协会基本办公条件，为其正常运行打下良好基础。以用水户协会为主体，采取以奖代投、先干后补的方式，调动协会组织用水户兴建、兴修水利积极性，为农民用水户协会的运行提供较好工程基础。建立协会管理激励机制，制订激励政策，完善协会管理办法，对管理运行比较好的协会，要给予表彰和奖励。