粤港澳大湾区水资源安全战略思考

陈文龙，刘万根，张 康，王凌河

（1.水利部珠江水利委员会珠江水利科学研究院，510611，广州；2.水利部珠江水利委员会，510611，广州）

粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）是全球四大湾区之一，行政区域包括广东省的广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆（简称“珠三角9 市”）以及香港、澳门特别行政区， 陆域总面积5.6 万km2，2019年年末人口约7265 万人（约占全国5.2%），GDP 总量达11.62 万亿元 （约占全国11.8%），是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要的战略地位。随着大湾区规划纲要的提出，未来大湾区社会经济发展将继续提质增速，人口和社会经济还有很大的增长空间，而水资源承载能力一定程度上决定着城市未来发展的限度，因此保障大湾区发展所需水资源，是实现大湾区跨越式发展的重要措施。

水资源安全是指一个国家或地区可以保质保量、及时持续、稳定可靠、经济合理地获取所需水资源的状态或能力，具有水量、水质、时间、空间和经济等多重含义。由于水资源安全直接影响区域的经济社会安全和民生保障，从大湾区水资源安全的战略资源特征、民生福祉特征以及时间空间特征方面系统总结当前供给侧和需求侧存在的突出问题和主要矛盾， 认清大湾区水资源安全面临形势， 研究大湾区水资源安全保障策略，对保障大湾区战略定位和发展目标具有重要意义。

一、大湾区水资源现状及问题

1.供给侧

（1）本地水量少

大湾区气温相对较高，受亚热带季风性湿润气候影响， 夏季高温多雨，冬季温和少雨，雨热同期，多年平均降水量约1800 mm，相比珠江区平均值偏多16.2%， 比南方4 区 （长江区、珠江区、东南诸河区、西南诸河区）平均值偏多51%，属丰水地区。大湾区水资源总量约3383 亿m3（含过境水2800 亿m3），约为黄河天然径流总量的6 倍，按2019年人口计，人均水资源量约4656 m3， 高于全国和广东省平均水平，因此大湾区水资源总量相对丰沛， 但本地水资源量稀少，人均本地水资源量仅为802 m3， 不足全国平均水平的1/2；深圳市人均本地水资源量尚不足200 m3， 属严重缺水城市。

（2）水质不够优

大湾区所在的珠江三角洲总体上水环境质量持续向好，干流水质优良（以Ⅱ~Ⅲ类为主），但由于工业和生活污水排放集中，珠三角9 市废污水排放总量占全省废污水排放总量的70%以上，加之珠江三角洲河网水系密布，部分河道取水口与排水口交错混合布置，部分河段水质状况仍不理想。在2018年珠江三角洲开展监测评价的3207.1 km 河流中，Ⅰ~Ⅲ类水质河长占66.7%，劣V 类占13.8%，而大湾区取供水以河道型水源为主，占总供水量的70.4%， 饮用水水源地水质安全风险犹存。据监测，2019年10—12月， 珠三角9 市51 个集中式生活饮用水水源水质为Ⅰ类和Ⅱ类的比例仅为78.5%，尚未完全达到《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）集中式生活饮用水地表水水源地一级保护区水质Ⅱ类的要求。珠三角9市水库水体富营养化情况时有发生，2018年广州、珠海、佛山、江门等市共12 座水库发生了蓝藻水华。另一方面，澳门、珠海、中山等枯季不同程度受咸潮影响，其中珠海广昌泵站盐度近3年平均每年累计超标天数达156天，中山全禄水厂最长连续超标时间254 小时。此外，2019年大湾区人均GDP 约1.68 万美元，已进入高收入地区（国家）行列，在解决居民生活用水和生产用水后，更加注重高质量供水和生态环境用水。从饮用水水质标准来看，大湾区平均供水水质综合合格率为99.4%， 已满足国内相关水质标准，但与发达国家和地区自来水可直接饮用的现状相比， 还存在很大差距。因此，人民群众对美好生活的向往与水源水质不够好的矛盾凸显。

（3）“水盆”不够多

大湾区现存水源地主要分布在东江、西江、北江干流，三角洲河网区水道等河流上，并建有骨干供水水库和引调水工程。已建大中型以上水库128 座，总库容66.8 亿m3，兴利库容38.1 亿m3。已建大中型引水工程15个，其中大型引水工程1 个（东深引水工程），中型引水工程14 个，引水规模总计273.3 m3/a。已建中型提水工程13 个，提水总流量为436.7 m3/s。已建大型跨流域调水工程3 处，总调水量116.1 亿m3，初步形成河道引提水、当地蓄水、外调水、地下水以及其他水源工程构成的供水体系。大湾区城市已全面实现自来水供给，城市供水保证率达到95%，农村集中供水覆盖率达到88.9%。但从现状供水组成来看，2019年蓄、引、提、调供水量分别占供水总量比重为16.4%、16.5%、53.3%和10.8%，蓄水工程所占供水比重远低于全国平均水平（31.2%）和国际著名湾区水平（50%以上）。大湾区承接江河上游来水丰沛，但汛期来水占全年来水总量70%~80%，年际降水差异较大， 蓄水工程不足致使对水资源的调配能力减弱， 大量来水来不及留蓄即流入大海， 导致水资源大量流失，对枯水期供水安全造成影响。蓄水工程不足主要原因在于大湾区地处珠江三角洲平原，土地资源紧张，缺乏建造大型水库的地理条件，使“盛水的盆”不够多，蓄满率不高而容量不足。

（4）水网不完善

目前的东江、西江、北江三江水源之间，江库之间以及城市之间供水网络尚未充分连通，大部分城市水源单一，应急备用供水能力不够，是目前大湾区供水安全最突出的问题。

2.需求侧

（1）节水意识不够强

大湾区地处南方丰水区，在经济高速发展时期，除局部地区存在用水阶段性保障度不高现象，区域水资源基本能够满足地方发展用水需求，水资源短缺问题似乎并不突出。同时，水资源管理机制不到位，水资源开发利用方式相对粗放，经济社会发展受水资源约束的程度不深，即使面临短期或局部缺水情况也多从工程角度解决问题，较少从水资源管理和用水末端的节水技术提高和用水行为改善上来考虑。各用水主体的节水压力不大、动力不足、节水意识淡薄。作为全国经济发达地区，大湾区应对标国际先进，提升工业、农业、服务业用水水平，实现农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，增强全社会节水意识。

（2）用水结构不够优

2019年大湾区用水总量约为233.66 亿m3（含发电用水），其中农业和工业用水占比分别为30% 和33.1%， 第一产业和第二产业在大湾区经济总量中的占比分别为1.2%和31.2%， 第三产业占经济总量的比重为67.6%。与纽约湾区、旧金山湾区及东京湾区等国际著名湾区第三产业比重超过82%的产业结构相比， 大湾区产业结构中耗水型产业结构比重相对过高， 且除香港、澳门、深圳、东莞等少数城市外，多数城市制造业内部结构中产业结构高端化水平不够， 耗水和排污规模大的产业规模和占比仍然较高。从大湾区战略发展来看， 未来农业用水占比将逐步降低至20%以下， 且农业用水形式将主要以现代农业为主； 工业用水量将随着产业结构升级和用水效率提高逐步下降； 生活用水量将随着人口增加、 第三产业比重增大、节水器具普及、节水意识增强等总体呈上升趋势，占比将达到50%左右；生态用水将随着对生态环境提出更高的要求而增大，占比将达到5%左右。总体上，未来大湾区用水结构将逐步优化，农业和工业用水量逐步减少， 而生活和生态用水量逐步增加，且后者比重将逐步大于前者比重。

资源补偿是一种经营性的策略，选择将一些可经营的项目和一些非经营的项目进行捆绑销售，能够有效地提高相应的经济效益。就比如说，在对一块没有价值的土地进行出售时，不会引起社会建设企业的注意力，相反，倘若将一块具有价值的土地与这块没有价值的土地形成一个整体的话，就会以此吸引来更多人的关注，从而获得更大的经济效益。

（3）用水效率不够高

2019年大湾区万元GDP 用水量平均值为20.1 m3（其中珠三角9 市为25.3 m3），在国内属先进水平，但远高于美国、英国、法国、澳大利亚、新加坡等发达国家， 也远高于纽约湾区（2.5 m3）和旧金山湾区（1.3 m3）。2019年大湾区万元工业增加值用水量平均值为21.3 m3，低于全国平均水平，与发达国家和地区相比处于中等水平，与英国、日本、新加坡等发达国家相比还有较大差距。2019年大湾区城镇居民生活用水量平均值为195 L/（人·d），高于英国、法国、德国及日本等发达国家，综合节水潜力巨大。现状粤港澳大湾区城镇供水管网漏损率平均值为11.4%，在国内属于先进水平，但与世界发达国家城市供水管网漏损率的5%左右、东京和洛杉矶的3%相比，仍有较大差距。现状粤港澳大湾区人均综合用水量322 m3/a， 旧金山湾区、 纽约湾区的人均综合用水量分别为217 m3/a、108 m3/a。总体上，大湾区用水水平较国际先进水平仍有较大差距，同时内部各城市间用水水平差异较大。

（4）优质水需求日益增长

随着人民生活水平的提高，民众对优质水的需求日益增长，拥有高标准的供水水质是发达地区生产生活的基本要求。国际大湾区和主要发达城市饮用水水质高于国内标准，当前，大湾区的饮用水水质总体上满足国内相关标准要求，但是与世界发达地区和国际标准相比还有一定差距，主要是受制于水源水质和水处理工艺。对标国际湾区和发达城市，为响应大湾区民众对美好生活的向往和优质水的供水需求，大湾区供水水质将逐渐与国际组织和发达国家的水质标准接轨，为大湾区民众提供高质量的公共产品。

二、大湾区未来水供需分析

2020年，珠三角9 市经济总量达8.95 万亿元。深圳市“十四五”规划预测，2035年经济总量、 人均地区生产总值将在2020年的基础上翻一番。根据 《粤港澳大湾区水安全保障规划》中水安全保障发展指标（不含港澳），2035年万元GDP 用水量指标为13.13 m3， 用水总量指标值不大于221.23 亿m3。若珠三角9 市经济规模增长参考深圳市的增长率， 则2035年大湾区经济总量规模约17.9 万亿元，相应用水总量需求约达235 亿m3。就总量而言，大湾区的用水需求存在缺口。

三、大湾区水资源安全目标和对策

1.水资源安全目标

（1）水质提标

全面提升大湾区供水水质。加强水源保护， 提升大湾区供水水源水质。提升供水处理能力，对标国际先进水平，提高供水水质标准，使大湾区供水水质达到一流水准。

（2）时空均衡

建立强力有效的供水保障体系。解决水资源时空分布不均，实现供水水源合理分布、供水管网和供水水厂之间的互联互通，形成有效的水资源调配体系，构建水资源供给能力和社会经济发展水平相匹配的供水保障体系。

建立高效的供水应急保障体系。完善备用水源体系，实现“三江联调、多源互补、水网连通”供水格局，结合应急调度管理，解决特枯年份和水污染事件等引发的供水安全危机，提高应急保障能力和供水保证率，保障大湾区特殊时期的供水安全。

2.主要对策

（1）全面节水

一是健全节水指标体系。对标国际一流湾区标准，建立严格的用水强度控制指标体系和标准定额体系。

二是强化规划管控和入口管控。强化规划水资源论证制度、严格实施取水审批制度、严格开展规划和建设项目节水评价制度，真正实现“以水定需、以水定城”。

三是强化用水全过程监管。瞄准重点用水户、用水大户，运用现代化技术手段加强监控，畅通渠道保障公众参与节水监督。

四是强化目标考核和责任追究。全面建立节水目标责任制，将节水主要指标纳入经济社会发展综合评价体系，缺水地区将节水指标纳入政绩考核。

五是强化重点领域节水。强化农业节水增效、工业节水减排和城镇节水降损。

六是加大非常规水源利用。把非常规水源纳入区域水资源统一配置，纳入最严格水资源管理制度考核。推进再生水、雨水资源化和海水淡化利用。

七是强化市场作用。推进水权市场化交易改革， 完善水价形成机制，探索地区间、行业间、用水户间等多种形式的水权交易，对节约出来的水进行有偿转让。

八是强化科技节水。加快推进节水技术、产品、设备研发和推广转化，发展具有竞争力的第三方节水服务企业。

九是强化节水宣传教育。重点针对南方丰水区为什么节水、如何节水等大力开展节水宣传教育，引导公众从生存和发展的角度重新审视水资源重要性和价值，从根本上扭转大湾区节水意识淡薄的现状，激发全社会节水内生动力，让节水护水惜水成为全社会自觉行动。

（2）强化水资源保护

全面落实河湖长制，加强水源地生态环境保护，规范水源地保护区建设。严格大湾区内高耗水高污染行业企业的准入，降低对水源保护的潜在威胁。优化取排水格局，对大湾区部分河道交叉混合的取水口和排水口按照“取排分流”的原则，建立相对独立的取排水系统，减少排水对取水水质的影响。

（3）提升备用供水能力

大湾区取水以河道引水工程为主，占总供水量的70.4%，大湾区蓄水工程不足，本地蓄水工程总兴利库容38.1 亿m3，占年供水总量的比重不足20%，本地水库调配能力不够。存在流域季节性干旱、咸潮上溯、突发水污染等风险。首先要评估大湾区各城市应急备用水源体系，明确应急备用水源建设布局， 确定合理供水规模，保障中心城市2 天、 重要节点城市14天、 特色乡镇7 天的应急备用供水。优先挖掘已建水库工程供水能力，提高现有供水体系应急保障能力。因地制宜新建应急备用水源地。大力推动非常规水利用，大湾区城镇污水处理体系相对完善，工业废水循环利用初见成效，提高大湾区再生水利用量和在水资源配置中的比例，充实城市应急备用水源体系。强化城市水源、供水管网和水厂间的互联互通，提高供水保证率和应急突发事件的供水保障能力。加强区域联网供水，推进大湾区供水一体化建设， 优先实现深圳、东莞、惠州（香港），珠海、中山、江门（澳门），广州、佛山、肇庆等区域的供水一体化，形成西江、北江、东江“三江联调、多源互补、水网连通”的供水总体格局和互备水源的供水体系，有效保障大湾区供水安全。

（4）提升流域与区域协同保障能力

挖掘西江、北江、东江流域现有供水体系的供水潜力，提高水情预报精度， 增强后汛期蓄水工程的蓄水量。强化流域骨干水库水资源统一调度，提高大湾区城市应对特殊干旱年份或突发性污染事件的供水保障能力。统筹好东江、北江和西江各类用水需求，利用控制性工程联合调蓄能力保障大湾区用水需求，实现从流域层面统筹保障大湾区局部区域用水需求。

（5）推进水资源管理智慧化建设

加强大湾区水资源监测体系建设，优化行政区界断面、取退水口监测站网布局，实现取水、用水、耗水、排水等全过程和水量、水位、流量、水质等全要素的实时在线监测，提升信息捕捉和感知能力， 对取水许可、用水总量、用水效率、生态流量、水资源费、地下水取用、饮用水水源保护等实施全面监管，为推进水资源集约安全利用提供智慧化决策支持。