习近平总书记关于城市治理的重要论述研究

李玉梅，黄江松

（1.中共中央党校/国家行政学院 报刊社，北京 海淀 100091；2.中共北京市委党校/北京行政学院 社会学教研部，北京 西城 100044）

党一直以来十分重视城市工作。1949年3月，毛泽东同志在党的七届二中全会上明确提出，“党的工作重心从农村转移到城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”。中央分别于1962年和1963年以及1978年召开了三次全国城市工作会，研究探讨事关中国城市发展的重大理论与现实问题。改革开放至今，中国已经走过了人类发展史上从未有过的超高速度、超大规模的城镇化进程。2011年，全国一半以上的人口住在了城市，这是过去数千年对中国社会格局有着里程碑作用的一次重要变化。目前，我们国内经济总量80%以上的产出都发生在城市，80%以上的消费都集中在城市，同时90%以上的投资行为也都在城市进行。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度关注城市规划建设管理。改革开放以后的第一次中央城镇化工作会议于2013年12月召开。随后中央城市工作会议于2015年12月召开。关于怎么搞好新时代中国城市治理工作，习近平总书记提出了一整套的思想体系，为探索具有中国特色的城市治理模式、路径提供了根本遵循。

一、城市治理的重要性

改革开放以来，城市已经成为经济、政治、文化、社会各领域发展的核心和主要推动力，作用重大。习近平总书记在中央城市工作会议上指出：“农村工作和城市工作是各级党委工作的两大阵地，二者相辅相成、缺一不可。‘三农’工作是全党工作的重中之重，城市工作在党和国家工作全局中举足轻重”①十八大以来重要文献选编（下）［G］.中央文献出版社，2019：78.，深入阐述了在新的经济发展时期城市工作的重要地位与意义。当今世界处于全球竞争中，这种竞争首先是城市间整体综合性能力的比拼，而城市工作对国家发展的主导作用从未这么明显。同时，目前中国已完成了从乡土中国向城市中国的历史性飞跃，城市已成为人民生产生活的重点地区，城市管理服务水平将极大影响人民的幸福感、获得感、安全感，城市发展质量将直接关乎人民群众利益，因此，城市治理对民生改善的促进作用从未如此突出。由于城市作为国家推进城乡一体化发展的主导力量，唯有提高城市工作水平，才能更好破解中国的“三农”问题，因此，城市治理对城乡发展一体化的推动效果也从未如此突出。习近平总书记对于城市治理举足轻重的科学论断，是对我国当前城市工作客观现实的深入理解和科学体现。2019年11月党的十九届四中全会闭幕后，习近平总书记第一次外出调研就选择了上海，明确提出城市治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大内容②习近平：上海要勇挑最重担子、敢啃最难啃骨头，着力提升城市能级和核心竞争力，不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平［N］.解放日报，2019-11-04.。

二、为谁治理城市：人是城市的核心

城市工作千头万绪，涉及方方面面，怎样才能把握好其灵魂和核心呢?习近平总书记在中央城市工作会议上指出：“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。”③黄江松.满足人的需求，促进城市发展［N］.经济日报，2019-05-29.习近平总书记关于为谁治理城市的重要论述，是中国共产党全心全意地为人民服务的宗旨观和群众观在城市工作领域的生动体现。党的十九大报告指出，当前中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平总书记曾讲过“让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托。”但是，我们不得不承认现实是很残酷的。几年前国内媒体曾经热议北京南站怎么就成了“北京难站”？媒体曝光的北京南站站内问题集中在：候车大厅商业设置太多，挤占了太多空间，曾经有7家肯德基；标志不清晰，如同走迷宫；进站时间长。媒体曝光的站外问题集中在：出站后坐地铁要重复安检；停车场通风不好，如闷罐；出租车等候时间长，通道昏暗；夜间到站出行难，地铁、公交、出租车都不给力；黑车猖獗，疯狂宰客、造成南站周边道路严重拥堵，南站幸福大街长期处于“肠梗阻”状态。习近平总书记在中央城镇化工作会议上也曾痛心地说：“我们很多城市的马路是以车为本，动辄八车道，都要建自己的‘长安街’，反而搞得居民出行很不方便，亮一个绿灯的时间根本过不了马路，缺乏起码的人情味。一个地方弄得生活不便、交通不便、房价飙升、环境恶化，群众还有什么幸福感啊！”④十八大以来重要文献选编（上）［G］.中央文献出版社，2014：604.。美国城市社会学家简·雅各布斯认为，街道是一个城市的最重要的器官。如果一个城市的街道看上去很有意思，那这个城市也会显得很有意思；如果一个城市的街道看上去很单调乏味，那么这个城市也会非常乏味单调。美国城市社会学家刘易斯·芒福德提出未来要建设以人为中心的城市，认为在当今时代城市如果要进一步发展，必须恢复古代城市特别是古希腊城市的价值观念。未来城市的任务是充分发展各个区域、各种文化乃至每个人。城市的主要功能是化力为形、化能量为文化、化死的东西为活的艺术形象，化生物的繁衍为社会创造力。未来城市的任务是把人类的最高利益放在全部活动的中心地位，把支离破碎的人格重新统一起来，把人为地肢解了的人变成完全的人。而任何一种追求利润、为享乐所支配的经济，任何一种权力支配的经济，都不是未来城市的模式。公共服务目标将凌驾于私人利益之上，城市应当是一个爱的器官，而城市最好的经济模式应是关怀人和陶冶人。

三、谁来治理城市：加强和改善党对城市工作的领导，统筹政府、社会、市民三大主体

习近平总书记指出，做好城市工作，必须加强和改善党的领导，强化各级党委领导责任，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。城市发展要善于调动社会各领域、各阶层的积极性、主动性和创造性，在全社会形成推动城市治理水平提高的正能量。要做好统筹协调，尽最大可能地促进政府部门、社会单位、人民群众同心同向促发展，以政府的有形之手、市场的无形之手、人民群众的勤劳之手、专家学者的聪明大脑共同出力。

政府引导各方参与城市治理，对政府的要求更高了。政府要改善营商环境，放宽民间资本进入城市治理领域的门槛，使民间资本进得来、留得下。从企业角度看，营商环境具体体现为企业在开设、破产、经营、纳税及执行合约等所需的时间和成本等方面。因此，政府有必要从“用户体验”视角出发，在优化营商环境方面大力探索。要认真研究用户的需求内容，进而有针对性地确定政府做什么，由政府端菜改为企业点菜。用户需求参差不齐，比如，有的企业侧重直接融资需求，有的侧重技术需求，有的侧重新产品应用场景需求。此时的“用户体验”角度，就是站在用户立场，体验用户的感受，剖析用户的需求，以满足用户的需求作为营商环境建设的出发点和落脚点。从“用户体验”角度促进营商环境建设，就要把办事方便作为最直观的标准。办事方便，就是以政府部门服务工作便民提效为目标，节省企业办事的人力、物力、财力，提高办事效率。应力争更多实现网上办、马上办、一次办，真正把方便让给企业，建设现代服务型政府。实践表明，哪里办事方便，经济运行效率高，哪里就会形成强大的人流、物流、信息流、资金流、数据流，就会促进经济高质量发展；哪里“关卡”多，投资者就会望而却步，地方经济发展就会受阻。政府还要改革城市基础设施服务费价形成机制，既让企业能赚钱、有收益，也要让更大用户消费得起；加强监管，保证城市建设治理思路和规划得到实现。在科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力的新时代，政府部门要善于运用新技术、新模式推动城市治理手段、治理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些。

市民是城市建设、城市治理的主体。人民城市人民建，人民城市人民治。要赋予公众对城市规划建设治理决策的知情权、参与权、监督权，并引导企业和公众采取不同方式积极参与到城市规划建设治理等相关工作中来。只有让全体市民共同参与，从自家的房前屋后实事做起、从身边的小事做起，改变市民与政府部门之间传统的被管理者与管理者的关系，打造城市治理共同体，才能切实地做到城市共治共管、合作共享。在城市共建共治的过程之中，城市政府应当从“运动员”转型为“裁判员”，同企业、社会组织、居民共同管理城市发展过程中产生的各项事务、一同履行好社会责任，尤其要发挥专业人士的作用。2019年5月，北京市在全市街道（乡、镇）中推行责任规划师制度，由区政府选聘独立第三方人员，以专业力量助力基层开展城市更新工作，协助搭建“共建共治共享”的精细化治理平台。近几年来，责任规划师深入北京基层，向社区居民宣传城市规划和相关政策，以文化活动为切入点激发居民的家园意识，进而带动居民共同参与社区公共事务，将城市空间品质提升与社会治理模式创新有机结合起来。责任规划师的重要使命是做居民意见的倾听者、社区问题的发现者。随着城市发展由“大拆大建”的增量建设向疏解减量、提质优化转型，城市街道（乡、镇）逐渐成为规划实施、城市更新的重要参与者，拥有越来越大的主动权。然而目前街道（乡、镇）一级缺乏与上级对接的规划部门，也鲜有相关专业的人才储备。责任规划师发挥专业优势，正好填补这个缺口。以北京市西城区牛街街道为例，这里有不少宝贵的文物古迹，街道对于如何保护好他们不知所措。牛街街道的责任规划师团队一方面配合开展文物、历史建筑普查，摸清胡同、四合院底数，制定保护名录；一方面审查建筑改善方案，在尊重老城整体风貌和格局的前提下，鼓励用新材料、新形式创造新建筑，取得了不错的效果。

四、尊重城市发展规律，提高城市治理水平

城市发展是一种自然历史过程，还有其自身发展规律。改革开放以来，人们对市场经济规律的理解有了较大提高，但对城市规划建设治理规律的理解还有待深化。目前城市发展中存在这样那样的现象，归根结底还是缺乏对城市发展规律的尊重。比如，在城镇化过程中只造城、不发展经济，导致城镇化快于工业化；只要农村的土地、不要农村人，导致土地城镇化快于人口城镇化；只要高学历人才、不要初高中毕业生，只要白领、不要蓝领，导致城市人口结构严重失衡。早在20世纪60年代，著名的建筑学家梁思成就指出城市也是一门科学，有着类似人的经络和脉搏，城市也会由于发展问题而产生的各种各样的症结①王军.纪念梁思成先生逝世40周年梁思成的城建之痛［J］.中国报道，2012（1）：66-69.。梁思成先生指出北京没有得如老年人常见的高血压、糖尿病这类的慢性病，只会得婴幼儿常的感冒发烧，那是因为还没有发展到得大病、重病的规模。我们的城市发展应该重视发达国家在城市发展中的教训，不要重走别人走错的路。

（一）依托城市群，统筹规模、空间、产业三大结构

参考全球大城市建设发展过程的经验可以知道，在中国城市化高速发展过程中，如何建立适应中国本土实际、正确反映资源禀赋、人文特征的城市发展空间布局、城市规模体系、产业结构，直接关乎中国城市化发展全局。城市群是统筹空间、规模、产业三大结构的重要平台。习近平总书记指出，城市群是人口大国城镇化的主要空间载体，像我们这样人多地少的国家，更要坚定不移，以城市群为主体形态推进城镇化。从国内外区域经济圈发展看，超大城市周边都有一批布局合理、层次鲜明、功能互补、规模适度的重要节点城市，对区域经济社会发展起着强有力的支撑作用②十八大以来重要文献选编（上）［G］.中央文献出版社，2014：600.。大城市在发展上不要贪大求多，搞得虚胖，最后都患上大城市病。要强化大城市对中小城市的辐射和带动作用，弱化虹吸挤压效应，力戒把县城、小城市作为大中城市的“提款机”“抽水机”，避免出现“市卡县”“市刮县”现象。各城市应根据自然资源禀赋和区域位置优势，研究确立主导产业和特色产业，进一步强化大中小城市和小城镇产业合作协同，逐步形成横向注重错位发展、纵向注重分工协作的产业布局。要建立跨地区投资、地区生产总值、财税等利益分享机制，推动城镇间产业分工、产业整合、园区共建。要强化创新发展协同体系建设，形成开放高效的城市科技创新资源共享网络，以协同创新牵引城市协调发展。

（二）树立“全周期管理”意识，统筹规划、建设与管理三大环节

习近平总书记2020年3月10日在考察武汉疫情防控工作时指出，这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。要从构成城市的诸多基本要素、结构、职能等角度出发，对事关城市建设发展的重要问题加以研究和严密布局，全面系统的推动城市各领域管理工作。而一旦在前端有了漏洞和问题，就肯定会在后端产生更多的问题和困难，甚至往往无法逆转、难以解决。做好城市工作必须坚持规划引领。2014年2月，习近平总书记前往北京市规划展览馆参观。他提出：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”要真正发挥城市规划的引导功能，习近平总书记曾明确提出了三点要求①习近平.干在实处走在前列［M］.中共中央党校出版社，2006：507.。一是要保证城市规划的连续性和稳定性，而不是政府一换届、城市规划就跟着换届；二是要保证城市规划的协调性和合理性②文林峰，杨保军.全面实施城市更新行动推动城市高质量发展——专访住房和城乡建设部总经济师杨保军［J］.城乡建设，2021（16）：4-35.；三是要维护城市规划的权威性。城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。老百姓每天的吃用住行，一刻都离不开城市管理和服务。可以说，在城市特别是在大城市生活，从早上睁眼到晚上闭眼，都离不开管理和服务。做好城市工作要推进精细化城市管理。2017年3月5日全国“两会”期间习近平总书记参加上海代表团审议时强调，城市管理应该像绣花一样精细，加强精细化管理、构建超大城市有效治理体系要靠精治、共治、法治。

（三）创造优良人居环境，统筹生产、生活、生态三大布局

为提高城市的宜居水平、创造优良人居环境，城市发展要处理好生产空间、生活空间、生态空间三者的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

过去很长一段时间，我们城市工作指导思想不太重视人居环境建设，重建设、轻治理，重速度、轻质量，重眼前、轻长远，重发展、轻保护，重地上、轻地下，重新城、轻老城。现在，人民群众对城市宜居环境的期待很高，城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

城市是现代社会经济发展的中心，发展经济是理所当然的，但要坚持集约发展。习近平总书记在中央城镇化工作会议上说：“如果每个城市都‘摊大饼’式地扩张下去，农田、菜地、绿地一环又一环被水泥所吞噬，城市建成区越摊越大，就会摊出不可治愈的城市病，甚至将来会出现一些‘空城’‘鬼城’。”③十八大以来重要文献选编（上）［G］.中央文献出版社，2014：600.上海市曾经讨论中心城区是“摊大饼”还是“捏粢饭团”。从城市经济发展规律看，一个城市群的内核要有足够的密度和能级，如果里面那个“核”没有得到很好的发展，城市群“摊”得越大，越“拖”不动。当然一座城市的空间密度绝非越高越好，但经济密度如果低于应有的高水平，这座城市是难以拥有足够的能级和竞争力的。对此上海市委就对提高经济密度进行精要阐释，强调“以亩产论英雄、以效益论英雄、以能耗论英雄、以环境论英雄”。

由于城市开发密度高，土地和空间资源有限，把地下空间当成地上空间的必要补充，统一规划、协调，合理开发，是实现城市精明增长的一条有效路径。东京有效的地下空间开发是东京在世界超大城市中宜居水平最高的重要支撑。东京政府曾经提出，要把一个东京变成10个东京，其地下开发可以深入到地下100米。东京根据城市发展的需要，在地下建有各种商业设施、市政基础设施、防灾设施、交通设施等等，极大地拓展了城市发展的空间潜力。而且东京的地下空间形成网络。比如，地铁与地下通道、地下停车场等设施相连接，形成了地下交通网络。再如，市政管线、共同沟系统、地铁系统隧道空间等各种类型地下基础设施形成了网络化布局。由于地下商城、健身场所、休闲娱乐设施等与地面地下交通融为一体，打造了一个庞大的地下消费城市。

城市要将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。山水林田湖是城市生命体的有机组成部分，不能随意侵占和破坏。城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市，使城市内部的水系、绿地同城市外围河湖、森林、耕地形成完整的生态网络。要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山。要增强城市内部布局的合理性，使住宅、商业、办公、文化等不同功能区相互交织、有机组合，并结合环境整治、存量土地再开发，逐步实现职住平衡，尽量减少城市内部不必要的人口移动。要以主体功能、混合用地为重要原则，不要把城市空间生硬切割成几个块头很大、功能单一、相互分离的中央商务区、居住区、购物区、科技园、大学城等，让居民工作、生活、就学等与居住地尽可能近、出行尽可能短。简·雅各布斯在她著名的著作《美国大城市的死与生》中明确提出，大城市所谓的“死与生”是由城市的多样性决定的。比如，东京中心区金融、商务功能的集聚，而常住人口从东京向周边地区迁移，导致东京中心区职住严重失衡。东京城市中心区的就业人口和居住人口的比例为9∶1，远远高于同期纽约、伦敦、巴黎这些世界城市中心区的比例。还有数据显示，2000年，东京中心区的日间人口是夜间人口的8倍。昼夜人口不均衡，一方面造成城市中心区空洞化，社会治安恶化，城市活力下降；另一方面，造成通勤通学时间延长、人口增加，增加城市交通压力。再如，北京的回龙观、天通苑地区，属于城市大型居住社区，地区总面积约63平方公里，常住人口约86.3万人，其中70%的劳动力在区域外就业，每天40万人左右在上下班早晚高峰通勤，导致这个区域全天堵车时间长达8个小时。

（四）文化是城市的灵魂

2007年时任上海市委书记的习近平曾说过“经济是血肉，文化是灵魂”①何振华.想起总书记当年说的十个字［N］.解放日报，2019-11-12.。这十个字科学阐释了经济和文化之间的辩证关系。习近平总书记指出，城市是一个民族文化和情感记忆的载体，历史文化是城市魅力的关键②十八大以来重要文献选编（下）［G］.中央文献出版社，2019：87.。我国五千多年的悠久文明，城市是一个主要载体。现在，许多不当开发和建设行为对城市文化造成了损害。在我国城市快速发展过程中，一些地方不重视城市特色风貌塑造工作，对文化传承理念的理解不够正确，存在着仅从短期政绩出发盲目造景偏向，导致城市风貌乱象横生、缺乏特色。有专家把这种现象概括为同文化越来越远，同浮华越来越近；同传统越来越远，同西化越来越近。这种现象必须深刻纠治。