政策试验：我国独特的制度创新和治理方式

桑 雷

（江苏财经职业技术学院马克思主义学院，江苏 淮安 223003）

试验指的是为了察看和了解某物的性能或某事的结果而从事某种活动，强调的是从直接的实践经验中进行学习，对已知的事实系统进行归纳，从而获取更为深入的知识。将试验运用于政策分析，政策试验（Policy Experimentation）可以看作是一种基于实践证据的政策制定方法。在中国共产党带领广大人民开展革命、建设和改革的具体实践中，政策试验作为一种创新探索，在长时间内表现出了较强的制度适应力和韧性，对各项改革政策的顺利推进起到了关键作用，并逐渐发展为我国独特的制度创新和治理方式。

一、政策试验的学理渊源及其发展脉络

1.政策试验的学理渊源

西方学界关于政策试验的理论渊源可以追溯到19世纪的实证主义。其中，最具代表性的人物当属美国哲学家、教育学家、实用主义的集大成者约翰·杜威（John Dewey）。作为实用主义哲学的开创者，杜威提出，“知识来自于人类的实践活动，经过实践证明能够解决实际问题的观念，才是有价值的观念”[1]（P3-21）。杜威的实用主义哲学契合了当时经济社会发展的需求，逐渐影响到了社会和经济领域的研究和实践。20世纪50年代，诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）基于“社会人”的预设，提出“有限理性”理论，并据此构建起有限理性决策模型。之后，查尔斯·林德布洛姆（C.E.Lindblom）论述了“渐进调适”之于方案制定的重要性[2]。到20世纪60年代，经济学、社会学等学界的学者纷纷将这一理论用于解释政策科学领域的问题，并引发了政策研究的新高潮。期间，汤姆·坎贝尔（CAMPBELL D T）明确提出了政策试验的概念，认为“政策试验是政策设计的最佳方法”“政策试验是政策科学研究的黄金标准，随机化是政策试验的基本特征”[3]。安·奥克利、麦克费德根、霍夫曼、惠特马、安斯尔、巴腾伯格等致力于公共政策研究的学者，也从不同的角度对政策试验进行了理解和阐述。虽然研究视角不同、解读的方法不同，但在基本理念上具有共通之处。学者普遍认为，政策试验是政策设计的一种方法，这种方法的实践性、实用性色彩，决定了比其它传统的政策设计方法更加民主、更加有效，更加适合解决复杂的社会问题[4]。

2.政策试验的中国研究

中国政策试验的研究始于改革开放之后，特别是进入20世纪末，随着我国改革开放进程的加快，理论探讨与实践探索相结合，具有中国特色的政策试验受到越来越广泛的关注。国内外众多学者对此展开了深入的研究，涉及到经济改革、医疗卫生、教育科技、社会保障等诸多领域。国外学者中比较有代表性的有蒙蒂诺拉（Montinola）、罗兰（Rolland）、韩博天（Sebastian Heilmann）等。蒙蒂诺拉（Montinola）认为中国的政策试验是行政分权与司法竞争的结果；罗兰（Rolland）则将中国的政策试验看作是中央允许地方渐进式政策尝试的产物[5]；德国学者韩博天对此进行了系统的理论研究和阐述，认为“制定政策是一个没有终点、不预设结果的开放过程，这个过程受政策主体间的利益冲突、周期性互动和不断反馈的机制驱动。”对于中国的政策试验，韩博天认为，“中国开展的政策试验是在相对有限的领域内对新政策的试验，是目的明确、由点到面、协调统一的政策选择活动，是国家政策制定之前的选择、试错和纠偏机制”[6]（P2）。周望、郑永君、宁骚、杨宏山、胡立法、黄秀兰、钟杰浩等国内学者对此也开展了理论阐释和实践解读。比如，周望认为，政策试验是中国政策过程中所特有的一种政策测试与创新机制；杨宏山认为，政策试验是检验新政策效果、提升公共治理效能的一项制度安排；钟杰浩认为，中国政策试验的成功与行政体系中扩大的自由裁量权存在紧密的关系。综合来看，目前对“政策试验”并未形成统一的概念界定，但在学理解释中形成了一些基本共识：在总体上，政策试验指的是在中央的宏观指导下，由某个地方（区域）率先发动的改革试验，试验取得成功，并且得到中央认可后，政策试验上升为国家政策，进而作为在全国推广的制度创新和治理方式。其中，政策试验的前提是有经过可行性论证的政策方案；政策试验的关键是确立合适的区域（环境、条件）进行政策实践，借以检验政策方案的试验效果；政策试验的目的是在更广泛的区域继续尝试，在反复评估和修正完善的基础上，上升到国家政策或直接作为典型实践推广[7]（P183）。

如果从制度和治理的关系进行理解，制度是治理的依据，治理是制度的实践，制度的实践过程就是治理。在社会主义事业探索的过程中，政策试验既可以看作是一项制度创新，又可以看作是一种目标明确、协调一致的治理方式。对于社会主义政策试验而言，社会主义制度优势为政策试验提供了良好的环境和条件保证，政策试验的成功则进一步丰富和完善了中国特色社会主义的制度设计。

二、政策试验在我国产生与发展的逻辑进程

政策试验在我国的实践探索早于理论研究。究其原因，主要与我国社会主义革命、建设和改革的特殊环境有关。正所谓“知所从来，方明所往”，历史经验对我国政策制定过程所起到的重要作用，可以从中国共产党在不同年代开展政策试验的历史中得到证实。因此，根据历史发展的阶段性逻辑，可以将我国政策试验的实践大致划分为两个阶段。

1.革命战争时期的政策试验

这一时期政策试验的特点是实践探索为主，实践经验总结上升为政策和策略。1921年中国共产党成立后，理论上坚持以马克思主义为指导，但在实践中没有现成的经验可以借鉴。为此，中国共产党带领中国人民经历了不断的探索过程。这一时期主要在革命根据地开展的土地改革中开展探索，最早尝试开展土地改革试验的是邓子恢和毛泽东。1928年，邓子恢与张鼎丞在闽西制定《溪南土地法》，之后又在毛泽东指导下制定《中共闽西一大土地法》。在井冈山，毛泽东参与起草了《井冈山土地法》《兴国土地法》等纲领性文件。在这些文件中，毛泽东和邓子恢在不同方面提出了“以村（乡）为单位”“抽多补少”“抽肥补瘦”等土地改革的指导思想。由于没有现成的经验可以借鉴，土地改革的试验经过了反复的调整和改进，比如《兴国土地法》提出的一些措施就是对《井冈山土地法》的修正和完善。归纳这一时期政策试验做法，可以简要概括为“以点带面”，即在挑选出来具备开展土地改革试验条件的“典型村”推行新的土地政策，取得经验之后将其推广，并在推广过程中逐步完善政策，产生了较好的试验效果。这些以不同方式开展的政策试验，为中国共产党制定全国性的土地改革制度和政策，提供了丰富的实践经验。20世纪30年代以后，中国共产党适应形势发展的需要，先后提出了“模范兴国”“试验县”“试验乡”等方式，并且将分散的政策试验逐渐确定为“由点到面”的标准统一的领导工作方法。建国前夕，毛泽东在为中共中央起草关于新解放区土地改革要点的指示等讲话和批示中，多次强调“不要全面动手，要逐步推广，波浪式向前发展”，对中国共产党领导下的根据地创造的“典型经验”给出了高度评价，认为这种“典型经验”可以成为纠正当时党内存在的“命令主义”倾向的一种手段。

2.改革开放以来的政策试验

这一时期政策试验的特点是实践探索伴随着理论研究，政策试验发展为政策设计和制度创新的手段。1978年党的十一届三中全会召开，党的领导集体提出以经济建设为中心，实施改革开放的发展战略。改革开放是全面的、全方位的、全领域的，中国共产党为适应社会主义现代化建设的新形势，系统总结了原有的政策试验经验，作为政策和制度设计的方式和手段，不断推动了政策试验向多领域扩展，向多样化发展。在这一时期，改革开放的总设计师邓小平先后提出“摸着石头过河”“黑猫白猫”“共同富裕”等。邓小平指出，“有些问题，在全国方案出台以前，可以先从局部做起……再逐步推开，中央各部门要允许和鼓励他们进行这种试验”[8]（P150）。

在实施的过程中，政策试验逐渐形成两种相对成熟的运行机制。其一是自上而下的“试点—推广”机制。这种机制以四大经济特区、上海自由贸易实验区等为典型。1980年5月，五届全国人大常委会第十五次会议批准在深圳、珠海、厦门、汕头试点设置经济特区。经过四十多年的发展，经济特区已经成为我国改革开放先行先试的重要窗口，并引领对外开放呈现出“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区—沿江城市、内陆省会城市、边境城市和口岸”的格局。其二是自下而上的“吸纳—辐射”机制。这种机制最具代表性的是“昆山模式”开发区建设的形成和推广[9]。20世纪80年代以来，昆山围绕“以外向带动”“区域一体化联动发展”的战略规划，坚持“先干后说、多干少说、甚至干了也不说”，迅速崛起为全国百强县的“首富”。

1992年，党的十四大把政策试验的重要性写入了《中国共产党章程》，规定了全党必须“大胆试验……总结新经验，解决新问题”。近年来，在中国特色社会主义现代化建设过程中，国家大力推行的农村社区建设试点、教育体制改革试点、公立医院改革试点、区域养老一体化试点，中央各部委设置的各种不同类型的实验区、示范点等项目，在不同地域、不同领域丰富和发展了政策试验。这也充分说明了作为一项制度创新的政策试验，经历了社会主义现代化建设几十年的实践检验，已经获得了广泛的认可。同时，政策试验过程中积累的先行先试、由点到面等经验，已经嵌入到国家和地方现代化建设的各个领域，成为了推动社会主义事业发展的重要“法宝”之一。

三、政策试验在我国治理实践中的优势与不足

在中国共产党成立以来的百年时间里，我国制定的各项政策之所以显示出强大的适应能力，关键在于社会主义制度优势与治理效能的互洽逻辑，把中央的集中统一领导和地方的积极主动创造相结合，把广泛的政策试验和制定长期政策规划相结合，进行了卓有远见的反复试验。

1.政策试验在我国治理实践中的主要优势

政策试验特别是改革开放以来一系列政策试验的成功实践，丰富了我国的治理方式，完善了我国的治理体系，推动了中国特色治理体系和治理能力现代化建设，主要体现出三个方面的优势。

一是政策试验提高了改革决策的科学化和民主化。在我国改革的具体过程中，围绕各种政策试验展开的治理实质上是中央与地方权力博弈过程。无论是自上而下“试点—推广”，还是自下而上“吸纳—辐射”，都是建立在中央和地方互动基础之上的，都需要兼顾中央和地方两个积极性。一方面，政策试验的主导是中央及其政府各职能部门，在中央的指导和支持下展开，体现出明显的中央意图；另一方面，政策试验的主体是地方，地方政策试验的成功实践不仅有助于优化地方治理体系，而且能够教育和引导广大群众，让群众参与到试验中来，从而赢得广大群众对新政策的支持。如此，政策试验在治理模式上突出了中央和地方的结合，体现了科学性和民主性的统一。

二是政策试验在一定范围内降低了改革风险，节约了改革成本。我国是世界上最大的发展中国家，现在仍处于社会主义初级阶段，发展不平衡不充分的问题将在未来一段时间内长期存在。由于社会主义的改革探索既没有现成经验可循，本身又具有内在复杂性，“试验推广”仍将是中国渐进式改革道路的重要特征之一[10]（P121-123）。在这一过程中，通过“由点到面”的政策试验，不仅减少了执行新政策的盲目性，而且为新政策的实施争取到充足的时间。此外，政策试验还能够让试验者有机会学习，有助于节省人力、物力和财力。

三是政策试验激发了政策执行的活力[11]。具体地说，在政策试验中，既可以观察、比较和验证新旧制度的运行效果，也可以就某些特定的改革政策先行先试，拓展新的治理方法，体现出审慎性和能动性的一致，规范性和灵活性的统一[12]。也可以说，政策试验实施的过程是对各种要素“有效整合”的过程，进而达到政治稳定、经济发展、社会安定、人民幸福的状态，这也是我国治理体系和治理能力现代化的基本特征和要求。

2.政策试验在我国治理实践中的不足

当然，试验会成功也会失败，政策试验也并非完美无缺。如同邓小平同志所说，“改革开放是个很大的试验”。学界在探讨政策试验有助于推动改革的同时，也对政策试验存在的不足进行一系列了讨论，讨论的焦点主要集中在两个方面。

一是表现为政策试验的“有序推进”依赖于中央治理的持续性保障。改革开放以来，虽然中央通过放管服等一系列措施，把地方治理权限逐步下放给地方。但是中央和地方自上而下的权力运行机制对政策试验具有决定性的影响，这同时也意味着政策试验自始至终需要中央治理的支持和保障。与之形成对比的是，在既定的央地治理体系下，如果中央的工作重心、注意力的转移，或者地方政府的一些诉求未得到中央的回应，可能就会导致地方政策试验的放缓或停滞，甚至出现“上面不喊了，中间不管了，下边就散了”的现象。

二是表现为政策试验的“有效推进”依赖于地方治理的创造性发挥。政策试验的基本方式是“由点到面”“典型示范”“逐步推广”，基于需求导向的政策试验是一个需要不断创新的过程。然而现实的政策试验实施过程中，受到一些陈旧的思维习惯或条条框框的束缚，部分地方政府非但没有成为政策试验创新主体，反而以“以政策落实政策”，甚至“等命令”“靠上级”“要政策”，对政策不切实际的机械执行严重影响了政策试验的有效展开，导致一些政策试验失败的情况。另外，在政策试验过程中，有些地方政府为了“门面工程”，过分追求GDP增长、片面迎合上级考核指标等，变通执行中央的试点方案，最终导致政策试验的异化和不可持续性，甚至导致政策扩散失败[9]。

四、对新发展阶段我国政策试验的几点思考

我国社会主义制度为政策试验的成功实施提供了良好的环境和条件保障，而政策试验的成功则为制度完善注入了源源不断的活力和动力[13]。十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，我们站在了“两个一百年”的历史交汇点上，我国经济社会发展取得了重大的进步，各项事业有了阶段性的跃升，中国特色社会主义现代化建设进入了新的发展阶段[14]。随着社会主要矛盾的深刻变化和全面深化改革的持续推进，作为一种独特的制度创新和治理方式，政策试验也应当因时而进，因势而新。

1.协调利益主体：处理好中央与地方的关系

政策试验最核心的两个利益主体是中央和地方，两者之间良性的互动关系是推动政策试验不断发展的前提。在这一对关系中，理想的状态是：宏观的顶层设计和政策目标由中央确定，中观或微观的政策实施由地方因地制宜地推动，在实践中探索可行性的实施办法。当然，每个地方的区位格局、发展水平、产业结构、群众需求等实际情况各有不同，具体实施过程中往往会允许地方运用“尝试性”的解决方法，以及时应对可能出现的新情况和新问题，一般不轻易改变整个政策设计。这种循序渐进制定政策的改革方法和治理方式，是近几十年以来我国得以完成广泛的政治和机制转型的一个重要前提[6]（P2）。当前，随着全面深化改革向纵深发展，政府“放管服”改革持续推进，中央与地方关系正在由单纯的行政命令关系转变为命令与合作的双重关系。这既是全面建设社会主义现代化国家进程中治理体系和治理能力现代化的新趋势，同时也对政策试验提出了新挑战和新要求。为此，在政策试验的总体框架下，围绕改革的中心任务，以法律和制度的形式，构建中央和地方互动和协商的常态化、制度化载体和平台，明确政策试验过程中的中央和地方权责利，努力构建“责任共同体”“协商共同体”“利益共同体”，有助于避免政策试验过程中的执行异化，确保政策试验走实见效。

2.优化实践方法：处理好综合与分散的关系

十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，面对经济社会深层次、全方位的变革，改革的范围和领域愈加广泛，改革的复杂性和艰巨性前所未有，人民群众对美好生活的向往更加迫切。传统单一分散的政策试验已经难以适应全面深化改革的需要，对政策试验的类型和方法提出了新的要求，对政策试验的综合性、整体性要求也越来越高，具体表现在政策试验实施过程中优化实践方法，处理好综合和分散的关系。一方面，强化政策改革的顶层设计和总体规划，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，明确改革的优先顺序，在总体布局的基础上进行重点突破。这种组合式的政策试验能够更好地适应全面深化改革的现实需要，发挥出综合治理的整体效能。另一方面，政策试验的总体规划并不能完全否定单一分散政策试验的价值。因为在当前的改革形势下，多点分散的政策试验仍然不可或缺。特别是我国目前仍然处于社会主义初级阶段，经济社会发展中存在的不平衡、不充分现象仍将在一段时间内长期存在，在改革过程中难免会出现一些新的问题，需要进行一些新的探索，需要启动一些新的改革。这些新出现的问题、探索或改革缺乏一定的政策铺垫和经验积累，这时分类开展分散的政策试验不仅是必要的而且是必需的。总的来说，政策试验实践方法的调整和优化不可一概而论，要具体问题具体分析，既要重视综合改革的整体效能，也不能忽视分散试验的独特价值。在一定程度上可以说，支持和鼓励分层分类政策试验就是尊重和保护首创精神。

3.明晰运行边界：处理好兼容与开放的关系

一直以来，制度主义经济学都将创新能力和适应能力视为评价经济发展的重要指标。纳西姆·尼古拉斯·塔勒布（Nassim Nicholas Taleb）将适应能力用于解释制度创新，提出“适应性治理”的概念，认为制度创新能力取决于系统是否能够提供“反复试错的机会”。而这种反复试错的机制往往是发现政策备选方案的关键所在。我国社会主义制度是马克思主义与中国革命、建设和改革实践相结合的产物，决定了社会主义制度本身具有巨大的包容性和优越性。社会主义建设和改革的实践也反复证明，我国社会主义制度独特的政治和经济环境恰恰有助于政策试验，体现出中国特色社会主义制度的适应性和兼容能力。这也是政策试验之所以在我国生根、发芽、茁壮成长的根源所在。当然，任何制度都存在发挥作用的边界，相应地也必然会限定政策试验的范围和边界，这也就意味着社会主义制度条件下，政策试验的兼容和开放不是无边界的，是具有一定限度的。这种限度表现为兼容和开放的相对性，即任何的政策试验都必须在特定的领域内，并且是在可控的范围内展开，是一种有目标、有计划、有步骤并且受到控制的活动。与之相反，并不是所有的领域都能够开展政策试验，也并不是说政策试验是可以随时随地开展、变更或终止的，更不是说政策试验是完全不受约束和控制的。更准确地说，政策试验的过程是一个在试验中不断进行政策选择、过滤、加工和再创造的过程，具有明确的目标指向性和实践延展性。

4.完善保障机制：处理好激励与约束的关系

实践证明，政策试验取得成功的一个重要因素是中央之于地方的激励机制。一系列物质或精神的激励措施，有效地解决了中央和地方因信息不对称而产生的各种现实制约，更好地激发了地方参与政策试验的积极性、主动性和创造性。政策试验遭遇困难的原因大致可归结为两种情况：一方面，上级部门过多的干预或约束，降低了地方参与试验的积极性和主动性，进而滋生了政策试验的惰性；另一方面，激励机制的“缺位”导致的动力不足，或者激励机制的“错位”引发的动力失衡。因此，在制度和政策允许的范围内，把握约束和激励的平衡，找准两者最佳的“契合点”是非常必要的。在政策试验的具体实践中，集中表现为激励机制的可操作性，以及不同激励机制之间的协调性。其中，激励机制的可操作性主要指的是中央确定的宏观政策方案，经由一系列激励方法和措施的支持和配合，在某个或某些地方试验后，最终达到预期的目标或实现既定的任务。在这一过程中，核心要求是激励目标的因地制宜、激励标准的可评判性和激励措施的可行性[9]。此外，政策试验往往是一个渐进的改革过程，包含了大量自下而上的参与机制，围绕此的治理是纷繁复杂的，因而基于此的激励机制也应当是多种多样的。既包括长期激励也包括短期激励，既包括集体激励也包括个人激励，既包括物质激励也包括精神激励。虽然激励的方式有所不同，但激励的目的是一致的，都指向于为政策试验提供源源不断的动力和活力，始终保持政策试验的深入有效开展。因此，在政策试验的具体实施过程中，还要注重不同激励机制之间的协调，既不能因过度激励产生自满情绪，也不能因激励不足弱化改革活力，更不能因激励偏向挫伤试点韧性，发挥激励机制整体之于试验的正向促进作用至关重要。

总之，政策试验作为一种独特的制度创新和治理方式，在我国社会主义革命、建设和改革的具体实践中发挥了重要作用，产生了重大意义。特别是十一届三中全会以来，政策试验在我国渐进式改革的实践中表现出了强大的韧性和适应力，为我国经济社会的改革发展提供了源源不断的制度创新和治理方式。随着中国特色社会主义进入新时代，面对新发展阶段全面建设社会主义现代化国家的新挑战和新要求，必须坚持以习近平总书记关于“敢想敢干”“敢闯敢试”“带动面上”的要求为指导，积极探索政策试验有效实施和发挥作用的新途径，不断拓宽和发展具有时代特征、中国特色、地方特点的适应性治理新路，为第二个百年奋斗目标的实现提供活力和动力。