论人民政协在国家治理中的功能逻辑与实践效能

冯玉丽

（中国人民大学国际关系学院，北京 100872）

人民政协是我们党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果[1]，是新型政党制度的重要政治形式和组织形式[2]，兼具政治组织、机构、制度[3]的三重功能。同时，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征[4]（P18），人民政协履职能力建设的科学性和有效性，建立在党对国家治理发展规律、共产党执政规律和人民政协履职能力建设规律的科学认识和准确把握基础之上[5]。以人民政协“政治协商、民主监督、参政议政”三大职能优势作为基点，通过完善制度理论与实践路径，实现治理主体多元化、治理路径科学化、治理决策共识化，有序推进国家治理的稳步、多元发展。

一、人民政协在国家治理中的功能逻辑

人民政协基于组织机构和政治制度两个功能逻辑维度在国家治理中体现为“软件”的制度支撑和“硬件”的组织保障。就组织机构形式而言，作为国家治理体系的重要组成部分，人民政协应充分发挥统一战线、多党合作和专门协商机构的组织功能优势。就政治制度形式而言，依托于人民政协组织架构的性质与定位，统一战线制度、新型政党制度、社会主义协商民主制度全方位地嵌入国家治理的各个层面，构成国家治理体系的重要制度支撑。

1.人民政协为国家治理体系提供政治制度支撑

人民政协的政治制度功能实现了“从民主建政到社会主义民主的重要制度形式”“从因时而制到具有中国特色的制度安排”[3]的重要转型。作为社会主义民主政治的重要表现形式，必须坚持其性质与定位，着力于从新型政党制度与社会主义协商民主制度两个层面，更好地发挥人民政协在国家治理体系中的作用，强化政治制度功能。

第一，新型政党制度激发国家治理体系的活力与动力，为实现国家治理的有效性提供关键保障。依托人民政协的新型政党制度，彰显出其在国家治理中的独特优势。立足政党制度中多党合作和政治协商的界别优势，“对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议作出机制性安排”[1]。新型政党制度在利益代表、功能和效果三个创造性维度特色突显[6]，甚至全方位嵌入国家之中，成为中国所特有的国家建设机制[7]（P133），为国家治理提供了力量凝聚机制、政策优化机制等[8]。结合国家治理的具体实践，基于中西方比较视域下政党制度结构中的政党、政权、社会三重关系维度，深入解构人民政协在国家治理中的作用和优势，具有重要的启示意义。一方面，就政党与政党关系而言，中国共产党与各民主党派是亲密合作关系，基于共商共建的权力分享机制，形成共同治理的强大力量，为构建社会主义和谐社会提供政治保障[9]。西方国家政党政治的乱象丛生与相互攻讦，导致深层次的结构性问题的衍生。政党关系恶化导致在治国理政与内政外交的重大决策上，意见相左、相互扯皮，最终导致国家治理无效，或者战乱频繁、政治秩序不稳定，甚至呈现出政治衰败或倒退。尤其“在两党制下，政党将进行向心性的竞争，削弱分野并以负责任的节制来玩政治游戏”[10]（P280）。另一方面，就政党与政权关系而言，中国共产党是执政党与领导党，各民主党派是参政党与建设党，共同通过全国各级政治协商机构，实现“民主监督、参政议政”的重要职能。新型政党制度为党派权力归属进行了顶层设计，有利于利益整合和凝聚共识[11]。而西方国家政党与政权之间并没有连续稳定的机制，政党通过竞选等形式获得议会中的多数席位，进而成为执政党，执掌国家政权。政党竞争引起政权的轮替，导致政策的断裂与不稳定性。政党制度应该持续稳定，一旦建立某种平衡关系，该制度就能生成其自身的动力机制[12]（P8），进而为国家治理提供持久动力。“大体说来，总统制会导致政府更大程度地独立于支持性政党，而议会内阁制往往会导致政府与支持性政党之间的一种相互依赖”[13]（P160）。中国新型政党制度充分地彰显出其在聚合与表达社会阶层群体利益层面的优势[14]。

第二，社会主义协商民主制度丰富国家治理体系的内核。政治民主化是国家治理体系建设的重要内核。社会主义协商民主是中国特色民主形式，也是国家治理的重要举措。人民政协协商与政党协商、人大协商、政府协商等协商民主形式统筹推进，深刻彰显“人民政协为人民”以及人民民主的重要理念，“大协商”格局的构建为国家治理提供价值导向与程序保障。同时，基于对制度建设在国家治理中的重要作用，在党和国家的重要会议上，多次从社会主义协商民主的角度，对推进国家治理进行了全面系统的部署。相较于西方国家基于竞争制衡原则基础之上的选举民主，人民政协作为专门的协商机构与合作渠道，为中国特色的协商民主建设提供制度平台，实现了选举民主与协商民主的有机结合，体现了协商的多元性与广泛性，能够在最大效度上实现国家治理的共识性与科学性。依托人民政协制度平台，社会主义协商民主制度为社会多元利益群体提供了有序政治参与、理性表达诉求的制度渠道，维护了国家安全、政权稳定与社会秩序，丰富了国家治理的理论内核。

2.人民政协为国家治理体系提供组织机构保障

人民政协作为重要的政治组织与政治机构，实现了“从人民民主统一战线到爱国统一战线”“从民主协商到多党合作的重要机构”[3]的关键转型。党的十九届四中全会从治国理政的战略高度指出，必须充分发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能[15]，人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构[1]，为国家治理体系提供重要的组织机构功能维度的原动力与组织力。

人民政协作为统一战线组织，界别优势显著，能够有效地整合社情民意，夯实组织基础，为国家治理提供重要的组织资源。区别于人民代表大会制度所体现出的人民主权原则，人民政协由界别组成，中国共产党和各民主党派，都是以党派的名义参加人民政协的[16]。作为最广泛的爱国统一战线组织，是连接国家与社会的重要通道，不同的政治力量基于不断巩固大团结大联合的政治基础，进而形成牢固的政治联盟。人民政协在国家治理中注重凸显其政治性的本质属性和公共性的基本属性[17]。人民政协与国家层面建设具有重要的历史传承。1947年12月，毛泽东同志指出，“中国新民主主义的革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线，是不可能的”[18]（P1257）。人民政协是重要的治理主体与组织机构。区别于西方多中心治理的分权趋向，人民政协在国家治理中的统一战线组织作用与马克思主义国家理论高度契合，为各党派参与治国理政提供重要平台。就政协委员组成结构而言，人民政协的人员涉及各行各业，是国家治理所要面向的主要群体。通过政协大会、常委会议等形式，开展多种形式的调研与研讨。在党的统筹安排与领导下，社会各界、各群体积极建言献策，进而形成国家治理的重要力量。

人民政协作为多党合作和专门协商政治机构，有助于形成政治合力与决策共识，健全国家治理的组织平台。第一，协商主体的广泛性与多元性，为不同界别政协委员的平等协商提供机构平台，围绕国家政治、经济、文化发展展开广泛协商的行为，实际上就是一种国家治理行为。詹姆斯·N·罗西瑙强调，“治理就是在没有强权利的情况下，各相关行动者克服分歧、达成共识，以实现某一共同目标”[19]（P2-7），是“多主体、多中心共同管理”[20]，使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。国家治理是一个系统性、综合性的概念，其内涵要义不断丰富与充实，中国共产党的执政能力与领导、统筹、协调能力是国家治理能力的重要衡量指标。第二，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系。“中国正在走上一条增量民主的善治的道路”[21]（P10-13）。政党制度则是从政党权力的分配与运作来对国家治理进行顶层制度设计，“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量”[22]（P396）。第三，相较于西方竞争对立、否决倾轧的政党关系，中国共产党与各民主党派是团结合作的亲密友党，依托人民政协等专门协商机构，进行政党协商，有助于在利益分化与复杂国内外形势下，形成治理合力与决策共识。从“体制吸纳能力、制度整合能力以及政策执行能力”的维度解构国家治理能力[23]，使各民主党派和无党派人士依托人民政协的职能优势，围绕“一个参加，三个参与”，实现对国家大政方针与重要决策的全方位参与，畅通多元治理路径、拓宽依托平台，推进国家治理的科学化与民主化。

二、人民政协在国家治理中的实践效能

2021年6月25日发布的《中国新型政党制度》白皮书对人民政协在国家治理中的地位和作用作出明确阐述”[2]。需要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制。发挥人民政协在国家治理体系中的重要作用与效能，必须强化领导效能，坚持党的领导，坚定国家治理的方向性；依托人民政协这一专门性的协商机构，优化协商效能，拓宽政治协商的路径，推进国家治理的共识性；提升监督效能，整合民主监督平台，加强国家治理科学化；突显参议效能，畅通参政议政渠道，提升国家治理民主化，推进国家治理的全面、多元、科学发展。

1.坚持党的全面领导，明确国家治理的方向性

一是在党的领导下，优化从中央到地方的各级人民政协机构设置，形成大团结大联合的格局，提升国家治理的权威性与统筹性。在中国政治发展进程中，中国共产党承担着领导核心和执政力量的双重角色[24]，领导是执政的政治前提，有效执政是实现有效领导的政治基础。中国共产党要不断提升自身的执政能力与领导水平，充分发挥党统筹全局、凝心聚力的领导核心作用，注重健全党的决策机制制度、民主监督制度与民主集中制度。在党的领导下，健全各级人民政协组织架构，将国家治理与基层治理、社会治理相融合，形成“大治理”格局。中国共产党作为权威中心具有极大的结构韧性与弹性，能够及时地调整其运作方式以对不同的治理机制做出适应性地调整[25]。建立健全以政党—政府组织为核心纽带，在执政和施政的双重层面优化国家的组织结构和制度设计，以增强国家治理在复杂性条件下有效回应社会需求的能力，优化国家治理的责任与绩效[26]。

二是强化人民政协的统一战线组织优势，将党的领导贯穿于中国特色社会主义建设各个环节，提升国家治理效度。人民政协是中国最广泛的爱国统一战线组织[27]，在国家治理中具有天然的组织优势。以中国共产党为领导核心的政治权威在国家治理中扮演着主导性角色，对国家治理的各项政策有效实施起着主导性作用。毛泽东同志认为，没有中国共产党的坚强领导，任何革命统一战线也是不能胜利的”[18]（P1257）。新时代更需要通过各种渠道和各种形式发挥统一战线成员的积极性和聪明才智。同时，人民政协在协助提升党的领导力层面也具有独特的功能优势，改善党的领导“既需要依靠党自身的清醒与自觉，又需要依靠整个政治制度和政治体制的健全与完善”[28]。各级政协应及时、准确、高效地贯彻落实党中央的重要政策、方针，推进中央政策的真正落地。在党的领导下，人民政协积极发挥制度优势，在大统战工作格局之下，形成大团结、大联合的重要合力，民主党派发挥界别优势，进行物资、科技、治理支援，全面展现出人民政协在国家治理体系中的重要作用。

2.拓宽政治协商路径，强化国家治理的共识性

当前，面对复杂的战略布局和国内外大变局，改革、发展、稳定任务之重前所未有，多元思想文化交流交融前所未有，更需要政协组织担负起加强思想政治引领、广泛凝聚共识的政治责任。政治协商是人民政协的重要职能优势，优化协商效能，拓宽政治协商的广度与深度，将政治协商贯穿于国家治理的方方面面，是提升国家治理共识性的应有之义，有助于提高公共决策效率。

其一，强化专门协商机构功能，积极参与国家治理。依托人民政协在国家治理体系中的界别优势、党派优势和群众优势，发挥好人民政协专门协商机构作用，把协商民主贯穿于履行职能全过程，做到发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力。要实现这样的目标，就必须加强政协专门协商机构功能建设，为发挥政协协商民主治理效能提供有力保障。推动专门协商机构专出特色、专出质量、专出水平。要加强协商能力建设，着力提高政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力。要加强政协专门委员会和界别建设，发挥专委会和界别的基础性作用。要加强委员队伍建设，落实“懂政协、会协商、善议政”的要求，建立适应新时代国家治理需要的政协委员队伍。作为专门协商机构，人民政协在协商民主方面的显著治理效能体现为加强委员联系群众工作，为把人民政协制度优势转化为国家治理效能奠定制度基础。要进一步提升专门委员会工作水平，强化制度建设和履职能力建设，更好发挥专门委员会在政协工作中的基础性作用，为切实发挥人民政协专门协商机构作用提供有力支撑。以提案协商为例，全国政协的提案办结率都超过90%，全国政协十二届二次会议以来，提案办结率更是高达99.8%[29]。2013年以来，各民主党派以本党派名义提交提案近3000件；提交大会发言525篇，；报送社情民意信息3万余篇[2]。人民政协充分发挥专门协商机构的组织特色，给予民主党派、无党派人士等党外人士在各级政协机关中适当比例的政治安排，健全平台、畅通渠道，保障其建言献策、参政议政的权利。

其二，完善政协协商制度机制，优化国家治理体系架构。推进国家治理，应把政协协商制度建设作为重要的任务纳入议事日程，同时完善贯穿协商全过程的落实机制。坚持协商于决策之前和决策执行之中的原则，对明确规定需要政协协商的事项必须经协商后实施；规范协商活动的运行机制，对协商的参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等作出规定，提高协商活动组织能力；完善扩大社会各界有序参与机制，畅通群众反映意见建议的渠道，协助党委政府广泛深入联系群众；构建政协协商与党政决策的互通机制，推进协商成果的办理反馈。同时，建构协商平台的运行保障机制。完善调查研究、知情明政制度，为协商提供有力支撑；优化政协全体会议、常委会会议、主席会议等例会制度，积极开展专题、对口、界别、提案办理等协商，提高协商水平和质量；完善网络议政和远程协商机制，实现协商的实时性与高效性；注重提高协商实效，积极探索基层协商方法与路径，推进协商民主制度化发展，必须积极推进政协工作向基层延伸，拓展委员履职平台，提升国家治理的共识性。

其三，从对内和对外两个维度加强协商，丰富国家治理内涵要义。人民政协作为连接国家、社会、人民的专门协商机构，通过强化对内和对外两个维度的协商体系建设，进一步拓展协商工作实践，丰富国家治理的内涵。从内部维度建设来说，不仅应理顺政协内部不同层级的关系，实现中央到地方各级政协联动，建构“大协商”格局。而且也应进一步整合政协各参加单位和各界别的优势，充分发挥各民主党派、人民团体、行业性组织等的协商主体功能，在形成协商合力的同时，探索推进政协协商同政党协商、社会协商的有机衔接。从外部维度建设来说，人民政协应当充分发挥其连接社会、国家的独特平台优势。注重并加强与同级党政决策机关保持密切互通与畅通联系，拓宽制度化参与渠道，拓展协商内容的广度与深度，坚持建言资政和凝聚共识双向发力，提升决策咨询的影响力和参政议政的实效性。通过运用人民政协这一政治组织和民主形式，畅通行政决策过程中公民有序参与的路径；依托大数据网络化平台和即时性通讯媒介，提升协商民主的参与性。

3.优化民主监督平台，促进国家治理的科学化

《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》中明确指出，政协的民主监督是协商式监督，强调监督的非权力性与非社会性。人民政协的民主监督是一种“刚柔相济”的监督，在党的领导下，坚持“监督为了人民、监督依靠人民”的宗旨。

就民主监督平台体系建设而言，注重人民政协民主监督职能与其他监督方式的有效融合，形成中国特色的民主监督体系，拓宽监督平台，为国家治理体系提供内在动力。民主监督主要是指民主党派和无党派人士对于中国共产党的监督，以政治协商、调研考察等方式参与国家有关重大方针政策、决策部署执行和实施情况的监督检查[30]。要发挥中国特色的制度体系和新型举国体制优势，通过党的集中全面领导权威，对我国监督体系进行统筹协调，消除体制机制壁垒和部门阻隔，形成多部门、多主体的协同治理监督机制。完善国家治理体系需要健全民主监督体系，完善人民政协民主监督与党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督、群众监督的结合机制，优化中国特色社会主义监督体系。同时，继续强化人民政协协商式监督，注重通过调查研究、社情民意、视察督办、提案协商等渠道，在国家治理现代化进程中形成独特的政策监控机制、民意表达机制、沟通协调机制，从而基于党和国家监督体系的协同性充分发挥协同合作的治理优势。

同时，就人民政协民主监督的主体而言，必须强化委员责任担当，为国家治理体系提供重要的主体保障。政协委员是民主监督与国家治理的重要主体，代表各界群众参与国是、履行职责。面对新时期社会主要矛盾的变化，发挥人民政协民主监督功能，强化政协委员的监督意识与能力，必须建立健全政府、社会、企业等多主体参与的多元治理格局，实现传统意义上的政府管理向与现代化社会发展相契合的协同治理的重大转型。发挥政协党组的领导核心作用和政协委员中共产党员的模范带头作用，着力提升政协委员这个监督主体的履职能力。严把政协委员质量关，加强“选拔-管理-考核-退出”机制，基于代表性和责任性两个重要的标准，对各级政协委员进行全方位的综合考察。同时，政协组织要注重委员培训、管理考核，将委员监督职能纳入其考核管理范围，将培训考核与晋升机制相结合，量化各级指标，形成全过程的委员产生、管理和退出的科学机制。新时代民主监督在国家治理中的新实践也体现在，各民主党派和无党派人士积极参与脱贫攻坚，对贫困治理的监督。各民主党派共有3.6万余人次参与脱贫攻坚民主监督工作，向对口省区各级党委政府提出意见建议2400余条，向中共中央、国务院报送各类报告80余份，为打赢脱贫攻坚战作出重要贡献[2]。

就人民政协民主监督平台建设而言，充分运用大数据创新技术，健全民主监督的媒介平台，激发国家治理体系建设的新活力。通过大数据实现“云协商”，创新民主监督与参政议政信息化路径，出台专门的法律法规，推动人民政协在国家治理中发挥重要作用，建构数据化平台。结合疫情防控期间“线上协商”的新形式，充分发挥新技术协商平台建设优势，实现委员履职、政协工作与信息化有机融合。充分发挥大数据监督的信息优势，协商式监督要始终围绕治国理政核心部署，明确协商式监督的使命任务，拓宽协商式监督渠道，优化协商式监督的知情反馈、沟通协调、建议决策机制，提升民主监督的实效性和国家治理的落实力。

4.畅通参政议政渠道，提升国家治理的民主化

人民政协的参政议政职能优势，为国家治理体系的民主化提供重要的渠道支撑。作为连接国家和社会的重要平台，为不同群体、界别、团体的参政议政、政治参与提供路径，有助于维护社会稳定、巩固政权、推进国家发展。

一是优化依托人民政协参政议政的政治生态，为国家治理创造良好的宏观环境，提升其政治效力。区别于西方的党争民主，依托人民政协的中国特色民主制度，兼具协商民主与选举民主的优势，实现了直接民主与间接民主的有效结合，为参政议政提供专门的渠道与平台。这一制度优势为推进国家治理提供良好的政治生态。一方面，在中国政治生态中，执政党和参政党是共同致力于中国特色社会主义建设大局的亲密友党，健全信息资源共享机制，确保民主党派的知情权、参政权。同时，加强参政党自身建设，强化执政党、参政党与人民群众的联系，提升参政党对执政党的向心力。“一个国家的力量在于群众的觉悟”[31]（P234），必须主动畅通渠道，优化参政议政路径，进而推进国家治理的科学民主化。

二是增强参政议政的政治意识，为国家治理体系提供内生动力，提升参与效力。各民主党派和无党派人士依托人民政协的制度和组织优势，围绕国家发展的重大战略部署和方针政策的各个层面，以及全局性、前瞻性和创新性的问题，积极发挥党派界别优势，建言献策；结合专业领域优势，发挥在贫困治理、危机治理以及国内外重大发展战略中的作用。如在疫情防控中，各民主党派和无党派人士积极参与抗疫工作，向中央和各级相关部门提供意见和建议达4000多件，捐款捐物累计达5.088亿元[2]。政治参与意识的增强是激发民主党派成员参政议政积极性、主动性的关键，也是提升国家治理体系科学性的主体性动力。针对现阶段各民主党派的发展现状，必须在依托各级社会主义学院和高校专门培训的基础上，强化民主党派成员，尤其是青年群体对民主党派的历史传统、组织结构、参政党职责与权利的认知，形成参政党地位及参政议政重大价值的认同。在国家治理决策日益精细化、专业化的现代社会，发挥政协委员的界别优势，能够提升决策的科学性与针对性。为此，必须优化参政议政的科学路径，推进公民有序政治参与，加强内部组织和能力建设，增强人民政协在国家治理中的决策效力。

结语

人民政协是国家治理体系的重要组成部分，在组织形式和政治形式两个功能逻辑层面，对推进国家治理体系与治理能力现代化具有十分重要的意义。人民政协在国家治理体系中发挥重要作用，需要遵循一定的政治功能逻辑，优化实践效能，围绕政治协商、民主监督、参政议政的三大重要职能，增强领导效能、协商效能、监督效能、参议效能。同时，集聚多元资源，提升制度效能，推进国家治理体系与治理能力的现代化。

人民政协通过发挥专门协商机构作用，发扬社会主义民主，促进不同利益、观点的有序表达，求同存异、聚同化异，增进社会各界对国家治理的共识度，寻求最大公约数，画出最大同心圆。因此，政协组织在开展协商的过程中，应始终坚持一致性和多样性相统一，把凝聚共识融入全过程和各方面。新时代人民政协需要在百年未有之大变局的关键节点实现功能的优化与转型，在复杂的国内外政治环境中发挥独特治理优势，服务于中国特色社会主义建设的根本大局。