中国民主党派内部监督及其独立性建设

王加丽

(武汉大学,湖北 武汉 430072)

中国的民主党派经历不同的发展时期,最终成为与中国共产党“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的亲密友党。[1]随着政治环境的变化,民主党派在发展过程中也存在权力制约的问题,要求民主党派重视加强自身建设,强化内部监督。

新世纪以来,民主党派自身建设与内部监督经历了一个不断完善发展的过程。2007年,我国各民主党派把建立健全内部监督机制写入党派章程。2008年,各民主党派通过了各自的内部监督条例或草案。2019年12月正式印发《各民主党派中央关于加强内部监督工作座谈会纪要》。自此,各民主党派自上而下建立起较为完善的三级组织体系和基本架构,组织建设逐步完善。随着《中华人民共和国监察法》的出台,民主党派自身建设和内部监督工作作为国家监察体系的组成部分,更加受到重视。

一、民主党派及其内部监督

“民主党派”一词最早出现于1945年4月24日毛泽东同志在党的七大上作的《论联合政府》报告中,“我们共产党人愿意协同全国各民主党派、各部分产业界,为上述目标奋斗”。之后,逐渐获得为争取独立与解放而努力的各民主党派的认同。1948年,在“五一口号”指引下,各民主党派发布了《各民主党派响应中共“五一”号召的通电》,开始以“民主党派”自称。

关于民主党派的概念,学界实际上也有不同看法。一种认为民主党派是参与民主运动历史演进与革命的所有党派的总称,成立于中国共产党发布“五一口号”之前,是中国共产党完成革命的重要助手。另一种认为民主党派是“中间路线”转变而来的,表述为“爱国统一战线上的政党,有权参与政治协商,坚持中国共产党的领导”[2]。目前对于“民主党派”这一概念比较规范的含义是“各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟”[3]。它特指中国多党合作制度中除中国共产党以外的八个党派组织,包括中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社和台湾民主自治同盟。当前,我国各民主党派有各自所联系的社会群体,都已建立了较为完善的中央、地方和基层三级组织系统。

监督是为了实现政治、经济、军事、司法方面的目的,利用权力通过对社会公共治理事务中的职能划分、约束等途径针对公共权力的使用进行的评议、制约活动。[4]内部监督则是执政党组织对内部全体组织和成员遵守以党的章程为基础的各类党内法规情况的自我监督。这是相较于国家机关的监督、民众民主监督、司法监督、舆论监督等外部监督而言的。

具体到民主党派的内部监督,是指各民主党派对内部组织和成员遵守宪法和法律、党内章程法规情况的自我监督。这既不是八个民主党派作为整体的监督,也不是各党派相互监督,而是各党派独立的通过各自的制度设置进行的自我监督。监督的主体是民主党派内部监督机构,即监督委员会;监督的客体是党派内部各级组织和全体成员;监督的内容主要指遵守宪法和法律、遵守党派章程规范、履职效果、廉洁自律与作风建设等情况;监督的依据是宪法和法律的规定、各党派章程及其他法规。

监督权的独立性是指监督检查工作的开展除制度规定外,不受任何机构、组织、个人的影响。监督权的行使必须以独立性为底线要求。监督的性质和任务决定了使监督良性运行和有效发挥作用的基本要求是监督必须具备独立性,这也是现代政治体制运行的基本要求。列宁就曾主张“要保障监察机构最大限度的独立性”[5]。同样的,关系民主党派内部监督成效最关键的也是保证其独立性。

二、关于民主党派内部监督的研究

一是民主党派内部监督的性质问题。关于民主党派内部监督的定义,一种认识是从监督的主客体、方式、内容等方面入手,认为民主党派内部监督是指民主党派组织内部对其领导班子、各级组织和党员全体通过自我约束和管理进行的规范运用。[6]另一种是从内部监督的机制原理入手,理解为民主党派内部对各级组织及成员进行的自我约束。[7]总体来说,各类定义虽各有侧重,但概念基本统一。本文综合以上研究认为,民主党派内部监督可理解为民主党派遵循章程对内部组织及成员履职情况进行的自我管理与自我约束。

二是民主党派内部监督的功能与价值问题。首先是提升政治文明。民主党派内部监督建设是健全国家监督体系的关键一环,对建设中国特色社会主义政治文明具有重要意义[8],对世界政治体制改革的潮流有着引导作用[9]。其次是制度建设的补充。民主党派党内监督机制正是补充制度建设缺失的重要环节,能更好地配合我国政党制度和政治协商制度。[10]最后是自身建设的完善。内部监督工作是民主党派自身建设的重要内容,能助力更有效的参政党职能发挥[11]及其党员自身履职行为的规范。[12]

三是民主党派内部监督存在的具体问题。陈淑华认为,存在监督制度不完善、党员权力制约程度不足、党务透明度不高、理论研究不充分等问题。[13]毕华指出在“监督意识、监督体系、监督方式、监督理论”等方面存在较大问题。[14]

关于民主党派内部监督的研究,虽已有部分高质量成果,但总体来讲仍处于起步阶段,相关研究在内容上存在一定的缺憾:一方面,民主党派内部监督研究中,政治学学术理论阐述较少,相关理论挖掘不够;另一方面,面对新时代加强中国特色社会主义监督体系建设的迫切要求,民主党派内部监督研究仍较滞后。

三、民主党派内部监督运行机制与组织设置

2008年各民主党派建立起中央监督委员会,发展至今在运行机制和组织设置上都有了较大的发展。宪法和法律、政治制度、政党制度以及民主党派各自章程都为民主党派的内部监督提供了制度支撑。一方面,目前各民主党派已有各自章程,党派内部政治生态日益净化,内部监督运行机制愈加完备,监督效果显著提升。另一方面,民主党派内部监督组织建设仍存在停留在宏观层面、缺乏可落地的实施细则、过于笼统、工作不够规范等问题,内部监督工作难以做到程序化、规范化。

(一)组织安排

目前,各民主党派已经建立起较为完善的三级组织体系,为了加强内部监督工作,在完善组织体系的同时,也逐步完善了内部监督机构的组织设置与人事安排。从具体安排来看,基本也分为三级内部监督组织体系:中央监督委员会、省级监督委员会、省辖市级监督委员会。但各民主党派关于省辖市级监督委员会的设立规定略有不同。民主党派章程中有三类不同表述:第一类是“可以设立”,包括民革、民建、九三学社。第二类是“有条件的可以试点设立”,包括台盟、民盟、农工党、致公党,对市级监督委员会的监督工作仍在试点摸索阶段。第三类是没有规定,如民进。设立内部监督机构的同时也进行了人事安排,设置了主委、副主委、委员,规定“省、自治区、直辖市委员会监督委员会主任、副主任、委员由同级委员会选举产生,每届任期与同级委员会相同”,为内部监督工作提供了人事支持。

各民主党派设立了独特的组织关系,监督委员会在横向上受同级委员会领导,在纵向上受上级监督委员会指导。从内部监督委员会与同级委员会关系看,内部监督委员会需要向同级委员会作报告,接受同级委员会的监督和工作规划指引。同级委员会对其工作报告进行审议,通过行使任免权和审议职能强化领导地位,贯彻执行民主集中制。从上下级内部监督委员会的关系看,上级监督委员会对下级监督委员会以交流经验、工作研讨等形式进行指导,下级在被指导中也向上级进行监督情况反馈,实现上下级监督系统的良性互动。

(二)运行制度

民主党派在完成组织建设的同时也注重运行制度建设,按照各党派章程、《各民主党派中央关于加强内部监督工作座谈会纪要》等文件的规定,基本构建起事前、事中、事后同步进行的内部监督制度体系,三个阶段的制度相互补充,为内部监督的运行提供了制度支撑。

1、事前监督制度指的是在做出重大决策前,按照制度指导决策的原则、程序,为监督工作提供参考和依据,将规章制度安排融入日常工作交流中,引导党派成员及各级组织正确履职。制定集体领导和分工负责制,贯彻落实民主集中制,杜绝个人专断影响决策的情况。开展领导班子谈心会,规定要经常同领导班子、全体成员谈心谈话、了解情况,尽快掌握并解决相关问题。召开民主生活会,由主委召集,班子全体成员参加,内部监督委员会派委员列席。

2、事中监督制度指在组织决策中、成员履职中,民主党派内部监督机构人员对决策、履职全过程进行监督的制度。其中最主要的是列席制度,可以通过列席同级委员会会议、领导班子会议、同级或下级换届选举会议等方式开展监督。相较于事前和事后监督,事中监督更具时效性,能够当场发现问题、当场纠正问题。

3、事后监督制度指在决策行为或履职行为完成后通过事后的过程还原对其进行评价和监督,重点是评价履职过程遵守法律法规、党派章程情况。其中,以述职、民主评议、工作汇报为主要形式。述职和民主评议制度规定参加评议是同级委员,述职内容是加强自身建设、落实执行等情况,明确要有内部监督委员会列席开展监督工作。工作汇报制度要求民主党派组织、成员定期将工作内容及成果等以工作报告的方式汇报给上级组织,上级组织及领导通过汇报制度对其进行监督检查。

四、民主党派内部监督独立性的挑战

民主党派内部监督机构的设立为内部监督工作的正常开展提供基础和保障,但内部监督机构由于组织建设上存在的问题,导致其组织独立性和监督所要求的独立性尚有距离。这集中体现为一种不对称的矛盾,即民主党派内部监督机构对于民主党派委员会、对于党和政府工作的依赖与内部监督主客体平等要求的矛盾。

(一)民主党派内部监督委员会在组织体制中的结构位置

民主党派作为中国特色社会主义参政党,在我国的政治体制内有着自己独特的定位和价值。但这种制度安排也使得民主党派的诸多功能并不能得到实质性的发挥。民主党派的内部监督工作也是如此。民主党派内部监督委员会的设置不同于中国共产党监督体系,这极大地决定了其内部监督委员会功能发挥的有限性和内部结构矛盾的复杂性。

在民主党派内,最高的内部监督机构是中央监督委员会,以下由省级内部监督委员会、市级内部监督委员会以及可能设立的县级监督委员会组成。在组织结构矩阵中,内部监督委员会受制于双重关系。以市级监督委员会为例,在横向上,它受制于民主党派市级委员会,受其领导并对其负责;在纵向上,它受上级职能部门即省级内部监督委员会指导,是一种弱化了的纵向关系。纵向的指导和横向的领导相比显然是极为弱势的。因此,内部监督委员会在组织结构上实际上是一种弱化的“双重领导”关系。

(二)弱化的“双重领导”及其组织矛盾

民主党派内部监督组织体系中横向的领导关系和纵向的指导关系对内部监督组织独立性带来影响,对监督工作的开展提出挑战。如上所述,各级内部监督委员会要受同级委员会的领导,同级委员会拥有事实上的决定权。但从制度设计上看,同级委员会也由内部监督委员会监督。这种事实上的领导与被领导关系,导致了省级、省辖市级监督委员会监督工作无法独立开展。而中央监督委员会对于省级、省辖市级监督委员会是指导关系而非领导关系,中央监督委员会也无法为其监督工作的执行带来强力支持。同时,过长的上下级监督链也使得自上而下的监督难以达到预期,内部监督网络由纵横交错变为横向单向运行,监督效果不理想。

中国共产党的内部监督在一段时期也是如此,在同级党委领导下各级纪委开展监督工作。1982年,中国共产党第十二次全国代表大会召开,把党内监督工作推进了一步,开始确立双重领导制度。会上通过的党章中规定“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作”。《中国共产党党内监督条例(试行)》的颁布,更是进一步推动中国共产党内部监督的纵向化改革。如此,中国共产党的“同体监督”、监督强度不足的问题有了应对方案,纪检监督工作有了更广阔的行动空间。[15]这对解决民主党派内部监督的组织矛盾提供了经验启示。

(三)合署办公的空间矛盾

自2007年以来,各民主党派各自提出了完善内部监督建设的意见,设置了中央级别的监督委员会,建立健全相关制度。有条件的部分省辖市级组织也设置了监督委员会。但限于民主党派规模,总体来看民主党派内部监督机构多与组织部门合署办公。例如,《中国国民党革命委员会内部监督暂行条例》中规定,“中央监督委员会下设办公室,与组织部合署办公,承担中央监督委员会的日常事务”[16]。也就是说,民革中央监督委员会办公室驻于民革中央组织部内。内部监督委员会日常工作由办公室负责,但办公地点与组织部是一致的。这其中具体的运行机制虽尚不明晰,但势必导致内部监督工作与组织部工作存在模糊交叉的成分。组织部承担着人事安排的职能,内部监督委员会的监督工作必然会因组织部人事管理工作而受一定程序的影响。民进章程、内部监督条例中虽并未表明与组织部合署办公,但其监督委员会办公室主任是由民进中央组织部副部长担任,在组织运行上也与组织部密切相关。

诚然,合署办公是面对人力物力不足、规模受限的现状的现实选择,有利于整合办公资源,提升办公效率。但是,监督意味着触动现实矛盾,意味着要保持较强的独立性,不受外界制约与干扰。然而,组织部门承担着人员任免的工作,与内部监督的属性存在天然的张力。合署办公使得空间上的非独立性传导至监督工作的依赖性,更加剧了民主党派内部监督的依赖结构。

(四)委员双重任职的人员矛盾

一方面,民主党派内部监督委员会一般安排主任一名,同时配有一至两名副主任。然而,各党派形成的惯例是由党派中央副主席或者党派中央常委兼任。另一方面,各级监督委员会委员与同级委员会委员的身份存在重叠的情况,从民主党派中央的领导到委员会成员都存在身份重叠。作为党派中央副主席或常委,本身就是内部监督机构监督的重点对象,而又同时兼任监督委员会领导职责;作为各级委员会委员,本身也是监督机构监督的重要指向,而又同时兼任监督机构的重要角色。这两重矛盾使得党派内部监督主体与客体更加模糊,形成自己监督自己的局面。当然,民主党派人数和规模是需要控制的,成员在不同机构间的兼职、党内职务与党外职务的兼任情况不可避免。但必须重视的是过高比例的党派委员会成员兼任监督委员会成员必然会极大地损害监督委员会的独立性。

民主党派的内部监督存在的组织困境对其独立属性带来极大挑战。各民主党派内部监督委员会处于同级委员会的实际领导下,上级监督委员会只拥有有限的指导权。这种弱化的“双重领导”使内部监督委员得以摆脱多重领导的负累,但却带来了更为严重的组织依赖。在组织设置上,单向领导模式使得监督委员产生主客体模糊、强制力不足的问题。在合署办公模式上,空间上的关联和依赖不可避免地通过工作的交叉体现,监督工作与人事管理工作间的张力使内部监督无法有效落实。受限于党派规模而形成的委员兼职兼任现象加重了主客体交叉、监督力软弱等问题。总体看,民主党派在组织建设和制度设置上的不足对民主党派内部监督的独立性构成影响。

五、加强民主党派民主监督独立性建设

首先,可以尝试改变机构领导关系,落实机构独立办公。不同于中国共产党内部监督机构的双重领导制,民主党派内部监督只存在横向上的领导关系,这使得部分监督对象和被监督对象并不能形成事实上的制约监督关系。如若对民主党派内部监督委员会纵横向关系作出改变,实现监委会对全体成员的监督全覆盖,或许能带来更好的监督实效。另一方面,合署办公的模式也应做出调整。监督工作的独立性要求独立的办公地点、办公人员,从而保证监委会监督工作的落实。

其次,适当提高民主党派内部监督委员会委员全职占比。当前民主党派内部监督委员会成员兼职较多,且多与组织部门合署办公,往往也承担着组织部门的工作,无法全职投入到监督工作中。为提高工作人员的专业性,提升监督部门工作水平,在不影响民主党派编制、人员限制的情况下适当提高监督委员会成员全职占比可以先行尝试。同时,要注重加强监督委员会办公室工作人员业务能力培训,推进监督工作队伍建设,为内部监督工作提供全面保障。

最后,可以广泛借鉴中国共产党监督经验,丰富监督举措。受编制、规模限制等因素影响,民主党派无法完全照搬中国共产党内部监督经验。但对党内监督重视程度及在工作效率、制度构建等方面的经验值得各民主党派借鉴,包括信任激励与监督的结合、党内监督体系与专责的监督机构的结合、内外监督工作的衔接、部门人员组织的整合等。