中国共产党党内民主的演进历程及有益经验

李 江

(西华师范大学,四川 南充 637009)

中国共产党在长期发展中推进党内民主建设,为党凝聚党员干部的智慧和力量、形成党内决策的共识、遴选高素质的党内干部、提高自身的执政能力、推动中国特色社会主义事业的发展发挥了重要作用。党内民主是指,“在党内生活中,党员居于主体地位,按照平等的原则和公正的程序,享有参与党的事务的民主权利”[1](P34)。党内民主包括保障党员的民主权利、党内的民主选举、党委重大事项的民主决策、党内的民主监督、定期召开党的各级代表大会等方面的内容。加强党内民主建设的主要目标是完善党内民主的制度体系,改进党的领导干部的执政方式和工作作风,增强党员的民主观念。党在1921年建立以后,以马列主义关于党内民主的思想为指导,根据党内和国内的实际情况,与时俱进地建立和完善党内民主体系,并要求党员干部必须严格遵守党内民主的各项规定。

一、马列主义的民主政治学说包含丰富的党内民主思想

国际共产主义运动的先驱马克思和恩格斯强调无产阶级政党要注重发展民主政治,在党内实现充分的民主;列宁根据俄国革命和苏维埃政权的实际情况,创新了党内民主思想。马列主义关于政党内部的民主学说为世界无产阶级政党发展党内民主提供了指导原则。

马克思、恩格斯在1847年改组正义者同盟的基础上,建立了第一个无产阶级政党——共产主义者同盟。他们明确指出共产主义者同盟的“组织本身是完全民主的,它的各委员会由选举产生并随时可以罢免,仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路”[2](P236)。恩格斯认为党内出现不同的意见是正常的事情,党内人员应当通过自由的、有原则的讨论方式理性解决有关的问题,促进党内的多数人员形成一致的认识。他明确指出,党内出现意见分歧时,党内人员“都公开发表意见,比暮气沉沉要好得多”[3](P683)。政党允许党员在不违背纪律的前提下自由讨论党内事务,有助于消除他们的意见分歧,促进党内的真正安定与和谐。党员对党的领导的工作批评,实际上也是对他们的工作的民主监督,能够促进他们更好地履行工作职责。

列宁从俄国革命和俄共(布)执政后的实际出发,丰富和发展了马克思和恩格斯的党内民主思想。他明确指出,“我们在自己的报刊上一向维护党内民主。但是我们从未反对过党的集中。我们主张民主集中制”[4](P89)。党员开展广泛的讨论,有助于他们表达自己的利益诉求。开展党内民主活动的目的是党员能产生对协商事项的共识。他认为党组织“既要按照少数服从多数的原则作出决议或决定,又要尊重和保护少数人的意见,这是党内民主原则的重要体现”[5](P154-155)。他认为党内事务不仅可以通过党员选出的代表来解决,“而且必须用向全体党员征求意见的方式来决定”[6](P250)。党员拥有参与党内事务的权利,能增强党员对党组织的归属感,也能减少党组织决策失误的现象。

为了防止党内民主出现无序的状态,增强政党的实力,列宁认为俄共(布)必须在严格遵守党内纪律的前提下,开展党内的民主活动。为了增强党内民主的效果,他向俄共(布)的代表大会提议,通过建立报刊(争论专页等)形式对党内的错误现象开展经常的、广泛的讨论和批评,但是坚决反对无事实依据的、带有派别性的批评。他主张俄共(布)的中央委员会实行集体领导,中央委员会通过定期召开全体会议的形式指导党的所有实践活动,“集体制定全党性的决议”[7](P54),避免出现个别领导人独自决定党内重大事项的现象。党的代表大会和党的代表会议是俄共(布)的党员代表开展民主政治活动的重要渠道,有助于他们加强对党内事务的管理,增强党内决策的科学性。

二、中国共产党党内民主建设的演进历程

(一)中国共产党成立到新中国建立前党内民主的初步发展

1921年7月至8月,具有民主理念的党的一大代表在会议上先介绍了本地党小组的工作情况,然后认真讨论了党的纲领和决议的草案,并且民主选举了党的中央局的人员。党在一大开展的党内民主实践活动为党内民主建设创造了良好的开端。1922年7月,党的二大制定的章程明确指出,“本党一切会议均取决多数,少数绝对服从多数”。该条例建立了党的会议讨论与表决的党内民主基本原则。1929年12月,古田会议的决议指出,党在“组织上厉行集中指导下的民主生活”;党的下级组织及其党员要详细讨论上级组织的指示,并且充分理解指示的意义,最后采用相应办法执行该指示;参加会议的党员要尽量发表意见,要把有争议的问题弄清楚,不能随意地敷衍调和;在不妨碍工作正常开展的前提下,下次可以再议本次会议不能解决的问题,争取有关人员能对该问题形成清晰的认识。即党内民主活动是在党组织的领导下开展的。党组织的人员通过开展讨论,能更好地领会上级组织的指示,也能增强执行指示的效果。党员不随意附和其他人的意见,而是通过多次商讨的方式认清有关问题的本质,有助于在党内形成求真务实的氛围。1935年1月,中共中央政治局的委员、候补委员及党内的其他重要人员在遵义会议上通过陈述事实、讲道理的方式开展了激烈的辩论,他们总结了五次反“围剿”以来的经验教训,并且果断地结束了王明的“左”倾军事路线,该次会议做出的正确决议为党中央和红军最终获得长征的胜利提供了理论指导。

1937年5月,毛泽东在党的全国代表会议上指出,“要党有力量,依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性”[8](P278)。他认为在党内推行民主集中制能够增强党内人员管理本党事务的热情,提高党的战斗力。刘少奇在当时的白区党代表会议上指出,领导机关要加强与普通党员的联系,要多征求他们对机关工作的意见;要“接受下面的批评,倾听同志的报告,详细地向同志解释”[9](P66)。党在白区的工作环境较恶劣,所以白区的领导机关更有必要听取普通党员的意见,接受他们的监督,才能尽量避免不必要损失。毛泽东在党的六届六中全会指出,加强党内民主有利于巩固和发展党的队伍,“是使党在伟大斗争中生动活泼,胜任愉快,生长新生力量,突破战争难关的一个重要武器”[10](P529)。他认为加强党内民主能促进党外人士了解和加入党组织,增强党的活力,也能为党最终获得战争的胜利提供有利条件。随后,党的各级组织按照“惩前毖后、治病救人”的方针开展了整风运动,广大党员干部畅所欲言,深入检讨自己的缺点,党内政治生活达到了前所未有的民主境界。1945年4月,毛泽东在党的七大上做《论联合政府》政治报告,将民主集中制概括为“在民主基础上的集中,在集中指导下的民主”[11](P1057)。即党内共识的达成建立在党内人员对有关事务的充分讨论基础上,党内的民主活动必须在党组织的统一领导下开展。

针对当时出现的一些党组织的领导人包办问题、独自做出决议、党委的委员意见分歧难以协调等现象。1948年9月,毛泽东为中共中央起草了《关于健全党委制》的决定。该决定指出党的各级组织的所有待解决的重要问题必须交给本委员会讨论,然后参加会议的委员充分发表意见,集体做出决议;党委的会议召开次数不能过多,每次会议的召开时间不能太长;在会议召开之前,要告知参会者会议将要讨论的所有重要问题,“对于复杂的有分歧意见的重要问题,又须有个人商谈,使委员们有思想准备,以免会议决定流于形式或不能做出决定”[12](P1341)。该决定有助于减少党委领导人的权力专断现象,增强党委会议的效果,促进委员对有关事项达成共识。中共中央政治局在9月还通过了《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》。该决议指出,在政权巩固的解放区,党的各级委员会必须定期召开本级的代表大会和代表会议,讨论党中央的各项指示;根据党章的规定,赋予党的各级代表大会和代表会议相应的职权;切实保障会议代表的发言权和表决权。该决议继续完善了各级代表大会的运作机制,有利于各级代表在会议上充分开展民主活动。

(二)新中国成立后到党的十八大召开前党内民主的积极探索

党由革命党向全国性的执政党转变以后,党开始努力地探索社会主义时期党内民主发展问题。1951年3月至4月,党中央召开了第一次全国组织工作会议,该会议指出要扩大党内民主的范围,“实际地而不只是形式地建立党的各级党委制、代表会议与代表大会制,并使它们加强工作”[13](P270)。充分发挥党组织和党的会议的工作职权,能使党内的更多人员拥有民主权利,也能增强党内民主的效果。1956年9月,党的八大制定的新章程增加了党员拥有参加党组织对自己作处分和作鉴定的会议的权利;党员可以保留对党的决议的不同意见,并且可以向党的领导机关提出该意见;党员也可以向党的任何一级组织提出申诉和控诉。这些规定有助于党员在党的会议上维护自己的正当利益,也有利于增强党内生活的公开程度,在党内营造自由发表意见的良好氛围。该章程还指出党内选举要体现选举人的意志,必须由选举人讨论他们和党组织提出的候选人名单,“选举采用无记名投票的方式,并且必须切实保障选举人有批评、不选和调换每一个候选人的权利”[14](P831)。该规定增强了选举人在党内选举之前的言论权和在选举之中的自主权,也能杜绝出现候选人随意打击和报复选举人的现象。毛泽东在1957年7月指出,要在党内营造“一个又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼,那样一种政治局面”[15](P548)。他认为充分发扬党内民主,能够减少党员的情绪压抑现象,增强党内生活的生机与活力。

1980年2月,党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》指出,参加党内政治生活的人员要讲真话,努力做到言行一致;党组织要正确对待党员的不同意见,切实保障他们的合法权利。党员干部在党内政治生活中敢于反映实际情况是党组织了解有关事项的必要前提;党组织只有尊重党员的各种合法权利,才能增强他们参与党内政治生活的意愿。1982年9月,党的十二大制定的新章程指出,在党内的选举过程中,“任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人”。该规定能进一步保障选举人自由选择候选人的权利,制止出现选举舞弊的现象。1987年11月,党的十三大通过的党章修正案指出,在党的各级代表大会和委员会的预选、正式选举中都采用差额选举的方式。党内选举的候选人多于应选的人数既能增强选举的竞争程度,促进候选人积极争取选举人的支持,也能减少确保当选的现象,提高党内选举的有效程度。1994年9月,党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出,发展党内民主要保护和发挥好党员的积极性,要根据党员的义务、权利和党组织的职能开展党内活动;在领导机关的决策制定、党的政策问题讨论、党内选举、评议和监督领导干部等领域要充分发挥党内民主。这些规定指明了党内民主的依据和活动范围,有利于党内民主的制度化发展。2002年11月,党的十六大报告指出,“党内民主是党的生命”[16](P570),它对人民民主的发展具有示范和推动作用;发展党内民主的基础是保障党员的民主权利,重点是健全党的委员会制度和代表大会制度;党组织也要健全党内的情况通报、反映制度和重大决策的意见征求制度。该报告将党内民主置于党的至关重要的地位,认为它能深刻影响党组织和人民民主的发展状况。党组织规范情况传达、意见征求的运作程序,也能为党内民主活动的有效开展提供良好的条件。2007年10月,党的十七大报告指出,“党内民主是增强党的创新活力,巩固党的团结统一的重要保证”;要改进党组织候选人的提名方式和选举方式,逐渐扩大基层党组织领导人的直接选举的范围。该报告进一步阐述了党内民主对党的健康稳定发展的重要作用。

(三)党的十八大以来党内民主的新时代发展

2012年11月,党的十八大报告指出,要“营造党内民主平等的同志关系”,加强县级党代会常任制的试点工作,健全党员对基层党组织领导人员的定期评议制度;允许党代会的代表参加同级党委的会议,允许党员参加基层党委的会议。党员在平等的基础上讨论有关事项是党内民主活动取得较好效果的必要前提;县级党代会常任制试点的扩大,有利于更多的县级党代表收集和反映下级党组织和普通党员的意见和建议,减少县级党委的重大决策失误现象,加强对县级党委领导人的工作监督。2016年10月,党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出,在党内政治生活中“坚决反对和纠正当面不说、背后乱说,会上不说、会后乱说,当面一套、背后一套等错误言行”;各级党组织的领导人在讨论有关问题时,要按照程序制定决策,不能出现家长制或一言堂的现象;党员有权利向党组织检举其他党员或组织的违法违纪行为;党组织要严肃处理压制、刁难、打击报复举报者的行为,但是也要查处举报者的陷害、诬告行为。党组织的领导人在党内政治生活中充分表达自己的观点,能有效行使自己的言论权,在党内政治生活召开之后不随意评价党的事务,能确保党的权威不受到损害;党组织给予参加会议的其他党员发表意见的机会,也能增强会议的民主氛围。该准则对党员检举行为的规定,能够避免党员之间随意争斗、诋毁的现象。

2017年10月,党的十九大报告指出,党员在开展党内民主活动时要杜绝出现个人主义、自由主义、分散主义、宗派主义、码头文化、圈子文化的现象;要完善从下到上的民主监督、增强从上到下的组织监督,积极发挥同级党组织互相监督的作用,增强对党员干部的日常管理监督。党员按照法定程序参与党内民主活动的主要目的不是维护个人或少数人的利益,而是为解决党内存在的突出问题,维护和增加党组织的利益。建立多层次的党内监督体系,能增强党内民主运作的监督效果。2018年7月,新修订的《中国共产党纪律处分条例》指出,对党内人员故意违背集体决策原则,在党内选举中诱导、怂恿其他党员投票和表决,阻扰、压制其他党员的批评、控告、申诉、辩护等行为,视情节的严重程度给予相应的纪律处分;违纪情节严重的,甚至给予相关人员开除党籍的处分。该条例对随意违反党内民主的人员能产生很大的威慑作用,促进党内人员自觉遵守党内民主的相关纪律。2020年12月,修订后的《中国共产党党员权利保障条例》指出,党员在党内政治生活中可以反映领导干部不称职的情况,也可以要求党组织撤换或罢免不称职的领导人,但是不能发表违反党的路线、方针和重大决策部署的观点;党组织要认真听取和研究党员提出的建议,及时采纳合理的建议,“对于改进工作有重大帮助的,应当对提出建议和倡议的党员给予表扬”;党组织要严格保密检举人的信息和检举的内容,及时向检举人反馈处理的结果;党的纪委要加强对党员权利保障工作的监督与检查,坚决处理损害党员权利的组织或党员。党员在党内可以监督领导干部的工作,能促进领导干部按照有关规定行使权力;党员在党内注意自己的言论,也能严肃党的政治纪律。党组织表彰党员提出的有益建议,能促进更多的党员向党组织提出好的建议;党组织维护检举人的安全、党员的合法权利,也有利于营造更好的政治生态。

三、党内民主建设的有益经验

(一)继承和发展马列主义的党内民主思想

马克思和恩格斯在领导国际共产主义运动的过程中,为了建立比资本主义民主更高层次的民主形式,主张无产阶级政党在组织性质、规章制度、运作程序方面要严格遵循民主的原则。列宁为吸收党内人员的有益观点、遴选更称职的党内领导人、防止党内出现权力专断的现象,也要求俄共(布)积极地开展党内民主活动。事实上,以马列主义作为指导思想的中国共产党在很大程度上继承了马列主义的党内民主学说。例如,党在领导新民主主义革命和社会主义建设和改革的过程中,吸收和运用了马列主义的多项主张,党员有权利按照程序选举、监督和罢免党内的领导人,实行党的委员会任期制、定期召开党代会,党员在遵守党的纪律的前提下,有讨论党内事务、表达不同观点和批评党的领导人的不合理工作的权利,规定党内领导人集体决策制度等。党继承这些民主思想也是党保持马克思主义政党本质的必然要求。然而,马列主义只为党提供了发展党内民主的基本原则,它不可能为党的党内民主建设提供一整套的路线方案,所以具有与时俱进精神的中国共产党根据党内民主建设出现的新情况和新问题,相继提出了党员干部要在党内求真务实地开展批评与自我批评活动,党员有向党组织申诉、辩护和控告的权利,也有自主选择候选人的权利,党内领导人的选举要遵循秘密投票和差额选举的原则,切实保障党员在党内的民主权利等思想,也推行了县级党代会的常任制试点。这些党内民主思想、开展的党内民主实践活动是马列主义未曾提过的。可见,党提出的关于党内民主的新思想和新形式,既是马克思主义中国化的新成果,也推动了马列主义的党内民主思想的发展。

(二)党内民主的指向是民主集中制

党的根本领导制度和组织制度是民主集中制,所以党内民主建设的最终目标是发展民主集中制,但是发展这种制度也要处理好党内民主与党内集中的辩证关系。邓小平同志指出,“没有民主,就没有集中;而这个集中,总是要在民主的基础上,才能真正地正确地实现”[17](P304)。即是各级党组织在做出重大决策之前,要召集党内人员充分讨论有关事项,最大限度地发挥他们的积极性和创造性。如果没有经过党组织的普通党员或者领导班子的成员的细致讨论,他们也还没有形成决策的共识,党组织的领导人只是凭借片面的或不真实的材料做出决策,那么领导人做出的决策就很有可能难以解决相关的问题,也很难获得党组织的多数成员的衷心拥护与执行,所以党内民主是党内集中的前提,只有发展充分的党内民主,才能为建立高度的党内集中创造良好的条件。如果党内只有集中制,没有民主制,那么党内就容易出现主观主义、形式主义、权力专断的现象,在党内也很难形成强有力的集中。另一方面,党组织开展党内民主活动的目的是在党组织的负责人领导下,倾听党内其他人员的意见和建议,汇集他们的聪明才智,为党组织做出正确决策提供参考。如果党内人员只是讨论有关事项,但是党组织不采纳他们的合理观点,也不做出事项的决策,就很难体现他们的民主讨论的价值,也难以统一党组织人员的意志,党组织的战斗力和工作效率也会受到负面影响,所以党内集中是党内民主的指导和归宿,只有在党内集中的指导下,党内民主才能有序地发展,才能将党员干部的有益观点转变成党组织的科学决策,才能将党员干部的工作方向引导到党的事业发展上。如果党内只有民主制,没有集中制,那么党内就容易出现分散主义、空谈主义、极端民主化的现象,最终也会损害党的政治领导。因此,党内民主与党内集中缺一不可,两者相辅相成,才能更好地发挥党的民主集中制的效果。党的发展历程也充分表明,党内民主是在党中央的集体统一领导和党内法规的约束下,按照有关程序渐进式地发展的,在很大程度上既维护了党的总体稳定,也促进了党内民主建设取得显著成效。

(三)始终坚持党员的主体地位

党员是党的组成个体,只有充分认可和保障党员在党内的主体地位,才能增强党员对党的归属感,促进党的凝聚力的增强。中国共产党为加强党员对党的忠诚意识,完成党在不同时期的工作任务,在党内民主建设过程中也非常重视维护党员的主体地位。例如,党通过制定党章、准则、条例等规定党员在党内的地位平等,有权利了解、讨论、管理和表决党组织的重要事务,有权利在党的民主活动中为自己的行为辩护,维护自己的正当利益,也可以实事求是地批评其他党员的工作不足,有权利按照自己的意愿推荐和选举党组织的领导班子的候选人,有权利监督党组织的领导班子的工作开展情况,也有权利按照有关程序罢免党组织中不称职的领导人员。党也通过制定纪律处分条例严厉惩罚损害党员的平等权、知情权、与会权、言论权、管理权、辩护权、批评权、选举权、监督权、罢免权的其他党员或组织。因此,党赋予党员广泛的民主权利,也通过强制手段有效地保护党员的民主权利,充分表明党注重发挥党员在党内民主活动中的主导作用。确立和保障党员在党内民主中的主体地位,既能增强党员的主人翁意识,激活其参与党内民主活动的热情,也能促进其为党提供更多的有价值的意见和建议,推动党的各项事业的稳定协调发展,实现党在不同历史阶段的发展目标。

(四)致力于完善党内民主的制度体系

党内民主的制度建设并不是停留在党的某个历史时期,而是贯穿于党的长期发展的全过程。根据不同时期党的建设的新要求、党内民主运行过程中出现的不足,通过制定和修改关于党内民主的条例、准则、决议等,使党内民主的制度体系更加健全,促进党内民主制度走向成熟,满足党内民主实际需要。例如,党的六大制定的章程规定中央及以下的委员会由本级的代表大会的代表选举产生,党的八大制定的章程规定在党内选举中,党员有按照自己的意志推荐候选人,按照无记名投票的方式选举候选人的权利;党的十二大制定的章程规定任何人或组织不能强迫候选人进行选举,党的十三大制定的章程也规定党员采用差额选举的方式选举党代会和委员会的人员;党在2018年制定的纪律处分条例中规定要严厉处分党内的不公正的选举行为,党关于党内民主选举的规定更加详细和具体,更加确保党内选举的公平与公正。针对党内民主的相关规定不再适应时代发展需要的现象,党中央加强了党内民主规定的修订力度。例如,党的十一届五中全会制定的关于党内政治生活的准则规定党员在党内民主活动中要讲实话,党组织也要保障党员的各种合法权利,2016年党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确反对党员在党内民主活动中不讲实话的各种行为,也要求党组织要保障党员的言论权、举报权和不被诬陷的权利。新准则包括的党内民主的内容更多、范围更广泛、对党员干部的行为也更具有强制性,也更能满足党在新时代的党内民主的发展需要。通过不断完善党内民主的制度体系,既能增强党内民主的实用性和可操作性,也能在党内形成有效的强制力和约束力,促进党组织和党员干部继续增强党内民主意识、改善党内民主作风。

(五)重视党内民主的执行与监督

党中央制定了党内民主的法规之后,并不是束之高阁,而是用来指导党内的民主实践活动。即使在革命战争年代忙于行军作战,党也会安排一些时间召集党内的相关人员开展党内民主活动,深刻总结以往的革命战争的经验教训,制定符合国内外形势发展需要的军事策略。党的领导人带头执行党内民主的有关规定,为普通党员执行党内民主法规起到了示范作用。例如,党的主要领导人在延安的整风运动时期和1962年的“七千人大会”期间主动开展批评与自我批评活动,党的其他人员受党的主要领导人的影响,在这两个时期也开展了批评和自我批评,检讨自己的工作不足,批评其他人的工作不足,党的领导人强烈的自我纠错意识和行动,推动了党内民主活动的有效开展。此外,为执行党中央提出的加强党内基层民主建设的要求,很多乡镇和村的党组织还实行了“公推直选”“两推一选”的选举方式,取得了较好的选举效果。推动党内民主的协调发展,需要建立党内民主的监督机制。因此,党建立了从中央到地方的各级纪委,纪委可以接收和审理违反党内民主规定的案件,也可以根据党组织和党员干部关于党内民主的违纪类别和程度,给予他们相应的惩罚。党在十八大以后还制定了党内监督条例和纪律处分条例,这两份条例既能加强党内民主的监督力度,也提供了违反党内民主的行为的处分准则,有助于进一步推动党内民主建设。党在组织机构的设置、条例的制定等方面持续加强党内民主监督的目的是促进党员干部产生自觉遵守党内民主法规的意识,敢于跟那些违反党内民主法规的行为开展斗争;在党内营造良好的民主政治氛围,促进党内民主的高质量发展。