论跨行政区自然保护地府际合作制度的法治构建

刘先辉

自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域①参见《中共中央办公厅 国务院办公厅关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。。自然保护地表现形式多样，主要包括国家公园、风景名胜区、自然保护区、水利风景区等，它们在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用。从目前现有法律规定来看，不同类型的自然保护地分别由不同区域、行业行政主管部门进行管理②在现有的管理体制中，国家公园由国家公园管理局负责，森林公园由林业和草原行政主管部门负责，地质公园由自然资源行政主管部门负责，风景名胜区由住房与城乡建设行政主管部门负责，自然保护区由环保、林业、水利等多部门负责，水利风景区由水利行政主管部门负责，水产种质资源保护区由农业与农村行政主管部门负责，海洋自然保护区由海洋行政主管部门负责。，并被人为地分成国家级与地方级自然保护地。

这种由不同区域、行业与级别行政主管部门实施的“条块分割”管理体制，在一定程度上有利于某类环境要素的保护，却撕裂了自然保护地的整体性与本真性，偏离了设立自然保护地的价值取向。因此，不同区域、行业与级别行政主管部门有必要进行合作，即通过府际合作制度进行分类组合，实现自然保护地的整体性生态利益。一般而言，府际合作制度是指在国家法律与政策指导下，不同行政区政府及其职能部门在平等协商基础上，构建适当的机制实现特定利益的制度。本文从考察跨行政区自然保护地府际合作现状出发，阐述实施府际合作制度的必要性与正当性，从法学的视角构建跨行政区自然保护地府际合作的实施、法治协调与保障机制，从而实现其整体性生态利益。

一、跨行政区自然保护地府际合作制度解读

（一）现有跨行政区自然保护地府际合作制度

1.府际合作制度立法：已经存在但相对笼统

就国家政策层面而言，《建立国家公园体制总体方案》与《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》中，均涉及府际合作自然保护地的治理；从法学角度来看，目前国家仅制定颁布了一定数量的某类环境要素保护的行政法规、部门规章①行政法规类例如《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等，部门规章类例如《国家级森林公园管理办法》《国家湿地公园管理办法》等。与规范性文件；在地方立法上，全国很多省（自治区、直辖市）制定了关于自然保护区、风景名胜区与湿地保护的地方性法规、政府规章。

梳理跨行政区自然保护地府际合作的政策、法律，我们可以发现：第一，国家目前没有关于自然保护地的综合性法律，只有对某类环境要素保护的行政法规、部门规章、内部规范性文件，并辅以地方性法规、政府规章；第二，现有法律中关于府际合作制度的规定泛化、笼统。行政法规一般表述为“××主管部门负责全国××监督管理工作，其他有关部门按照职责分工，负责××有关监督管理工作”②例如《自然保护区条例》第8条规定：国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。《风景名胜区条例》第5条规定：国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。。部门规章与规范性文件则直接排斥府际合作制度，直接规定本部门对该类型环境要素进行监督管理；第三，自然保护地府际合作制度的理论研究需要加强。现阶段法学视角下的府际合作制度，主要因聚焦于“区域经济一体化”研究而产生，跨行政区自然保护地基于“区域环境保护”而附带存在，暂无专门研究。

2.府际合作制度实践：已经尝试但未全面开展

跨行政区自然保护地府际合作制度的具体实践，从动力来源上可以分为两类：一是自然保护地管理机构主动联动型。例如青海可可西里国家级自然保护区与新疆阿尔金山国家级自然保护区、西藏羌塘国家级自然保护区、青海三江源国家级自然保护区、珠穆朗玛国家级自然保护区，经平等协商建立了自然保护区联防协作保护机制，组成了世界上最大的自然保护区联盟。该联盟主要在跨区域生态环境保护、信息共享、突发生态环境保护事件联防联控、联合执法等方面加强合作，共同筑牢国家生态安全屏障③三江源国家公园：《三省区巡护让净土安宁》，http://sjy.qinghai.gov.cn/article/detail/9960，下载日期：2021年6月30日。；二是自然保护地所在相邻区域政府主导型。例如在国家林草局协调下，青海、甘肃两省自然保护地主管部门共同成立祁连山国家公园④祁连山国家公园：《祁连山国家公园简介》，http://www.forestry.gov.cn/qls/index.html，下载日期：2021年6月30日。；再如山西运城与临汾、陕西渭南、河南三门峡四市共同成立晋陕豫黄河金三角区域，对四市区域内的自然保护地实施统一规划、合理定位，编制完成《晋陕豫黄河金三角区域黄土高原生态治理项目建议书》⑤晋陕豫黄河金三角：《金三角规划及额度》，http://hhjsy.com/a/zhengwugongkai/zuzhijigou/，下载日期：2021年6月30日。。

全国部分省、市域交界地带的自然保护地府际合作的实践已经开始，主要是围绕国家加强生态环境、特别是自然保护地保护的宏观政策而展开，并未形成实质、稳定与可持续的府际合作制度。现实中跨行政区的自然保护地保护，仍以行政区政府及其职能部门治理为常态，以府际合作为例外。

（二）构建跨行政区自然保护地府际合作制度的必要性

1.自然保护地的完整性：跨行政区府际合作制度的前提

国家为了行政管理、经济发展的需要，依照一定的原则对本国领土进行区划，从而形成不同的行政区域。在确定行政区划时，地理因素中“山川形便” “犬牙交错”原则扮演重要的角色：将天然山川作为行政区域边界，使行政区划与地形地势一致；为了稳定中央集权的管理体制，管理者有意识打破自然地理边界，通过跨自然地形来设置行政区域。

自然保护地是由多种环境要素组成生态系统的地理存在，与行政区划关系密切。行政区划“山川形便”“犬牙交错”原则，不利于自然保护地的完整性保护：自然保护地完整性不仅包括地理空间范围的整体性，而且还包括“生态系统对其所处的地理区位进行优化，包括能量输入、有效水分、养分留存、定殖历史等，从而促使生态系统发展的状态”。“山川形便” “犬牙交错”原则只能基本满足自然保护地的“地理完整性”需求，并未考虑其“生态完整性”，“行政边界几乎已成为自然保护地生态系统完整性保护最主要的障碍①黄宝荣等：《我国国家公园体制试点的进展、问题与对策建议》，载《中国科学院院刊》2018年第1期，第78页。”。在现实中，正是因为自然保护地横跨多个行政区域、无法协调利益冲突致使自然保护地完整性无法实现②例如武夷山试点区理应整合江西省武夷山国家级自然保护区，钱江源试点区理应整合毗邻的安徽休宁县岭南省级自然保护区和江西省婺源国家级森林鸟类自然保护区，但因面临跨省难题，均未实现有效整合。。因此，基于跨行政区自然保护地的完整性，有必要打破行政区划的界限、构建府际合作制度。

2.生态利益的公共性：跨行政区自然保护地府际合作制度的内在动因

生态利益是环境法学的核心概念之一，它是指人类对自然环境所具有的生态系统服务的客观需求的非物质性利益。自然保护地由森林、土地、山岭、水、各类动植物及微生物等环境要素组成，具有能够向人类提供食物与薪材等物质产品的供给功能、气候调节与疾病调控等调节服务功能、精神与美学享受等文化服务功能。这些功能对人类体现为“安全生存的利益、享受清洁空气的利益、享受优美景观的利益与获取知识的利益③邓禾、韩卫平：《法学利益谱系中生态利益的识别与定位》，载《法学评论》2013年第5期，第109页。”。随着科技的发展与社会的进步，人类在追求经济利益最大化的同时，发现生态利益同样为人类所必需，对自然保护地等进行法律保护也就顺理成章。

自然保护地具有的生态利益具有使用上的非排他性、非竞争性，属于典型的公共利益范畴。这就决定了对自然保护地的保护必须采取集体行动并通过设置公共权力机构来实现，这种保护方式要求有公法手段的运用（例如以立法形式设置保护机构、赋予其相应职权、规定履行职权的方式与步骤等），实现自然保护地的生态利益；自然保护地内的森林、土地、山岭、水、各类动植物及微生物等环境要素相互影响、相互制约与相互作用，形成一定区域内相对完整的生态系统，与人为划定的行政区划并不重合。因此，运用公法对自然保护地进行保护，需要打破行政区划限制、实施府际合作。

3.区域环境法治的勃兴：跨行政区自然保护地府际合作制度的法治保障

“区域是指跨越行政区划的，在经济、政治、社会和文化等各方面都具有共同性和固有特点（即区域性问题）的地域共同体。④夏锦文：《区域法治发展的法理学思考》，载《南京师大学报》2014年第1期，第75页。”基于“自然生态区域内各行政区域（或称地方政府）为实现生态区域的整体环境目标而进行的环境治理合作⑤曹树青：《区域环境治理理念下的环境法制度变迁》，载《安徽大学学报（社会科学版）》2013年第6期，第119～125页。”，产生了区域环境法治。在理念上，区域环境法治打破了传统行政区封闭、内向型的环境治理的路径依赖，不再关注单一行政区划环境要素的保护，而是将保护范围扩展到“物种与生态系统以及存在于自然客体间的关系的总体⑥[美]戴斯·贾丁斯著：《环境伦理学——环境哲学导论》，林官明、杨爱民译，北京大学出版社2002年版，第175页。”；在实施法治过程中，追求对各环境要素实施整体性的立法保护、跨行政区环境执法与环境司法。

自然保护地是以保护大面积自然生态系统为主要目的的特定陆地或海洋区域，该区域生态系统生物群落组成多样、具有较强的国家代表性，需要对关键地区（例如地质、地貌、土壤、河流及其流域等）的物理环境要素完整性与连通性进行保护，完全符合区域环境法治的地域要求。在具体实施中，应当将自然保护地基本法作为“以生态系统完整性保护为主要宗旨，最大限度完善我国自然保护地空间体系的法律①李挺：《整体性思维背景下的我国自然保护地立法》，载《环境保护》2019年第5期，第54～57页。”；然后突破传统行政区行政界限，制定府际合作制度，通过跨行政区行政执法、司法，充分保护自然保护地的完整性、连通性。

（三）构建跨行政区自然保护地府际合作制度的正当性

制度或者政策为社会民众所接受并被法律所承认，与其是否存在正当性紧密相关。一般认为，一项行为或者制度、政策是否具有正当性，应当从以下标准进行判断：“在理性层面，该理论要求行为或者制度符合某种规范或客观标准；在经验层面，该理论要求行为或者理论应符合公众主观意志的表达（服从意愿的表达）。②刘杨：《正当性与合法性概念辨析》，载《法制与社会发展》2008年第3期，第12～21页。”

构建跨行政区自然保护地府际合作制度有其正当性：第一，符合府际合作环境公共治理的理性要求。建立在理性认识上的“行政法律关系理论③[德]哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第166页。”认为，不同的行政主体、行政主体内部部门之间基于公共利益而发生的联系，仍然属于行政法律关系范畴。这种法律关系不以强制力作为行政行为成立的要件，而是通过不同行政主体之间的契约行为实现一定的行政目的。这种契约对行政权进行自愿性的再配置和调整，“使得原本处于分割状态的行政权力相互融合以获得对跨域公共事务的共同管理的权力和权利④彭彦强：《行管辖政权交易：地方政府合作的权力基础》，载《中共四川省委党校学报》2009年第4期，第41～44页。”，从而实现公共利益。自然保护地的生态利益属于公共利益范畴，它所具有的整体性、流动性的特点，决定了采用“行政区行政”方式并不能有效保护自然保护地生态利益，需要不同行政区政府对部分行政权力进行“让渡”或者“交易”，形成跨行政区自然保护地府际合作机制。这种机制建立在不同行政区政府之间互相尊重、合作基础上，构建决策、协调与保障机制，实现府际合作机制的有效运转；第二，符合经验层面的要求。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中规定，在设立自然保护地时应当打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂，按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行合并重组⑤《中共中央办公厅、国务院办公厅关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》“九、归并优化相邻自然保护地”中规定，对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然保护地，打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂局面，按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行合并重组，合理确定归并后的自然保护地类型和功能定位，优化边界范围和功能分区，被归并的自然保护地名称和机构不再保留，解决保护管理分割、保护地破碎和孤岛化问题，实现对自然生态系统的整体保护。。另外，现有的《环境保护法》第20条规定的跨行政区域联防联控制度，可以作为府际合作制度法律渊源。《自然保护地法》已经纳入自然资源部的立法规划，并被列入十三届全国人大常委会的二类立法计划，立法调研等前期工作已经启动。这些都在形式上符合公众主观意志的表达。

二、跨行政区自然保护地府际合作的实施机制

（一）府际合作的决策制度

1.明确府际合作决策主体的性质

跨行政区自然保护地府际合作时，首先面临的是何法律主体对自然保护地整体生态利益进行决策、决策主体如何构成等问题，这些都与决策主体的法律性质直接相关，即“决策主体在作出相关决策时，必须具有法律上的人格，而对这样的法律人格应该从三个方面进行认知：法律上的身份、法律的资格与法律责任⑥关保英：《论依法决策的法理》，载《江汉论坛》2016年第2期，第127～134页。”。本文认为，可以将府际合作决策主体定位为行政机关或者法律法规授权的组织：如果将府际合作决策主体定位为行政机关，可以根据府际协议即可成立，无须专门立法；如果将其定位为法律法规授权的组织，则需要制定专门的法律，赋予决策机构相应的职责与权限。

2.确立府际合作决策的构成及决策程序

跨行政区自然保护地府际合作决策主体构成，除了自然保护地府际合作政府及其职能部门之外，还可以吸纳必要的非政府组织、自然保护地的原住民等参与决策；在决策过程中，决策主体既要考虑自然保护地生态规律与现阶段环境科学发展状况，又要权衡合作政府之间的不同利益：决策之前应对决策行为进行调研、风险评估，然后进行合法性审查，避免与现行法律的基本原则、制度与规范发生冲突，提高决策的科学化；以国家秘密、商业秘密等事项不公开为例外，其他决策事项应当向社会公开，通过听证会、专家论证会等多种形式，增强公众参与，拓宽自然保护地经济利益与生态利益、所有权人与使用权人利益、整体与区域利益的表达渠道，实现决策的民主化；评估自然保护地行政决策的执行效果、完善行政决策的责任追究，推动决策的法治化①秦传熙、王中义：《国生态环境损害民事追偿双轨制之实践困境与制度弥合》，载《海峡法学》2020年第2期，第91～96页。。

（二）府际合作的执行制度

1.分离决策主体与执行主体。“政治是利益的表达，行政是利益的执行②[美]古德诺著：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社1987年版，第96页。”，因此，执行与决策分离的理论基础源于政治与行政的二分。这种分离表现为职能的分离、机构的分设。自然保护地府际合作执行主体与决策主体分离，有利于摆脱对决策的依附关系，促进执行主体保护自然保护地的专业化，提高生态利益的实现效率。

2.完善执行程序。执行行为属于典型的行政行为，具有公定力、确定力、约束力与执行力等特点，与行政相对人利益直接相关。跨行政区自然保护地府际合作执行机构在执法时，应当遵守行政法的程序正当原则：执行机构在履行职责过程中，应当及时公开行政行为，满足公民知情权；自然保护地生态利益与行政相对人经济利益发生冲突时，执法机构应当听取相对人意见并说明理由；保证公民特别是自然保护地原住民对公共事务参与的权利，建立公众参与权的救济机制等。

（三）府际合作的监督制度

1.确定执法的监督主体。自然保护地府际合作执法的监督主体，可以根据府际合作的行政协议产生，也可以由府际合作机构共同上一级政府确定。从法理上来说，这种方式也与我国宪法规定的国家监督是一致的：上级人民政府有权改变或者撤销下级政府所属工作部门的不适当决定，体现上级对下级行政机关的监督。

2.完善监督的形式。对于自然保护地府际合作执法机构的监督，可以采用以下形式：第一，备案与审查。对于府际合作机构制定的规范性文件，应当交由法定机构进行备案与审查，维护法治统一和行政秩序；第二，行政复议。根据府际合作的行政协议，由行政复议机关根据行政相对人的申请，对行政行为进行审查，以防止、纠正违法或者不当的执法行为，保护公民、法人与其他组织的合法权益；第三，督查、督察。根据法律的规定，上级法定机构可以对自然保护地府际合作执法机构进行监督与查看，责令主管部门责任人承担政治、法律责任。

三、跨行政区自然保护地府际合作法治协调机制

（一）府际合作法治的外部协调

1.现有法律框架下自然保护地府际合作

我国《宪法》第3条第4款规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。对于如何发挥“地方的主动性、积极性”，现有法律法规所做出的制度设计不多，但在理论上可以将府际合作制度视为其中之一。即地方政府在遵循国务院领导的前提下，可以在法律的框架范围内就某项具体事项制定相应的规则。《环境保护法》确立的区域联防联控制度①《环境保护法》第20条规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。、《大气污染防治法》第五章“重点区域大气污染联合防治”，为生态环境保护的府际合作做出了有益探索，但是并不涉及自然保护地。在软法领域，府际合作制度的实践开展较多：例如我国部分行政区域签署的行政规划②例如国家发展改革委员会公布的《长江中游城市群发展规划》（发改地区〔2015〕738号）、环境保护部与国家发展改革委员会等六部门联合制定的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》（环发[2013]104号）、广东省人民政府制定的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》等。、行政协议③例如国家发展改革委员会、商务部与环渤海区域的七个省级政府签署的《环渤海区域合作框架协议》、环境保护部与山西省人民政府签署的《共同推进山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区建设合作协议》。和组织内部文件④例如太湖管理局制定了《太湖流域“一湖两河”水行政执法联合巡查制度》，与江苏、浙江与上海的水行政主管部门之间的执法合作制度作了规定；淮河水利委员会与山东、河南、安徽与江苏四省共同签署的《淮河流域省级水事纠纷应急处置预案》，对预案的启动、响应、应急处理与奖惩等做了规定。等。虽然这些形式不同的软法内容大多以经济发展为主、但仍涉及到自然保护地等环境要素的府际合作保护。

2.府际合作法治外部协调的理想愿景

（1）确定府际合作的宪法依据。府际合作制度涉及到中央、地方政府的职能划分、人员与权力配置等，应当在宪法“充分发挥地方的主动性、积极性的原则”下，可以考虑修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，确定府际合作制度。

（2）环境法的明确指引。在环境法律部门中，《环境保护法》规定的生态环境保护的区域联防联控制度、《大气污染防治法》规定的重点区域大气污染联合防治，已经就部分环境要素的府际合作开始实践。因此，将来的自然保护地立法可以将区域联防联控制度作为府际合作制度的法律渊源、借鉴大气污染联合防治，制定相应条款、明确跨行政区不同政府及其职能部门之间的权利义务关系，实现自然保护地多重价值。

（3）软法的有益补充。软法是“一定的人类共同体通过成员参与、协商方式制定或者认可的，对人们的行为具有约束力的行为规则”⑤姜明安：《软法的兴起与软法之治》，载《中国法学》2006年第2期，第25～36页。，是共同体成员自愿规制的结果，属于内生型的法规范。将软法运用在自然保护地府际合作制度中，一方面可以摆脱硬法所具有的“命令——服从”模式，不同行政区域政府、职能部门自愿接受行政协议、行动纲领等软法的限制，充分发挥其保护自然保护地的积极性；另一方面，借助软法规范不存在固定逻辑结构的特点，可以丰富自然保护地府际合作的形式、内容，在不违反硬法强行性规定的前提下，弹性地实现不同行政区域政府及其职能部门保护自然保护地生态利益的目的。

（二）府际合作法治的内部协调

1.府际合作的立法协调

自然保护地府际合作的立法可以分为以下步骤：第一，共同制定立法规划。跨行政区自然保护地府际政府可以采取协商方式，确立自然保护地的立法事项、名称与时间表等内容；第二，共同立法调研。由跨行政区自然保护地府际政府法制机构协调，组织人大代表、政协委员、立法起草小组与自然保护地原住民等，确定具体的调研地点、方式与日期等，做好立法调研工作；第三，立法的共同起草。跨行政区自然保护地的立法起草，由专门协调机构确定起草人员、承担调研费用等事宜。草案是由一方起草还是共同起草、各自提交不同政府还是联席会议审议通过，都需要进行协调；第四，立法草案的通过与公布。按照立法程序，立法草案拟定之后应当提交有权机关进行审议通过，并向社会公开。

2.府际合作的执法协调

执法是执法主体依照法定权限与程序贯彻实施法律的活动。府际合作执法的具体方式有：第一，联合执法。联合执法“是指多个执法部门联合组成执法机构对相对人进行监督检查，但分别以各自的名义对相对人实施处理、处罚的活动①姜明安著：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第32页。”。联合执法主体既可以由不同行政区的同类执法单位的组合，也可以由不同行业执法单位组成，其针对对象往往是跨行政区自然保护地中的难点、盲点、热点，仅靠单一执法无法彻底解决的问题；第二，跨地区案件移送。跨地区案件移送是指执法主体对自身已经受理但不具有管辖权的执法案件，依照规定或者协议把案件移送至有管辖权的执法部门；第三，行政协助。行政协助是指执法主体在执法过程中，其他行政主体给予协助配合的行为。执法主体在执法过程中，存在法律或者事实上的执法不能、障碍时，由其他执法主体进行协助而完成执法任务。

3.府际合作的司法协调

司法协调是通过司法机关的能动活动，就特定案件的处理方案达成一致，从而实现特定目的的方法。“司法协调具有使司法介入公共政策制定、刺激制度创新、导致公权力的可交易性、司法与行政界限模糊化、使非正式制度进入司法过程等潜功能”②吴英姿：《司法过程中的“协调”——一种功能分析的视角》，载《北大法律评论》2008年第2期，第479～ 480页。。府际合作的司法协调主要包括：首先，确立集中审判的管辖机关。基于自然保护地案件公益性、专业性与恢复性等特点，府际合作之间的省（自治区、直辖市）高级人民法院应当成立确立专门的跨区域集中管辖审判机关，负责一定区域内涉及自然保护地案件的审理。集中管辖的审判机关统一裁判理念与标准、诉讼模式与审理机制、证据规则与事实认定、损害评估与责任分配等，破解地方保护主义的干扰、强化司法保护力度③姚毅奇：《生态司法专门化下之司法权与行政权关系分析》，载《海峡法学》2017年第2期，第112～119页。；其次，省（自治区、直辖市）人民检察院确立跨行政区自然保护地案件集中管辖。集中管辖的检察机关负责对该区域内具有重大影响的自然保护地案件、上诉案件以及其他具有重大影响的案件进行检察监督。

四、跨行政区自然保护地府际合作保障机制

（一）府际合作信息共享制度

1.信息共享的法理基础与法律依据

（1）信息共享的法理基础。高效便民是行政法的基本原则之一，它要求行政机关在履行职能时，应当遵守法定时限，力争以最快的时间、最小的人力和最低的成本耗费，取得最大的效益，为公民、法人与其他组织提供最好的服务。高效便民的实现，相当程度上取决于信息的有效筛选、传输，并在信息可靠的基础上做出决策。政府信息共享有利于促进行政机关信息数据的整合，降低办公费用，提高办事效率，避免资源浪费与重复建设，使行政相对人快速获得准确、可靠的消息，行使参政、知情与监督等各项权利。自然保护地府际合作之间构建信息共享，可以将一定区域内自然保护地的政务信息资源进行有机联系，畅通区域公共服务流程，行政相对人可以在统一的网络入口实现跨行政区的服务申请和业务办理，实现行政机关高效服务的目标。

（2）信息共享的法律依据。第一，《宪法》的规定。虽然《宪法》中没有关于府际合作信息共享的规定，但是可以从人民主权原则和公民监督权推导而来：我国《宪法》规定，人民依照法律通过各种途径和形式管理国家、社会事务，国家机关和国家机关工作人员必须接受人民监督。由此衍生而来，公民只有在获取足够的信息前提下，才能参与国家各项事务、充分参与政府决策、行使公民监督权；第二，《政府信息公开条例》的依据。《政府信息公开条例》第7条规定，行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制。行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证不同行政机关发布的政府信息准确一致。在跨行政区自然保护地府际合作保障机制中，如果不同的行政机关就特定事件发布的信息发生偏差时，极易引起人民对该事实的猜忌，从而导致政府信用危机的产生。因此，自然保护地府际合作机构发布的政务信息，应当权威、准确和公正。

2.信息共享制度的构建

（1）确立公众知情权。公众知情权是府际合作信息共享的法理基础，也是现代信息社会公民的基本权利。正是由于该权利的缺位，导致公共事件不断发酵并造成严重后果，有必要从宪法层次正式确认该权利。然后通过行政法、环境法进行细化，将公众知情权作为自然保护地府际合作信息共享的法律渊源。

（2）信息共享制度的构建。第一，成立府际合作信息共享协调组织。现有的信息共享建立在传统行政组织的垂直型权力分割基础之上，在面对后现代社会追求扁平化、多中心的环境公共事务治理过程中，往往力不从心。因此，有必要成立专门的府际合作信息共享协调组织，将府际合作的政府及其部门“串联”或者“并联”起来，打破信息传递中层级间的限制；第二，建立府际合作信息共享的统一标准制度。为了推进府际合作之间的信息共享，对技术标准应当进行统一，例如信息开发系统、网络接口、信息流程、软件工程、信息统计指标与核算体系等；此外，通过提供统一的公共服务标准，实现区域内的信息共享的公开、公平、公正；第三，建立府际合作信息共享的权责体系。在将来府际合作之间的信息共享立法中，应当明确合作政府及其职能部门之间有互相提供信息的义务、获取信息的权利，规定不履行提供信息义务的机构、主要责任人员应当承担行政处分、行政处罚。

（二）府际合作纠纷解决制度

1.府际合作纠纷的法理解读

（1）府际合作纠纷的内涵。自然保护地地域的关联性、生态利益的流动性与区域环境法的勃兴对传统“行政区行政”带来了严峻的冲击与挑战，府际合作应运而生。作为新生事物，自然保护地府际合作突破了现有法律的框架设计并尝试构建新的制度，府际合作纠纷解决即为其中之一。就发生纠纷的主体而言，既可能是纵向上的中央与地方政府（或者不同级别的地方政府）之间，也可能是横向上的不具有隶属关系的同级政府之间；就发生的根由而言，由于自然保护地本身跨行政区，不同政府及其职能部门代表不同的利益，基于利益分割发生的纠纷。

（2）自然保护地府际合作纠纷的类型化。基于自然保护地府际合作产生的原因，可以分为两类：一是行政职权型府际合作纠纷。这类纠纷源于在自然保护地保护过程中，不同的政府及其职能部门在行政权力的配置存在交叉，或者行政权限存在冲突、重叠，在对同一事项实施行政行为时发生的争执；二是行政协议型府际合作纠纷。这类纠纷源于不同政府及其职能部门签署的行政协议。随着自然保护地府际合作事由的增多，需要政府及其职能部门实施新的行政行为超出了原来行政协议合作的范围，或者对原来行政协议约定出现了不同理解，就实施保护自然保护地行为发生的争执。

2.纠纷解决机制的构建

（1）确定纠纷解决机构。依照《宪法》第89条、108条以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。因此，在目前的法律框架下，共同的上级行政机关是自然保护地府际合作纠纷解决的法定机构。对于行政协议型府际合作纠纷，缔约各方仍然可以进行协商寻求各方利益的共同点和差异性，通过重新凝聚共识解决冲突。

（2）纠纷解决具体程序。具备提请纠纷解决的主体向纠纷解决机构提出申请，由纠纷解决机构进行审查，决定受理与否。对于决定受理的府际合作纠纷，解决机构按照法律法规，遵循一定的标准与方式就纠纷内容进行审查并做出裁决。由于跨行政区域自然保护地政府之间存在利益的多样性、复杂性，发生纠纷之后可参考以下程序：第一，确定纠纷解决机构。对于基于行政协议而产生的府际合作，各方仍然可以进行协商寻求各方利益的共同点和差异性，通过重新凝聚共识解决冲突；如果无法达成协议，在目前的法律框架下，可以将共同的上级行政机关确定为自然保护地府际合作纠纷解决的法定机构；第二，纠纷解决具体程序。纠纷主体向纠纷解决机构提出申请，由纠纷解决机构审查后决定受理与否。对于决定受理的，纠纷解决机构按照法律法规，遵循一定的标准与方式进行审查并做出裁决。

五、结语

现有实施的不同区域、行业与级别行政主管部门“条块分割”的管理体制，不利于跨行政区自然保护地的保护，而府际合作制度能够弥补这种缺陷。从现有立法规定、具体实践来看，呈现出“存在但相对笼统、尝试但未全面展开”的特点。基于自然保护地自身的完整性、生态利益的公共性与区域环境法治的勃兴，有必要构建跨行政区自然保护地的府际合作制度。从法理上来说，不同行政主体、行政主体内部部门之间基于公共利益对行政权进行自愿性再配置与调整、有关政策的制定与颁布，为构建该制度提供了正当性。

构建跨行政区自然保护地的府际合作制度，首先有赖于府际合作的实施：明确府际合作的决策机构，在决策之后得以有效执行，在执行之后得到有效监督；其次，完善该制度的法治协调：从外部法治协调来看，应当确立府际合作制度的宪法依据、借鉴环境法上的环境要素区域联防与联合防治制度、倡导引入内生型的软法。从内部法治协调上，开展共同立法、执法与司法协调；最后，健全府际合作的保障：以公共知情权为基础，完善府际之间的信息共享；当府际合作发生纠纷时，确定具体的纠纷解决机构与具体程序。