生态法治建设中政府履行职能的生成逻辑、现实困境及优化路径

任 亮，马欢欢

(1.河北北方学院 生态建设与产业发展研究中心，河北 张家口 075000；2.河北工业大学 马克思主义学院，天津 300401)

面对日益严峻的生态环境，国家提出“五位一体”总体布局的重要任务，生态文明建设被提上国家发展的日程，生态职能也被逐渐纳入政府职能体系中。新时代政府在实现人与自然和谐共生的现代化目标中起主导作用，其履行生态职能的模式对实现“优美生态环境”的目标至关重要。因此，在新时代生态文明法治建设下，有必要探究当前地方政府在生态职能履职中所面临的现实困境，进而提出优化路径。

一、新时代政府履行生态职能的生成逻辑

政府作为社会公共产品的主要提供者和管理者，是生态环境保护的第一责任人。明确政府履行生态职能的理论依据及现实缘由，有助于最大程度地发挥政府自身优势，助力生态文明法治建设。

(一)政府履行生态职能的理论依据

政府是国家法律人格的直接载体，也是依法治国的最重要法律主体。生态职能是政府为确保生态文明建设的顺利进行而应积极承担的行政职能，它是相对独立的政府职能类型，符合社会发展规律以及生态文明建设的现实需要。

1.政府生态职能的总体规定

十八届三中全会首次提出政府的职能是宏观调控、公共服务、市场监督、社会管理和环境保护。2018年修订的《宪法》明确了国务院生态文明建设职责，并在序言中进一步明确了物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明“五位一体”的总体布局。2014年颁布的《环境保护法》规定了政府环境目标责任制和考核评价制度，并进一步扩大了政府环境责任主体的范围，还规定了政府应承担的行政责任和刑事责任。2018年《宪法》沿袭了2014年《环境保护法》对政府环境质量责任的定位，明确了国务院职权中“领导和管理经济工作和城乡建设以及生态文明建设”的职责，同时将生态文明纳入社会主义核心机制体系，强化各级政府与部门的生态文明建设职责，明确目标并落实责任。地方人民政府的环境质量责任在不同环境要素立法中得以明确，这为政府履行生态文明建设职责和生态法治建设职责提供了具体的路径依赖。

2.政府履行生态职能的具体表现

具体来讲，政府履行生态职能就是各级政府部门通过各项制度的制定与实施来对生态文明建设中的权责进行安排与划分，明确各主体之间的关系，并对生态文明建设作出长远规划。一是完善生态环保的制度保障，如将生态文明建设写入《宪法》、修订出台“史上最严格”的《环境保护法》以及将其他生态法律法规重新修订并制定出台新法等。二是积极开展生态环境治理工作，加大对环境破坏违法行为的惩治力度。2021年，“全国共下达环境行政处罚决定书13.28万份，罚没款数额总计116.87亿元，案件平均罚款金额8.8万元，全国五类案件总数为15 454件”[1]。三是依法进行生态监管，全面构建以民众和社会组织等多元主体共同参与的监督与制约机制，实时公开生态建设的各项开支和进展情况，确保各项工作在人民的监督下进行。截至2021年底，各级生态环境部门通过在线监控和视频监控等科技手段开展非现场检查7.1万余次。四是加强生态普法宣传教育。党的十八大以来，通过各种形式的宣传教育以及组织生态文明建设成就评选与表彰等活动，引导和激励了更多单位与个人主动参与生态文明建设。

(二)政府履行生态职能的现实缘由

十八届三中全会提出的“环境保护”职能与政府其他4项职能并驾齐驱，是新时代政府职能观与时俱进的具体表现，为政府履行生态职能提供了重要的理论依据。在生态法治建设中推进政府履行生态职能是国家“五位一体”总体布局的必然选择。

1.生态文明建设的现实要求

新时代生态问题日益严重，甚至危害人类生存，政府加强对生态系统的管理成为社会发展的必然要求。随着“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的全面提出，生态文明法治化成为生态文明建设的必然趋势。政府要综合运用必要的法律、行政和经济手段，制定长期的生态文明发展战略，利用各种制度和政策工具规范并推动生态文明的建设与发展。政府履行生态职能是新时代生态文明建设的现实要求，是适应人类社会发展规律和生态文明建设规律的产物，可以为生态文明建设和经济的高质量稳步发展提供保障。

2.政府职能转变的必然选择

十九届四中全会指出，要坚持和完善生态文明制度体系，实现人与自然和谐共生。这对政府职能转变、推进生态文明治理体系和治理能力现代化提出了更高的要求。当前，政府在履行生态职能中仍存在政策法规制定缺乏合理性、生态执法落实不严、生态普法工作欠缺和生态监管不足等问题。基于此，必须转变政府职能，以适应新时代生态文明法治建设的现实需要。新时代政府作为生态文明建设的主导者，应积极履行生态职能，充分发挥政府作为国家行政机关的独特优势，高质量高速度推进生态文明法治化建设。

二、新时代政府履行生态职能的现实困境

随着生态文明建设的深入推进，中国生态文明法治建设呈现出许多新特征，面临一系列新挑战，这使得政府在履行生态职能时仍存在一定困境。主要体现在政策法规的制定、执行以及普法宣传与监管等方面。

(一)政策法规尚不完善

生态政策法规是政府履行生态职能的依据，但当前政策法规尚不完善制约着政府的生态履职行为。具体表现在以下几个方面：一是“现行的资源环境立法中存在部分立法空白、配套法规制定不及时、其他环境管理手段缺乏法律依据等情况”[2]，具体生态法规内容的缺失导致政府在履行生态职能时缺乏针对性，难以实现因地制宜。如中国现行《环境保护法》中就缺乏对农村地区环境保护基本原则和具体规范的规定，这导致农村地区在环境治理上存在立法空白。二是生态领域法规成果分布不均。“目前资源与环境保护领域的立法数量多与重复率高并存，立法模式分离造成的体系性、系统性、协同性缺失依然存在”[3]，中国现行的30余部与生态环境相关的法律仍然存在内容碎片化和相互冲突等问题。通过对环境资源类法律法规的梳理，发现生态立法中环境资源的立法分布十分不均，有的有专门的单行法和众多的部门规章，有的则仅以规章制度的形式存在。三是立法内容中对责任与义务的划分缺乏合理性。以《水土保持法》为例，该法“为政府行政主管部门和行政相对人设定了80余项义务，但相应的法律责任条款仅有10余项”[4]，显然存在明显的责任与义务不匹配情况。此外，缺乏对生态文明建设和生态职责与职权的细化规定，生态职能缺少法律依据。四是政府所提供的参与制定政策法规的途径十分有限，公众本应是生态法治建设的积极参与者，但实践中政府难以提供有效和多样式的参与途径，降低了公民参与制定政策法规的积极性，这导致政策法规的制定缺乏民主性。

(二)生态执法落实不严

严格落实生态执法是政府履行生态职能的重要内容，“十三五”期间，“全国共实施环境行政处罚案件83.3万件，罚款金额536.1亿元”[5]，生态环境执法持续保持高压态势。但不可否认的是，新时代生态执法仍面临一些新挑战，“尤其是在执法职责、执法方式、执法机制、基础能力等方面还存在一些长期困扰基层的问题”[6]，这在一定程度上影响了生态执法效果。从执法权的分配来看，“因各部门的职责范围、管理目标不同，导致执法时相互推诿，降低了执法效率”[7]。执法实践中，地方政府阻碍生态执法的现象仍然存在。特别是在基层地区和偏远地区的生态执法中，部分地方政府存有生态执法会阻碍地方经济发展和影响政府政绩与地方收入的思想，更有甚者会对地方行政执法部门施压，使执法部门迫于压力不得不消极执法。据生态环境部行政体制与人事司统计,“全国各省份涉及环境保护工作的职能部门少则有20余个,多则达50余个,而且普遍存在着职责重叠、各自为政、难以形成执法合力的尴尬局面”[8]。从执法主体来看，政府责任意识缺失。目前，中国生态执法中仍存在执法者不按法律程序办事的行为，部分执法人员不遵守法律规定，不作为、乱作为，以权谋私、玩忽职守。从执法资源来看，地方环境执法部门尤其是县级执法部门环境监测设备相对落后且品种较少，因此现场难以有效提取和保存关键证据，进而导致执法取证难的问题。从执法部门人员构成来看，由于各地经济发展水平存在差异，高素质的专业人员更倾向于选择经济发展较好的地区，而经济发展水平相对落后的地区难以引进专业性较强的生态执法人员，从而出现基层生态执法人员匮乏，在人员组成上形成“倒金字塔”式的窘迫局面。

(三)生态普法工作欠缺

随着新时代生态文明法治建设的发展，生态守法这一问题也逐渐回归到生态法治建设的正常轨道上，助力生态文明建设。当前社会并未形成系统完整的普法体系，“全社会还没有形成强大的舆论导向和文化氛围”[9]。且实践中生态普法的力度相对较小，缺乏对公民的教育和引导。公民是生态守法的主体，但部分公民并不具备生态法律知识，如政府没有开展高效的生态普法工作和进行强有力的生态守法引导，公民难以对生态环境问题及生态法律政策有较为系统的了解。在社会转型的大背景下，部分地方的普法工作形式化现象突出，如一些地方每年都要组织大规模的普法考试，但这类普法考试多数流于形式，实际效果可想而知。其次，普法宣传形式较为单一。部分地方生态普法依然采用传统的上大课、满堂灌和照本宣科的讲法形式，内容脱离普法对象的实际需要，讲解空洞乏味，很难调动群众的学法积极性。

(四)政府生态监管不足

新时代全方位的行政监督对执行与贯彻行政决策起到了驱动作用，并进一步规范了行政机关的行政行为。但在生态文明法治建设中，政府在履行生态职能时仍然暴露出监管不力的问题，主要体现在以下几方面：一是生态环境问题可能涉及多个环境职能部门，存在监管交叉问题，遇利益冲突时无法进行有效沟通与协调，难以开展正常的监督工作。这种漏洞还体现为地方监管部门对上级及中央监管政策的执行不到位。受传统以经济为中心发展理念的影响，出于维护当地利益的考虑，存在政府干预约束环境监察机构的情况，导致监察工作受到阻挠。二是地方政府生态监管方式较为单一。受资金成本或地域条件的限制，不少欠发达地区始终未能有效地享受科技红利，这些地区对生态环境的动态掌握缺乏一定的准确性，难以实现决策的有效性。三是政府工作人员的监管意识不强。部分政府工作人员的监督责任意识不强，上级不积极承担对下级的监督责任，往往是在事态严峻到一定程度后才迟迟启动对下级的监督，因此错过了挽回损失的时机。

三、新时代政府履行生态职能的优化路径

开展“优美生态环境”建设是新时代生态文明建设的重要目标。新时代政府面临社会经济发展和生态文明建设的双重挑战，需要与时俱进，打破传统型政府的局限，及时优化生态职能，最终实现跨越式发展。

(一)继续完善政策法规

良法是善治的前提，完整的立法体系是推进法律实施的必要环节，一定程度上可以提高生态文明法律实施各环节的效率，加速实现生态法治化建设的目标。统领性的法律制度导致地方无法实现因地制宜理念下的生态立法，从而限制了地方生态立法体系的完善。为此，生态立法整体框架要允许和协助地方立法部门在宪法允许的范围内，根据本地区的经济发展状况和地区实际对生态法律体系与内容进行调整，构建起符合地方发展需要和具有地方特色的生态法律体系。针对地方政府生态活动无法可依的情况，要继续对生态政策法规进行调整与完善，增强其与地方生态实际的契合度。地方政策法规是对国家环境立法的补充和完善，以地方政策法规的制定为出发点，填补上位法或政策的空白，对落实地方环境可持续发展具有举足轻重的作用。更为重要的是，要在法律规定上对责任追究制度进行完善。生态文明建设在执法、司法和监督上容易出现责任划定不清晰的问题，需要政府政策制定部门依据国家立法以及地方生态环境的实际对各主体的生态责任进行明确规定，确保责任划分界限清晰，降低生态环境治理中的追责难度。

(二)严格落实生态执法

执法是政府履行生态职能的关键环节，政府生态执法责任的明确与否直接关系到政府生态职能的履职效果。《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》指出，“2020年要组建生态环境保护综合执法队伍，统筹配置行政执法职能和执法资源”[10]，政府切实履行生态职能，应该从以下几方面着手。首先，明确落实政府生态执法责任。政府应进一步落实岗位责任，明确权力清单和责任清单，并对执法工作流程和内容进行细化，确保生态文明执法有明确的权责划分界限，避免出现执法越界或缺位的现象。针对执法机构职能分散和权力交叉的问题，相关政府部门对执法机构职能要进行高效整合，将分散的职能机构重新进行分配和管理，明确权力归属问题。其次，政府需要对执法资源进行高效统筹。一是要统筹配置行政执法职能和执法资源，丰富的物质基础是生态执法得以开展的物质前提。二是突破传统执法方式的限制，运用科技手段辅助生态执法。如可以利用现代化网络系统生成生态执法数据和网络监管系统，使生态执法内容更加透明化和系统化。三是加强生态执法人才队伍建设，专业化的人员队伍更有利于实现生态执法的公正与公平，减少生态执法所带来的矛盾问题和资源浪费现象。最后，需要继续完善生态执法机制。政府作为行政执法的主体应该充分发挥自身优势，充分利用行政手段完善生态环境执法机制和各种生态执法制度，促进生态执法的制度化发展。一是要构建规范政府行为的管理机制，完善各种执法制度，实现生态执法的制度化发展。二是要积极推动构建多部门联动执法机制。新时代生态执法跨区域和跨部门的特殊性决定了生态环境问题的解决不单是政府部门的工作，地方政府要以开放式的眼光和胸怀，联合公安、国土及林业等部门组建综合性的组织，实现生态执法的合理化发展。三是加快构建网格化管理工作，加强行政执法人员教育培训和执法信息化机制建设。新时代政府执法工作应充分运用“大数据”和人工智能的独特优势，通过对执法部门、执法人员和执法对象等信息的搜集、整理与分析，实现生态执法的网格化管理。

(三)推进普法教育工作

政府作为普法活动的领导者和管理者，要积极引导公民参与生态守法，建立全民守法新格局。首先，加强对生态政策法规的解读与宣传。其一，政府可以通过网络直播、电视和新闻媒体等途径对新施行的政策法规进行细致讲解，并在解读过程中加强与社会公众的沟通，及时解答社会公众的疑问。其二，加强与社区和社会组织的合作。指导社区工作人员对居民进行政策宣讲，并组织多种形式的宣讲汇报会，最大程度地让公民了解政府的生态政策法规。此外，还可以与生态相关的社会组织进行合作，充分发挥社会组织的独特优势，达到宣传生态政策法规的目的。其次，促进政务公开，保障公民的知情权。一是完善公众参与程序，引导公众参与政策制定。人民群众作为社会发展的主要力量，更加了解基层的实际情况和生态环境的发展状况。因此，广泛听取人民群众的意见和建议更有利于制定政策的合理性。政府可以通过听证会、互联网和微信公众号等途径广泛征求社会民众的意见，为生态政策的制定与实施打下坚实的群众基础。二是及时发布环境和执法信息，确保公众的知情权。最后，政府应加强法治宣传教育，强化国家生态文明教育体系。要深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。

(四)构建政府监管新形式

政府进行生态监管是生态文明法治建设的坚实保障，有效的政府监管可以为生态政策法规的制定和实施提供重要的监督力量，维护生态法治建设的平稳运行。政府要进一步完善内部监督机制，强化内部监管体系建设，打造全方位、多层次和立体化的监督新格局。同时，政府可以以大数据为支撑，搭建应用执法全流程智能管理平台，对执法全流程、全环节和全要素进行实时化、智能化、精细化及闭环式监督管理，提高办案质量和效率。除了以大数据为支撑进行监管之外，政府还应积极完善社会监督机制。鼓励社会力量参与生态文明法治建设工作，充分发挥多元力量进行监督。社会组织作为社会监督的重要力量，政府需要进一步规范其监督流程。针对生态法治监督中社会组织存在“徒有其名”的问题，政府相关部门要在社会组织成立时严格把关，对不符合规定的社会组织及时处理。

生态文明法治建设是推进生态文明建设的重要内容，其发展离不开政府的生态职能。政府作为公权力机关，其具有的公共属性决定了它是完善生态政策法规、推进生态执法、加强生态普法和进行生态监管的最合适主体。政府履行生态职能的程度直接关系到环保的成效，甚至决定了生态文明建设的成败。因此，在新时代生态文明法治建设中，要积极转变政府职能，充分发挥政府的积极作用，优化政府履行生态职能的路径，以更好地促进生态文明法治建设的发展。