监警协助模式的适用性分析及合理机制构建

陈 尚 坤

(吉林警察学院，吉林 长春 130117)

“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”(1)具体参见《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》。监察体制改革后，作为新兴的监察机关及其运行机制如何与现有刑事诉讼体制及政法体制进行融洽连接成为未来发展完善的重点与难点(2)相关学者对监察机关与其他国家机关、政法体制的融合进行了相应研究，如焦红昌、叶远涛：《监察委员会的宪法定位》，《国家行政学院学报》2017年第2期；马岭：《监察委员会与其他国家机关的关系》，《法律科学》2017年第6期；江国华、张硕：《监察过程中的公安协助配合机制》，《法学研究》2019年第2期等。。从当前研究现状观察，“监审关系、监检关系”相关问题随着理论研究(3)具体可参见郭华：《监察委员会与司法机关的衔接协调机制探索——兼论刑事诉讼法的修改》，《贵州民族大学学报(哲学社会科学版)》2017年第2期；监察委员会与审计机关的关系，具体参见冀睿：《审计权与监察权之关系》，《法学》2018年第7期等。及司法解释出台得到进一步厘清，但是监察机关与警察机关间的关系或模式问题相较而言缺乏关注且亟待解决。在宪法层面，《中华人民共和国宪法》(下文简称《宪法》)第127条规定，“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合，相互制约”。该条款为监察机关与警察机关间的关系或者模式形态提供了宪法依据。在监察法层面，《中华人民共和国监察法》(下文简称《监察法》)第一章第4条，第三章第24条(监察搜查)、28条(监察技术调查)、29条(通缉)、30条(限制出境)、43条(监察留置)等(4)上述条文具体内容如下，《监察法》第4条：“监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。”第24条：“监察机关进行搜查时，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。”第28条：“监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。”第29条：“依法应当留置的被调查人如果在逃，监察机关可以决定在本行政区域内通缉，由公安机关发布通缉令，追捕归案。”第30条：“监察机关为防止被调查人及相关人员逃匿境外，经省级以上监察机关批准，可以对被调查人及相关人员采取限制出境措施，由公安机关依法执行。”第43条：“监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。”由此可见，《监察法》已经初步搭建起监警协助的基本框架。条文为监察机关和警察机关间具体适用范围及关系提供了操作性规定。但明显可见的是，宪法和监察法对监警关系的规定仅呈现为一种原则化与笼统式的条文形式，而并未做出细化规定，这也导致监察机关与警察机关在开展程序衔接的同时产生程序阻滞或权力失衡问题。因此，对监警关系的厘清以及相应机制的构建具备现实意义。

要厘清国家监察体制深化改革背景下监察机关和警察机关的协调衔接机制，理应对监警之间“逐步成型，尚未定型”的办案模式抵近观察，尤其是对既往纪检监察机关办案模式要有全局观视野及重点性把握，否则容易诱发理论学术与监警实务互相冲突的恶性循环(5)叶青：《监察机关调查犯罪程序的流转与衔接》，《华东政法大学学报》2018年第3期。。监察机关是检察机关反贪反渎职部门分离后，与行政监察、纪委检察所合并构成的机关，既是检察院反贪反渎职机构与人员的转隶，也是职务犯罪侦查职能的转移，不可避免具备原有检察机关职务犯罪侦查的权力特性和运作共性。因此，原有“检警关系模式及其功能设定”能为监警关系模式的塑造提供“镜像”(6)值得注意的是，监察机关与警察机关间的相互关系已在监察法和宪法中作出规范，二者虽在一个模式下不能完成侦查(调查)和起诉的兼顾，但并不妨碍对监警两机关间关系模式进行探讨。此外，在监察职务违法犯罪调查中警察机关能够参与进来予以协助，参与阶段集中在侦查之中、起诉之前的刑事案件调查(侦查)、执行过程、辅助行为等方面，而并非参与庭审诉讼过程中。。

一、既往模式下监警关系的适用性评析

按照警察机关协助配合的状态和词义解释差异，可以将检警关系模式分为支配性配合、指导性配合、协作性配合。支配性配合主要指检警一体化模式(7)较多学者提出了对该模式的观点，并持赞成观点。如陈兴良：《诉讼结构的重塑与司法体制的改革》，《人民检察》1999年第1期；陈卫东、郝银钟：《侦、检一体化模式研究》，《法学研究》1999年第1期；郝银钟：《论依法治国视野下的检警关系》，《中国人民大学学报》2002年第6期；刘计划：《检警一体化模式再解读》，《法学研究》2013年第6期。，指导性配合主要指检察引导侦查模式(8)张小玲：《审判中心背景下审前侦诉关系之重塑》，《政法论坛》2016年第3期。，协作性配合在当前表现为警察机关与检察机关业务工作上的相互配合。在进行适用性评析前，应明确检警模式的基本定位，即检警一体的前提条件是司法程序的递进和角色各异。具体而言，警察机关扮演立案侦查机关，检察机关扮演审查起诉机关，关系递进性在于一个模式下可同时实现立案侦查，收集证据后移送检察院审查起诉，且两者被安排在不同诉讼阶段和程序位置上。但监察调查与警察侦查则共存于移送审查起诉前的诉讼阶段，且二者的角色扮演极其类同，在一个模式下不能完成侦查(调查)和起诉的兼顾，都需再次进入移送审查程序，监警机关不具备起诉上的“便宜”性。因此，对监警机关诉前相互关系厘清与探讨尤其关键。此外，将既往检警关系模式平行移植于当前监警关系中，其可行性与适用性的基础在于机构、职能及人员上的同一性，即国家监察改革的实质内容是将检察机关承担的职务犯罪侦查职能、人员及机构转隶到监察机关，检察机关侦查办案的运作模式相应地由监察机关所承继(9)龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，《政治与法律》2018年第1期。。这点也在上述中略有提及。以下将检警关系模式尝试性地嵌入监警关系模式(10)本文所提出的既往模式包括两个基本内涵：一是指检察机关与警察机关之间既往存在或当下仍然施行的关系模式；二是指既往模式并不局限于我国检警机关的既往模式，还包括其他国家不同时期的检警关系模式。即使我国并不存在规范层面的“一体化模式”或“指导性模式”，但我国在某个阶段或当前阶段仍然具备上述两种模式的特征、共同追求及司法实践有此种运作现象，或吸收了上述模式的有利因素。，但区别于简单套用检警关系模式，以期获得新的启示。

(一)支配性模式下监警关系的适用性评析

“检警一体化”是指“基于检察官行使控诉职能的主要目标，检察官有权指挥警察进行相关刑事案件的侦查活动，警察机关在理论上仅被视为检察机关的辅助机关，而无权对案件作出实体性处理”(11)陈兴良：《诉讼结构的重塑与司法体制的改革》。。具体而言，在此种运作模式下，检察机关在案件侦办活动中占据主导地位，且对警察机关的侦查范围、协助事项、执法过程等一系列活动具备监督、指导及强制命令等权力。可见，警察机关在该模式下表现为一种从属关系或上下级关系，自我办案的独立性不足且限制性过大。该模式的核心观点在于“公安机关行政职能和司法职能的适当分离，即治安警察与司法警察分立，将其中刑事司法警察按检警一体化的原则交给检察机关节制”(12)陈兴良：《检警一体：诉讼结构的重塑与司法体制的改革》，《中国律师》1998年第11期。。从域外角度考察，以法国与德国为代表的部分大陆法系国家就是以检警一体化模式为主(13)除上述国家外，苏联、南斯拉夫、朝鲜、蒙古等国刑事诉讼法有关检察机关侦查监督职能或指挥侦查职能的规定表明，这些国家也曾基本属于此类型。具体可参见：陈光中：《外国刑事诉讼程序比较研究》，北京：法律出版社，1988年，第61页。，检察机关主导侦查程序，警察机关仅为其辅助机构(14)陈龙鑫：《监督与协作——新形势下检警关系的调整与完善》，《犯罪研究》2013年第5期。。虽然此种模式在侦查办案的效率性上发挥了积极作用，但是其消极作用更甚。如以德国为例，德国刑事诉讼法赋予检察官在侦查初始阶段到法院判决后的刑罚执行阶段的主导地位，警察无权自行结束侦查或撤销案件(15)托马斯·魏根特：《德国刑事诉讼程序》，邱礼玲等译，北京：中国政法大学出版社，2004年，第37—52页。。又如法国，检察官对警察享有广泛指挥权，警察侦办案件过程中的身份定位是协助检察官调查、收集证据，警察的相关侦查措施必须经过检察官同意或批准等(16)刘林吶、蔡涛：《中法检警关系比较研究》，《国家检察官学院学报》2010年第6期。。可见，此种模式下检察官权力过大且规范限制不足，而警察机关灵活性不足。

若我国监察机关和公安机关仍旧沿袭此种一体化的模式，则可能产生如下格局影响。在功能设定方面，监警一体化打破监察仅负责职务违法犯罪和警察仅管控一般犯罪职能分离的限制性格局，使得监察机关和警察机关紧密聚合为一个“侦查(调查)整体”，或“超级警察机关”，增强了反腐败工作合力、警察资源集约化及合理化配置，有助于犯罪线索渠道的拓展和证据收集，更有利于惩罚犯罪。此外，监警一体化能提高办案和诉讼效率，监察机关的主导监督能直接约束控制警察行为，在制度模式上削弱甚至消除警察的不作为、违法作为等司法腐败或人权侵害现象发生，防范警察权的无限度扩张，从而最大限度维护侦查程序的正当合法性(17)陈岚：《我国检警关系的反思与重构》，《中国法学》2009年第6期。。

但相对正面效应而言，其弊端也极其显著深远。首先，监警一体形同于“监警同体”，会明显削弱监察机关对警察机关的监察效果，甚至不存在“过滤”效果，并且极易形成以监察机关为主体、以“超级警察权”为中心的新的“集权团体”，违背监督职能是监察机关第一职能的职责定位。我国现行监察法将监察机关的监督职责拟定为第一职责，并使其在位序上优位于调查与处置职责，这一设定是国家腐败治理总体战略与治理理念的重大转型(18)魏昌东：《监督职能是监察委员会的第一职能：理论逻辑与实现路径——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建》，《法学论坛》2018年第1期。。

其次，监警工作各有其专业性及领域性，监察机关偏向于反贪反渎的职务犯罪调查，公安机关则注重一般类犯罪侦查，在以监察机关为中心的“上命下从”关系模式下，势必会导致职务犯罪侦查(调查)的执法偏向和案件指挥上决策或思维混乱，从而在强化监察效力的同时极大损害警察专业侦查能力，导致警察队伍整体作用失调。缘由在于，警察机关刑事办案能力整体成形与强化并不完全取决于专业刑侦力量，而在相当程度上是依托警察机关各职能部门及机构的总体构成和综合体现(19)龙宗智：《评“检警一体化”兼论我国的检警关系》，《法学研究》2000年第2期。。如治安派出所作为国家维系社会秩序的最基层力量，承担着基层社会组织刑事案件管控治理的主要职责，并在刑事办案组成体系中不可忽视。

再次，监警思维极具差异，难以有效融合。一般而言，监察官法律素养较高，侦查人员侦查素养较高，若监察机关沿袭以往检察院追求合法性注重审查的评判性思维去惯以替代侦查中讲求实效性具有机敏性的行动思维，显然不符合思维逻辑规律和效率原则。

最后，我国刑事司法体制的基本格局奠定了我国不具备实施监警一体化模式的基本基调。依据宪法、监察法及刑事诉讼法规定，监察机关与警察机关相互独立(20)虽然《监察法》第四条没有明确“互相分工原则”，但作为互相配合和互相制约原则的前提，互相分工是监警关系的必然内涵。，各执不同职能。监察机关定位于监察监督机关，而公安机关属于行政机关的范畴，监警合一极易引起职能混淆和职权混用，监警一体的机构变革与合并必然面临极大阻力。综上所述，虽然检警一体化模式适用于监警模式中具备一定的积极意义，但综观而言明显其弊大于利，可行性甚低。

(二)指导性模式下监警关系的适用性评析

“检察指导侦查”模式是主张检察机关通过提前介入公安机关重大案件取证、讨论、勘验及鉴定等侦查活动，从公诉的证据标准为侦查提供具有法律效力的意见或建议(21)盛美军：《检警关系现状与改革发展》，《人民检察》2010年第7期。，并对侦查活动构成制约力，使侦查、批捕、起诉等工作相互协调的一种工作机制(22)何勤华、张进德：《中国检察制度三十年》，《国家检察官学院学报》2008年第4期。。从域外角度考察，英美法系国家的检警关系模式与其相似，即检察机关与警察机关相互独立合作，并不存在主次关系，而更多为一种建议与合作关系。以美国为例，“在多数犯罪案件侦查中，检察人员并不亲自进行侦查活动，而是指导和监督专业侦查人员或大陪审团的调查工作。但是在某些情况下，检察人员也亲自主持并开展犯罪案件侦查工作。在侦查实践中，警察听取检察官意见，检察官也经常依据自己的公诉需要对警察机关侦查办案提出证据收集重点范围等”(23)鲁晓荣：《中外警检关系比较以及我国警检模式之构想》，《中国刑事法杂志》2009年第4期。。因此，在实践过程中，检警机关在案件管辖等方面极易出现相互推脱、无所作为、检警主次区分错乱等问题。

若我国监警之间实行“监察指导侦查”模式，监察机关与侦查机关则形成一种独有结构，即以监察机关为主、警察机关为辅的指导与被指导的权力职能结构。作为检察机关部门职能与机构的转隶，监察机关沿袭的检察机关“书案官署”仍然保持着惯性，继而在法律知识、证据意识上监察主体承继着相较于警察主体的优越性，由此也对监察机关引导警察侦查活动依法有序开展、收集更满足于检察机关起诉审查标准的证据材料发挥着促进作用。同样，监警互相沟通和配合，在形成打击犯罪合力和有限警力资源合理配置方面具有积极效益。在此意义上，监察引导侦查似乎是可选择方案。但仔细分析可发现，该模式在具体措施上存在极大隐患，缺乏可操作性。

首先，从文意解释看，“指导”是“指引、引导”，而不是“指挥、领导”(24)陈岚：《我国检警关系的反思与重构》，《中国法学》2009年第6期。，故也不具备上下级间的强制性关系。当监警之间存在意见分歧时，二者间谁具有主导权或优位权尚无定论，极易产生作为或不作为的“推诿扯皮”现象，极大影响对监察调查工作的开展。

其次，在公安系统存在以检察院的批捕或法院的判刑为标准的绩效考核机制，如考核破案率、批捕率、定罪率等，惩罚捕后未诉及被判无罪的承办刑警，而检察院也存在类似以法院处理结果为基础的绩效考核机制，如定罪率、控制不起诉率、退侦率、惩罚出现无罪等情形(25)朱桐辉：《案外因素与案内裁量：疑罪从无之谜》，《当代法学》2011年第5期。。而监察机关内部也存在类似的绩效考评办法，难免受到监察引导侦查专门收集被调查人(犯罪嫌疑人)的不利证据，而忽视其有利证据的收集的质疑，如着重收集被调查人有罪证据、罪重证据，忽视对无罪、罪轻或法定量刑证据的收集及移送，从而实现表面形式上的监察调查案件侦破，另一方面又满足绩效考核标准，但却是以被调查人或相关人员的相关权利牺牲为代价。

最后，尽管监察法一再强调是对公权力机关公职人员的监督，也是对其履职行为的监督，但本质上也涉及对公职人员所在机关的监督，即“对人、对事、对机关”监督的全面覆盖。而监察引导侦查最直接的结果可能就是两机关之间意见趋同和职能同化，上述的监察监督规定形同虚设，对侦查机关的不法行为选择性纠正或不纠正。因此，以此种模式来建构监警关系模式的基本框架存在很大疑问。

(三)协作性模式下监警关系的适用性评析

检警协作模式是指侦查机关与检察机关为了更好履行犯罪指控的职能，而在侦查和起诉过程中相互紧密配合协作而形成的诉讼关系(26)潘金贵：《侦诉协作：我国检警关系改革的目标模式》，《甘肃社会科学》2012年第4期。。其理念最先出现于最高人民检察院《关于人民检察院侦查协作的暂行规定》第一条“检察机关在依法查办贪污贿赂、侵权渎职等职务犯罪案件侦查活动中，对需要核实案情、调查取证、采取强制性措施等事宜所进行的协调、配合和合作所形成的机制”，也被称为“职务犯罪侦查的协作模式”。后来，最高人民检察院《关于进一步加强公诉工作，强化法律监督的意见》中又进一步予以明确及补充(27)2005年6月，最高人民检察院在《关于进一步加强公诉工作，强化法律监督的意见》中指出，应当“建立检察机关内部诉侦协作机制，坚决查处司法不公背后的职务犯罪”，从而首次明确提出了“侦诉协作”的模式理念。。基于此，随着检警一体化模式及指导性模式的实践缺陷凸显，检警协作机制或模式在吸取先前讨论的检警关系合理因素基础上得到规范上的认可与实践发展。此种模式强调的是具体部门的工作机制或公权力部门关系的具体规定，虽然对上述两种检警关系模式进行了一定改良，能够有效发挥检警机关的“集合力”，但是仍存在较多不足之处。

在监警关系中，虽然监察机关与警察机关不具备“检警协作关系”中侦查、公诉分明的职能，二者都扮演着侦查或调查的角色，但这并不妨碍对监察机关与警察机关的相互配合和制约关系进行探讨，尤其是检警协作在监警协作运作上的嵌入分析。从字词语义上分析，“协作”与“协助”虽都包含“合作、配合”之意，但前者往往被定义为“若干人或若干单位互相配合以完成特定任务”，而后者多被解释为“帮助、辅助”。据此，协作模式侧重于监警机关在业务上的相互配合与程序上的相互制约，在职务违法和犯罪案件调查中不存在“以谁为主”的问题，且更强调监察调查的效率性而忽视过程合法性与规范要求，这也容易导致两机关协作中主体优势的资源浪费及完全配合下“超级公权力机关”的隐患担忧等问题。因此，协作模式不宜适用于监察机关与警察机关的关系建构中。从立法本意上，我国宪法、刑事诉讼法、监察法都规定了监察机关与执法机关(主要为警察机关)间“分工负责、互相配合、互相制约”的关系，为监警关系提供了一个正当有序的发展思路，但是此种机关间的协作模式在发挥公权力“协作效应”的同时，往往因应体系性共识与同目的性引发监督制约机制的相对弱化，导致系列公权力滥用或程序违法等问题。因此，协作模式可以作为监警关系的过渡模式，但无法代表监警关系的最终定位，而监警协助模式顺应了改良型监警关系的发展趋势并符合监察机关办案的现实需求，从而更科学、合理。

二、协助模式下监警关系的适用性分析

如上所述，无论是支配性监警关系模式或指导性监警关系模式，抑或协作性模式，三者都不契合当前监察机关与警察机关的关系现状，也不能够对两机关间的合作、配合、监督等联合形态进行充分解释，若强制适用则会导致监察机关调查工作的窒碍。因此，有必要结合支配性模式、指导性模式及协作性模式的有利因素，构建一个新的监警关系模式，即“监警协助模式”(28)《刑事诉讼法》规定的“分工负责、相互配合、相互制约”原则下，检察机关与警察机关在侦查办案上虽然也有协助的事项，但二者间更多呈现为一种协作模式，强调业务上的协作和工作上的配合，并未形成固定性、体系性的协助模式，实践中的做法仍然以协作模式为主要形态。同样，监察法对监察机关与执法机关(公安机关为主)的关系虽规定为“相互配合、制约”与“依申请协助”，但由于监察机关的政治属性与“权力集约”，警察机关的“协助”在实践中常异化为“完全配合”，处于一种“被支配地位”，因此有必要在现有规范下，有效理清及完善二者关系。。

(一)监警协助模式的适用优势

“监警协助模式”并不是与“监警一体化模式”“监察引导侦查模式”“监警协作模式”背道而驰的新型模式，而是在对比分析多种模式基础上，吸收其合理机制及理性因素所建构起来的一种改良型监警关系模式。换言之，该模式沿袭了“监警一体”的效率发挥和资源优势，吸纳了“监察指导侦查”所体现的证据及程序意识。更难能可贵的是，协助模式与上述模式具备共同的目标定位，从而使得监警关系更为和谐顺畅。

从宪法意义上讲，在整体的国家权力制约和监督体系中，单一性质的监督权力效力极其有限。有鉴于此，国家机关的职能行使理应尊重其他机关的权力行使，而不能过度介入乃至代替(29)江国华、彭超：《国家监察立法的六个基本问题》，《江汉论坛》2017年第2期。。显然，无论是“监警一体化”还是“监察引导侦查”等模式均片面理解了宪法和监察法对监警关系的定位，或是仅强调监察机关对警察机关的支配领导、指导或完全配合，这样偏颇的单一机制回避了监警配合衔接过程中的机制障碍与功能定位。具体而言，对当下监警协助模式的适用性应当从理性分析视角解析：

其一，从监警协助适用的法理基础看，首先是“控权失衡”的考虑。监警协助的“表层意义在于阐释监警协助的发生机理，即监察机关予以协助配合等基本问题，深层意义在于从监察权与警察权相互作用的制度场域中寻找平衡点，即形成反腐合力和抑制监察权滥用”(30)江国华、张硕：《监察过程中的公安协助配合机制》。。其次是反腐合力的共同使命。随着监察机关、警察机关等国家机关体系内部职权划分的精细化、专门化，国家机构间的依赖性逐步强化(31)埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，北京：生活·读书·新知三联书店，2013年，第109页。，这也间接导致国家与社会在运行过程中出现分散化倾向，而机构间的协助能够削弱或弥合此种倾向(32)关保英：《论行政执法中的行政协助》，《江淮论坛》2014年第2期。。由此，监察机关与警察机关间的协同配合既是形成反腐合力的价值追求，也是监察机关相关措施或机制制度有效运作的现实需求，更是“分权制衡”的有效途径。

其二，从功能意欲达成的状态上看，监警协助模式不仅是双方主体优势条件的简单相加而达到办案效率的最大化，也自然包含在调查阶段监察机关对警察机关的指导与监督，或是警察机关给予监察机关的技术支持与建议意见，而不是理所应当地盲目追求起诉率的既定性，否则监警“统一战线”的形成难免会造成权力滥觞的质疑和效率公平失衡的误解，可能会导致监警协助模式功能状态的萎靡。

其三，从功能实现的程序机制看，监警协助模式有别于“监警一体化模式”和“监察指导侦查模式”，而应被理解为一种广泛视域的协助，以此才能涵摄完整意义上的监警关系模式内涵与外延。具体而言，当下中国腐败治理的困局之一，就是权力分配与运行的过程性控制障碍与权力滥用后的发现障碍(33)刘艳红：《中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建》，《中国法学》2016年第4期。，而协助模式包含着运行机制、程序控制机制、保障机制，而上述几种模式更多地只局限于运行机制，这也使得协助模式在程序上具备强大的兼容性与适应力，加强了权力运行的过程性与结果性控制，充分发挥出监警协助模式的应然优势。

其四，从操作的便宜性和可操作性看，“监警协助模式”并不要求监察机关在新建之初再次进行机构设置与权力创设，也不需要警察机关对其原有职能及机构进行“挖骨式”变革，更不需要重新修订法律改变既有关系模式，而仅仅是监察机关和警察机关满足法定协助事项要求或特殊事件等，经过一定的程序性审批(34)依据监察法第4、24、43条等对警察机关设定的“应当协助义务”，当前监警间更多的是一种“理念上”达成的一致，即可具备监警协助模式的雏形，而警察机关的协助申请审批很容易沦为形式。，并依据相关机制的配合与衔接，从而形成监警协助模式体系，承担监警具体工作的运作。可见，在司法资源投入成本、制度适应周期、人力物力重新调配等方面，协助模式具备区别于其他模式的独特优势。

其五，以程序构造为切入点，再从当下监察体制改革现状来看，监察委员会对职务犯罪调查的程序构造是典型的“线性结构”模式，即只存在监察机关与被调查人之间进行的调查与反调查、追究与反追究关系，缺乏“第三方”的介入和制衡(35)周长军：《监察委员会调查职务犯罪的程序构造研究》，《法学论坛》2018年第3期。。虽然警察机关的协助配合并不会破坏此种线性结构，但是却会因加大监警一方的权力砝码使得线性结构失去平衡，增强该构造的行政化和封闭化色彩，权力监督更为窘迫，权利保障更为困难。此外，国家公权力管控失灵往往造成权力腐败难以彻底根除的结果，监警之间采取何种措施及配合过程主要委之于监察机关的“自查与自察”，合法妥当与否取决于监察机关的自我判断，警察机关对其的制约微乎其微。

综上，监警协助模式既没有将监警关系拟定为权力领导与被领导、支配与被支配的“一体化模式”，也没有定位于“监察指导警察模式下”的权力主次、优位层次，更没局限于“监警协作模式”中业务工作的完全配合，而是既强调监警之间配合所产生的合力，更注重一种“往返”而非“单程”的监督与制约，即监察法规定的警察机关对监察机关存在两个方面制约：监察机关协助申请时的警察机关审查制约和警察机关协助时的过程制约。这也是因应监警机关与警察机关间“天然的亲密性”而做出的模式对应，也为监警协助模式成为法定模式提供了相对合理性的客观缘由与逻辑依据。

(二)现有监警协助模式运作的窒碍

1.立法规范层面对监警协助的供给不足。主要表现为如下几种情形：其一，上述部分已提到无论是宪法层面，抑或在监察法层面，涉及监警协助关系的法律法规虽有明文规定但缺乏具体实施的细则规范，即两部法律对监警协助模式仅是做出原则指导规范或者说初步规定，实践中监警协助缺乏合理明确的操作性。其二，涉及监警协助的相关司法解释缺失，而作为下位法的地方法规或规章也极其有限，部分省份依据该规定出台了“公安机关协助监察机关工作操作规程”类似规范性文件，如《宁夏公安机关协助配合监察委员会查办案件实施办法》《福建省公安机关支持配合监察机关查办案件工作规定》《北京纪检监察机关与公安机关加强扫黑除恶专项斗争协作配合工作暂行办法》等(36)通过查阅部分地方规范性文件，笔者发现地方机关对监察机关与警察机关的关系更多使用“协作”一词，虽然具体内容上包含着许多协助事项。这也印证了笔者上述观点，虽有监警协助的法规范，但实践却异化为监警协作。。司法解释缺位，地方法规的地方局限性和位阶性低导致监警协助的有效开展较为困难。此外，立法规范上的“协助模式”被地方操作转化为“监警协作”，立法本意受到限缩与歪曲，一定程度上造成监察程序正当性的违法隐患，以及资源集约性的局部限制。其三，虽然宪法、监察法及部分地方法规规章对其做出了相应规范，但作为监警协助一方的警察机关并未在警察法等相关法律中对协助程序或关系等做出针对性规定或具体调整，以至于在案件调查协助上对监警机关指导性不强及可操作性不足，或仍然发展为监警协作。

2.现有监察协助的侧重点虽然立足于警察机关提供的警务协助与配合，但此种协助配合行为相较于监察机关的职务违法犯罪调查而言具有任意性和临时性的特点。其中，任意性主要体现于：即使监察机关提请警察机关给予相关事项的协助，但由于监察法中并未详细规定具体的法定协助事项，而仅表征为一种协助事项原则化的规范，因此监察调查实践中警察机关协助事项一般由监察机关来安排。由此，法定协助事项在规范条文上的缺失或模糊，极可能形成同一事项有时被申请协助，有时不被申请协助、监察机关申请协助事项与警察机关具体协助事项不一致等紊乱情形，这也是监警协助实践运作难以形成常态化的重要原因之一。临时性体现于，基于监察机关在协助申请和启动上的单方决定权并不以警察机关意志所变动，监察机关与警察机关的紧密性协作很大程度上受制于监察机关是否主动提请：若主动提请则二者能够在特定案件及固定范围内展开短暂性的事项协助工作；若不主动提请二者则不具备开启协助事项的基础与事由。即使客观上存在法定协助或其他可协助情形，也不一定能够切实开展。

3.国家机关的宗旨都是为人民服务的。在此种大背景下，公检法监等各国家机关之间更强调的是一种分工而非制衡(37)应当注意，监察机关与警察机关之间的分工协助与相互制约并不是绝对矛盾的，即协助过程可以发挥监督制约的作用，相互制约过程也能实现分工协助。本文在这里强调的是此种良性协助与制约的关系在实践中“协助”异化为“支配与被支配”形态，而“相互制约”异化为“完全配合”状态。。再加上“互相制约”在刑事司法实践中往往被操作成“平行制约”“彼此制约”，造成监督刑事诉讼全程的检察机关很多时候变成“软监督”(38)樊崇义：《“以审判为中心”与“分工负责、互相配合、互相制约”关系论》，《法学杂志》2015年第1期。，更变相地巩固了机关之间相互配合的“战友”关系。在一定程度上，此种“战友”关系虽然能够与监警所欲建构的协助关系相契合，并发挥积极作用，但同时此种关系在司法实践中也面临着异变风险，并对监警常态性协助造成较大困扰。

实际运作中，出于协助成本费用、法律责任、人员保障等现实因素的考量，在特定协助事项出现时，不必然引发监警协助，往往需要监察机关相关负责人或调查人员依托人情关系联络、私人利益输出等方式寻求协助(39)以往纪委与公安机关的沟通方式就表现为一种党内协调，而非规范形式上的申请协助，具体形式如监察机关负责人向公安机关负责人直接进行电话联系，商请其协助配合。具体可参见江国华、张硕：《监察过程中的公安协助配合机制》，第155页。，监警协助的法治化水平趋低，尚未形成常态化、自主化的配合协助机制，监警协助法治化格局仍待进一步完善。正是基于此种体制氛围，在理论上没有引起重视。

三、监警协助机制的具体构建

监警协助目前面临的困境是基于法律规定的原则化和单薄化所可能引发的“立场式适用”和“理论反对实践”的现象(40)龙宗智：《理论反对实践》，北京：法律出版社，2003年，第25—40页。。而当监警关系通过机制化配置后，补齐了监警协助的制度性短板，对于监警衔接过程障碍和权力运行机理障碍具备清理功效，极大程度上促进了监察权效能发挥。同时，程序性机制具有指引和规范权力的功能，使得监警权力在协助过程中得以控制，在规范意义上起到挤压腐败利益空间和堵塞腐败利益转化的效应。但随着监察协调机制深化改革，固然监警协助对部分机制进行了框架性建构，但仍需对监警协助制度和模式进行改革思路的开发与革新，使其始终凝聚反腐败合力性与高效性。

(一)监警协助事项的合理性划分

监警协助模式的有效开展依赖于监警协助事项范围的合理性厘清。针对监察调查实践中涉及的诸多非定式或定式协助事项，基于监察权力的规范运行、警察机关协助程序的有序施行，有必要对监警协助事项进行合理性划分。

1.依申请协助类事项。依据监察调查中监察机关在部分强制措施上呈现为决定权与执行权的分离，以及警察机关自身的职权优势及专业优势，监察机关调查职务违法犯罪案件有申请警察机关协助的必要性。依据监察取证方式的不同，其协助事项可划分如下：(1)申请协助调阅、查询被调查人或案件信息。如监察机关调查办案缺乏被调查人相关社会信息或身份信息，可向警察机关予以申请协助调阅。具体如家庭成员信息、银行信息、通信信息、视频监控信息、住宿信息等。(2)申请协助搜查。监察法第24条第3款规定了警察机关的协助义务。监察机关成立之初，调查部门并没有进行更细化的分工，而监察调查执行强制性措施，特别是执行具有人身危险性的调查措施时，可能涉及多部门、多小组协作才能安全、顺利完成任务，显然监察机关当时因尚缺乏法警力量支撑而不足以有效进行。而警察机关具备此种警力条件与专业经验，能够协助监察机关安全有效地完成搜查任务。(3)申请协助技术调查。依据监察法第28条规定，监察机关调查重大贪污贿赂等职务犯罪时，依需要且经批准采取技术调查，但应当交有关机关进行。由此，若监察机关决定采取可能限制被调查人宪法规定的基本权利时，如记录监控、行踪监控、通信监控、场所监控等措施(41)刘梅湘：《监控类技术侦查措施实证研究》，《华东政法大学学报》2019年第4期。，以及包括如电子侦听、秘密拍照、录像、邮件检查等秘密性技术手段(42)万毅：《解读“技术侦查”与“乔装侦查”——以刑事诉讼法修正案为中心的规范分析》，《现代法学》2012年第6期。，其可向有权采取技术调查的公安机关进行执行的协助申请，以及后续解除、延长技术调查措施的申请。(4)申请协助留置。受制于监察机关调查人员或调查手段的不足，其在监察留置过程中面临如存在多个留置对象需同时对多个被调查人实施留置措施的、拟留置对象可能存在暴力倾向或持有危险武器可能危及调查人员人身安全的、拟留置对象所处环境较为复杂难以防止其逃跑、被调查人出逃等复杂情形时，监察机关可申请警察机关予以协助执行留置、追逃等行为。

2.主动类协助事项。监察法第34条第2款确立了在严重职务违法犯罪或涉嫌其他违法犯罪中“监察调查为主、其他机关协助为辅”的办案原则，体现了对刑事案件中的监察调查案件优先处理的原则。由此，案件处理上的先后排序产生了监察机关与警察机关间有关案件的移送或协助问题。如警察机关主动向监察机关的移送协助，警察机关在办理普通刑事案件过程中发现国家公职人员职务违法或犯罪的线索或证据的，应当主动移送监察机关进行审查，此种积极性主动协助在监察法第34条第1款得以体现；又如警察机关主动接收监察机关移送案件进行协助，监察机关在办理职务违法犯罪案件中发现涉嫌其他刑事犯罪案件，且认为应当侦查其他犯罪的，对案件移送至警察机关进行案件侦查，特别是当被调查人反调查或反侦查意识较强时，为了不惊动被调查人，而先对被调查人相关的其他犯罪人员或犯罪线索、证据交由侦查机关进行人员控制或证据收集，监察机关则在此基础上进行秘密性的控制或收集。

(二)监警协助程序的规范性构建

公安机关在协助监察机关调查过程中，公安机关人员同样要遵守执行公务活动所适用的守法、及时、保密、安全等法律义务。此外，依据监察机关提请的调查协助事项不同，相应的操作程序也具备差异。根据监察法，公安机关履行协助义务需遵守的程序性规则主要如下：

1.协助搜查的程序规则。监察法第24条第3款明确规定：“监察机关进行搜查时，可依据工作需要提请公安机关配合，公安机关应当依法予以协助。”但是公安机关协助的具体程序并未有具体性规范，结合《中华人民共和国刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》等规定，公安机关协助搜查的程序规则可作出以下阐释：首先，职务违法和犯罪案件的搜查过程中，应当由监察机关主导搜查的整个过程，公安机关协助搜查的主要任务是警力出动、现场警戒、现场保护及现场勘查等工作。此外，依据《中华人民共和国监察法〈释义〉》第19条规定，监察机关可以委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况，即指委托被谈话人所在机关、组织、企业等单位党委(党组)主要负责人对被调查人进行谈话、访问、问询。此时，当公安机关作为被委托单位且履行协助义务时，应当注意区分角色定位，不能偏袒本单位的被调查人，积极履行客观义务。其次，一般情况下，公安机关是跟随监察机关实施搜查协助行为的，无须公安机关出示搜查证，而由监察机关出具。但特殊情况下也会出现公安机关独立搜查的情形，如监察机关与公安机关分开调查不同身体、物品或房间时，又或者公安机关遇到携带凶器、爆炸物，转移销毁证据等紧急情形的(43)《公安机关办理刑事案件程序规定》第219条：“执行拘留、逮捕的时候，遇有下列紧急情况之一的，不用搜查证也可以进行搜查：(一)可能随身携带凶器的；(二)可能隐藏爆炸、剧毒等危险物品的；(三)可能隐匿、毁弃、转移犯罪证据的；(四)可能隐匿其他犯罪嫌疑人的；(五)其他突然发生的紧急情况。”，公安机关可以自身名义在不出具搜查证的前提下进行搜查工作，但事后应当告知监察机关无证搜查的正当理由。最后，公安机关针对搜查过程中出现的妨碍调查情形，应当积极予以阻止或消除，如搜查过程中被调查人以暴力方式抗拒搜查的，公安机关应当协助制止、制服或带离现场，并追究相关责任。又如被调查人以自身是女性而搜查人为男性进行程序对抗时，公安机关应当及时提供女性警员协助搜查，推进搜查工作进行。

2.协助留置的程序规则。监察法第43条第3款规定：“监察机关采取留置措施的，可依据工作需要提请公安机关配合，公安机关应当依法予以协助。”公安机关协助监察机关留置主要存在以下方面：首先，公安机关应当出动侦查人员、卧底及其他警察人员协助监察机关对被留置对象进行人身控制，并及时送达监察机关指定留置地点；未在规定时间内送达的，应当向监察机关充分解释或提出正当理由。其次，公安机关协助留置过程中，在监察机关需要将被留置人提出留置场所时，可视具体情形协助送医治疗、安全保护、移送审查、送监服刑等，如被留置对象存在患有严重疾病、生活不能自理、怀孕或者正在哺乳等情形时，公安机关可协助予以照料并及时反映被留置对象情况。然后，公安机关可协助监察机关通知被留置人员的家属。监察法第44条第1款规定：“对被调查人采取留置措施后，应当在24小时以内，通知被留置人员所在单位与家属。”此条虽未明确通知主体，但依据上下文理解应为决定留置的监察机关。此时，监察机关可申请公安机关协助通知被留置人员的家属或单位，以及询问家属是否需要为被留置人提供必要的生活必需品或药品，以及其他需要向监察机关反映的案件情况。最后，当被留置对象出现逃逸、伪装无民事行为能力或精神病等逃避刑事追责行为，死亡、留置场所发生集体性事故或自然性灾害等紧急情况时，公安机关应当及时、快速出动警力资源协助监察机关控制事态发展，妥善处理突发情况。

3.协助技术调查的程序规则(44)技术调查措施，是指监察机关为调查职务犯罪需要，根据国家有关规定，主要通过通信技术手段对被调查人职务违法犯罪行为进行调查。通信技术手段通常包括电话监听、电子监控、拍照或者录像等手段，以获取某些物证等。。监察法第28条规定：“监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。”根据该条款，监察机关对技术调查仅享有决定权，执行权在公安机关。由此，公安机关在协助监察机关开展技术调查时，需要注意以下方面。首先，监察机关的技术调查需要具备严格的层级审批机制，而该种审查机制也对公安机关的协助行为提出了以下要求：一方面，监察机关向公安机关申请技术调查协助时不能越级提请，一般限于同级协助，相应地，公安机关更不能直接越级实施协助；另一方面，被申请协助的公安机关认为本机关无法承担或无能力履行提请协助事项，需要由其他同级公安机关或上级公安机关执行技术调查措施的，可由本级公安机关陈述正当理由经上级公安机关批准同意转由其他同级公安机关履行协助或提请上级公安机关执行。若本级公安机关因正当事由欲将协助事项移交下级公安机关的，必须征询监察机关负责人同意，否则不能移交或者由监察机关重新提请其他同级公安机关协助。其次，监察机关技术调查需要多地公安机关联合协助的，监察机关可提请本地公安机关协助，并由其联系异地公安机关。最后，公安机关技术调查过程中监控所收集的证据信息应当及时移交反映于监察机关，并对监控过程中的特殊现象、反常行为等情形向监察机关着重汇报，对与监察调查案件无关的被调查人隐私信息、商业秘密等应当予以保密或人工筛除。当技术调查期限届满，除监察机关经批准延长技术调查期限并书面通知公安机关情形外，公安机关应当对被调查人解除技术调查措施，并将相关情况以案卷形式移交通报监察机关。

4.协助通缉的程序规则。监察法第29条(45)监察法第29条：“依法应当留置的被调查人如果在逃，监察机关可以决定在本行政区域内通缉，由公安机关发布通缉令，追捕归案。通缉范围超出本行政区域的，应当报请有权决定的上级监察机关决定。”对公安机关协助通缉提出了三点义务性要求：首先，涉嫌职务违法犯罪且依法应当留置的被调查人逃避调查的，公安机关应当协助监察机关在本行政区域内通缉并发布通缉令；其次，公安机关发布通缉令后，应当采取布控警力、摸排访问等措施积极协助监察机关抓捕在逃被调查人；最后，在逃被调查人抓捕归案后，公安机关应积极协助监察机关撤销通缉令并公布结果。特别是当下网上追逃并奖励高额赏金的情形下，及时撤销通缉令有助于避免因追缉赏金引发的利益问题与公信问题。

5.协助限制出境的程序规则。监察法第30条规定了监察机关对被调查人及相关人员的限制出境措施由公安机关执行，这对履行协助义务的公安机关而言，主要涉及以下内容：依据适用对象(46)《中华人民共和国监察法〈释义〉》第30条：既包括涉嫌职务违法犯罪的被调查人，也包括涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，以及与案件有关的其他相关人员。但在实践中，并不是对所有涉嫌职务违法犯罪的被调查人都采取限制出境措施，而是应当把握必要性原则，根据实际情况，对有可能逃匿境外的被调查人限制出境。(被调查人)是否办理出入境通行证，被调查人未办理的由监察机关提请公安机关出入境管理部门报备列为禁止出境人员，拒绝为其办理通行证件；被调查人已经办理通行证的，经省级以上监察机关批准，各省级以下监察机关可申请公安边防部门予以协助，对其采取限制出境措施，但应告知其被限制出境的正当理由。公安边防部门发现法律文书申请内容与被限制出境人实际情况不符合的，应当及时沟通，也可退回协助限制出境决定，以保护限制出境人相关权益以及决定的权威性。

(三)监警沟通协助机制的有效建立

依法治国和监察体制改革背景下的监警协助机制既要打破传统上行政官员“威权决断”式的独断藩篱，更要倡导引入“理性对话”和“有效沟通”，以构建一种“复合的监警协助沟通机制”，以期最大限度地疏通监察全覆盖和警察全覆盖之间的制度壁垒，实现监警之间多领域的相互沟通、交流融合，方能发挥制度优势、提升反腐合力。警察机关协助行为对监察机关起到关键功效很大部分缘由在于：警察机关依靠大数据和人工智能等技术在数据信息上所具备的“海量数据”“多型多样”“存储处理高速”“价值与真实性”的“4V”特征(47)王彬：《犯罪侦查中的大数据应用分析》，《中国刑警学院学报》2017年第4期。，使其在掌握警察机关的数据信息的基础上，还掌握着来自社会各方面的大数据，如互联网大数据、官方大数据、企业大数据、公民个人数据等，从而在贪腐信息和线索的搜集、分类上具备强大作用力。随着大数据的普及，警察机关特别是在银行转入转出账单、个人资金情况、领导干部履历等领域掌握着非常全面的信息，警察机关的协助行为也促使监察机关更快更多地发现腐败问题线索。因此，在监察机关决定权与警察机关执行权相分离的状态下，通过顶层设计建立常态化的监审信息沟通机制显得尤为重要。协助是否能够实质上实现监察申请协助的目标甚至“超目标实现”，其中关键影响因素为是否能够有效充分运用现有条件和机制。显然，科学化的沟通交流机制为其提供了绝好的催化剂。笔者从沟通交流的协调主体和中转主体视角出发，以期促进监警间沟通机制进一步深入，具体可从三个主体介入：

1.强化反腐败协调小组的调节作用。监察机关与警察机关要积极参与反腐败协调小组工作。反腐败协调小组要做好引导工作，充分发挥其衔接“黏合剂”功能，促进监察机关和警察机关在完善业务衔接和通报会商机制的协作配合及协助程序中的联络规范、协调规范、管理规范，诱发出二者在协助事项范围上的充分交流沟通的良性因子。

2.特约监察员双向作用。依据《国家监察委员会特约监察员工作办法》(以下称《特约监察员工作办法》)第6条：“根据工作需要，会同有关部门、单位提出特约监察员推荐人选，并征得被推荐人所在单位及本人同意。”可见，警察机关可推荐本机关人员并经监察委员会考察同意成为特约监察员，这也为警察机关监察调查流程与方式、深化协助能力提供条件基础(48)依据《特约监察员工作办法》规定，警察机关人员可以成为特约监察员，在担任监察员过程中、解聘或换届后，警察人员在不违反保密法有关规定或监察机关要求的保密性规定事项外，警察人员能够对担任特约监察员间所知晓的监察机关运作流程、相关信息、惯例手段等信息告知警察机关领导，这也是监警有效协助配合的重要基础所在。。一方面，在履行特约监察员职责的过程中会熟悉监察机关运行机制、决策流程、执法惯例、内部管理等信息，这也为警察机关在掌握监察执法惯性和动向的基础上，提供监警协助时沟通交流的可能，如《特约监察员工作办法》第9条规定了监察员的义务，“对纪检监察机关工作情况、工作人员工作作风、履责情况等提出多向意见、建议和开展监督。对制定纪检监察法律法规、出台重大政策、起草重要文件、提出监察建议等提供咨询意见。参加国家监察委员会组织的调查研究、监督检查、专项工作”；另一方面，作为警察机关推荐的特约监察员熟知和掌握警察机关所拥有的优劣势条件和制度、决策等信息，也为监察机关和警察机关的协助建立了“前置性”信息基础，如《特约监察员工作办法》第10条规定其权利，“了解国家监察委员会和各省、自治区、直辖市监察委员会开展监察工作、履行监察职责情况，提出意见、建议和批评。根据履职需要并按程序报批后，查阅、获得有关文件和资料”等。因此，在不违反保密法规定或监察机关保密义务的前提下，警察机关人员作为特约监察员将会极大提升监警机关间的协助效力、协作能力及办案效率。

3.监察派驻人员的启承作用。监察法规定在警察机关进行“监察人员派驻或派出”，一方面是对警察机关及人员起到“威慑性监督”的功能，使其执法合法化、正当化；另一方面，派驻人员也起到承上启下的功效，派驻人员通过监督职责的履行对警察机关的相关人员及其运行机制、决策机制等都有一定把握，定期向监察机关进行汇报，监察机关也会定期或不定期向警察机关传达监察的新动向和配合协助事项等，因此派驻人员也为监警协助奠定了沟通交流的基础。整合上述三个主体的共同作用，使得监警协助程序更加畅通，形成监察机关和警察机关协前共商、协中合力、协后反馈的协调沟通的良性机制，利于消除协助中的制度性障碍、运作性障碍、心理性障碍等，推进监警权力分离背景下国家反贪腐资源的协同和整合。因此，对监警协助间沟通交流机制的构筑设想，对于我国监察体制深化改革和协调机制的发挥具有极其深远的影响。

(四)决定权与执行权有限统合的改革设想

要实现对腐败的根本性治理，监督职权必须处于“优先、优位、优能、优势”的地位(49)魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辩证：属性、职能与职责定位》，《法学》2017年第3期。。从监察机关的机构设置上看，监察委员会虽然在职务违法犯罪案件办理上具备多部门的机构创设与职能行使，但根据目前公开的监察改革文件和留置案例，部分监察调查强制性措施缺乏相应的强制执行手段，监察机关未进行专门的法警队伍配置，且受限制于监察调查程序与刑事侦查程序的严格区分，其不能直接适用刑诉法中的强制手段以及手铐等警具(50)叶青：《监察机关调查犯罪程序的流转与衔接》。。这也意味着特定条件下监察机关只享有监察决定权，没有执行权，缺乏执行的强制手段和措施，监察调查的及时性、迅速性、全面性等受到负面打击，减低了监察调查的水平。从此视角看，显然监察机关并没有处于“四优”地位。因此，有必要对监察决定权与警察执行权在特定范围内进行有限统合的改革设想。

在监警一体化模式不具备适用可能性的情况下，笔者认为，可以在监察机关调查权双轨制的基础上对监察机关设置独立的执法机构，同时赋予其监察调查的决定权和执行权，而不能表面理解为警察机关归入监察机关。具体地说，监警有限统合并不是直接在监察机关设置执行机构或立法直接赋予执行权配置。理性路径是在双轨制体制下，继续保留党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公，在赋予监察机关对公职人员腐败案件统一行使调查权的前提下，在监察机关内部设置两个相对独立的部门，即政纪调查部和刑事侦查部(51)陈瑞华：《论监察委员会的调查权》，《中国人民大学学报》2018年第4期。。政纪调查部门行使党纪政纪调查权，刑事调查部门行使刑事调查权，执行权与执行机构应当在刑事调查部门上进行有限统合，具体做法是选调或推荐部分警察人员进行专门执行机构的组合，并配置一定数量的监察人员。该专门机构隶属于刑事调查部门，即人员、职能、设备、经验的转移与融合，从而在职务犯罪调查上使其具备“四优”地位，而政纪调查部门不宜赋予，具体缘由如下：

1.监察政纪调查依据是党内法规，主要调查违纪违法问题，政纪调查无须遵守刑事诉讼法的要求，无须对调查证据提出过于严格的法律要求，调查查明的是“违反党纪或政纪的事实”而非犯罪事实，因此对案件事实的认定无须达到刑诉法的最高证明标准。而刑事调查部门调查对象是对公职人员贪污贿赂等刑事案件的侦查权，调查所获证据要符合刑事诉讼法的证据标准，调查的犯罪事实也要达到最高证明标准。从被调查人视角看，政纪调查的处罚后果最多是“党纪或政务处分”，而刑事调查的法律后果是承担法律责任，甚至剥夺人身自由、财产、生命等。总结而言，刑事调查比政纪调查具备更加严峻的监察任务，面临更强大的压力，在监察调查上对调查措施的独立执行更加迫切，更加注重办案惩罚犯罪和保障人权价值的并重。因此，将执法权赋予和执行机构配置作用于刑事调查部门具备合理性和正当性。

2.如果赋予整个监察机关执行权，那么将要解决的是大量警力资源在监察机关上的投入，监察机关内部也要面临机构重组改建、权力分配等复杂问题，耗费大量的人力物力，并且警察机关面向领域甚广，警力资源十分紧张，要在符合政府行政需要、社会维稳需求、国家秩序要求的同时，再去满足监察机关全面赋予执行权、人员配置、机构重组等需求显然不切实际，而监察机关刑事调查部门内执行权、警察人员、设备、机构等有限统合显得更为贴合实际，对监察机关和警察机关来说，改革的可接受性比较高。

3.执行权与执行机构在监察刑事侦查部门的有限统合，能够有效契合国家监察体制改革背景下对警察机关执法水平与专业能力的现实需求，继而最大限度地激发出监察反腐潜力，在较短时间内快速提升反腐效能，使监警协助机制真正成为推动反腐工作发展的新加速器和倍增器。此外，此种设计对监察机关工作的整体性影响比较小，也不会影响到政府和社会对警察机关常态化的功能需求。因此，警察执行权、执行机构等在监察刑事调查上的有限统合是一条比较符合我国监警协助机制和监警关系未来发展需求的改革路径。

此外，监警协助下监察监督权、调查权、处置权与警察侦查权、行政权等协助结合，二者高位阶的权力、多类型的权能，如果缺乏程序的指引和约束，不仅无法发挥监警协助的正面效应，而且在反向上容易发生异化，且危害更大。因此，需要建立警察制约监察的程序机制(52)警察制约监察的程序机制是指警察机关的协助对监察调查过程发挥规范功能，防范监察机关的恣意，避免警察机关协助沦为监察机关调查的工具，其具备独立的协助程序价值。、监察监督警察的程序机制(53)监察监督警察的程序机制是指监警协助过程中，除警察机关发挥对监察机关调查程序的监督制约功能外，监察机关也可对警察机关协助行为的合法性、合理性进行监督及修正，且若警察机关人员协助行为涉嫌职务违法犯罪则还应当受到监察法的规制与惩罚。，拓展监警协助程序中的多元监督途径(54)监警协助程序的多元监督途径是以上述警察制约监察和监察监督警察的双向监督为基础，进一步设置其他机关或主体的监督途径，对监警协助程序进行过程监督与效果评价。，如可以借鉴“检警协助机制”的经验教训，采取“双向制约”与“中立监督”相结合的监督机制。其中，双向制约表征为监察机关和警察机关对彼此的协助行为或监察调查行为在协助范围内进行相互监督，若发现违法行为，可通过退出协助程序或申请监察机关内部监督部门进行审查等进行制约；中立监督是指监察机关和警察机关开展协助程序中，单独设立、共同选择、上级指定一个独立于监警机关的中立机构，对双方的调查行为与协助行为进行监督，在此基础上如何将多类型多领域监督方式有效贯通，把权力置于严密监督之下。又如监察机关可借鉴各地方政府的试验成果，如重庆监察机关和警察机关在预防和查处职务犯罪工作中所建构起来的多层次、全方位且具地方特色的案件协查机制(如可依申请介入指导、专人承办、证据收集、稳控防范等方面开展协查)、预防合作机制(开展监察调查代表性案例的定期研讨，建立常态化预防合作机制)、信息共享机制(如立足监察调查案件，警察机关向监察机关提供所需的法律法规、司法解释、办案经验、有关制度及程序、相关数据库等深层次、多方面信息)，这对监警协助模式的发展完善极具借鉴意义(55)警察机关与监察机关的协助联系主要在于对被调查人采取留置、搜查等调查措施时可以提请公安机关配合，监察机关采取限制出境、技术调查、通缉令等措施时，应交予公安机关执行或发布。在当下监警协助事项未予以明确化、规范化的前提下，监警机关应主要围绕上述调查措施的协助事项开展，再兼顾文中所划分的其他协助事项。。这也是接下来监察体制，尤其是监警关系协调机制的改革重点，在此方面进行尝试性的改革设想也是十分有意义和必要的。