执法改革落地中的烦恼和执行中的困惑

文 浮尘

成天一针见血，

自认快意恩仇。

苦心寻章摘句，

风雨中犹清醒。

所谓生民立命，

过眼便成浮尘。

文章若能济世，

应问悬壶之人。

经过此前的介绍，我们对照改革要求，对行业、改革主持者、参与方和外部环境进行了逐一梳理。形成了“行业不愿执法分离”“改革主持者只管做完前半篇文章”“分离双方在非对称博弈中处境尴尬”“外部环境对改革支撑乏力，甚至可能导致工作局面进一步复杂化”等相关结论。下面，接着谈谈执法改革在落地中的烦恼和操作中的困惑。

落地中的烦恼

“三个不变”削弱了执法行业

“人员身份不变”将部分在岗执法人员挡在了综合执法的大门之外，客观上削弱了执法队伍实力。例如：某省改革前执法持证人员9492人，改革后仅余6582人。

“机构级别不变”阻塞了人员上升通道，自由选择的天平偏向了级别相对较高的行业部门，为人才进入渠道阻塞埋下了不均衡博弈的隐患，在影响执法延续性的同时，对行业可持续发展构成危害。

“编制总量不变”因人员身份、机构规格等问题叠加，落到执法队伍的编制实际上已不足改革前的四分之三，且实际到位人员的专业结构、知识储备、执法实践均较改革前有明显下滑趋势。

简而言之，“三个不变”实际上造成了执法机构级别相对较低，到位人员数量相对较少，执法能力相对下降。

“自主决策”影响了工作延续

为求稳定，改革在隐秘状态下推进；为求稳定，改革主持者局部出让决策权。即：在不违背“三个不变”的前提下，改革模式自主选择，选择自由的人员，去向由这部分人自己做主。看似公平的背后，实际上是“局部最优”思维的集中体现。“自主决策”不单是权益出让，也是力求稳定的权宜之计。在行业接下这根“橄榄枝”的同时，也就意味着要对后续责任做出承诺。

“局部最优”框架下进行的“自主决策”，违背了改革突破常规的最基本要求。因为，“自主决策”并未从根本上厘清行业与执法之间的关系，反而因缺乏有效指导而造成了职能分配多元化的格局。例如：部分执法机构承担了行业管理职责，部分行业部门承担了执法任务。需要注意的是，由于涉改机构部分参与了“自主决策”，一些棘手职能在三定方案中被选择性遗忘。

以上问题集中表现为后期管理中的“一对多”“多对一”或“找不到对应关系”，直接影响改革后工作对应难度，继而延长改革“阵痛期”。

思维惯性影响了履职归位

改革后，行政权力向行业主管部门集中，执法职能向综合执法机构集中，行业部门承担行政辅助、技术支撑等事务性和社会公众服务性工作。职能重新分配后，行业主管部门统揽全局、深度下水的要求呼之欲出；执法机构维护行业秩序、做强法治保障的任务更加清晰；行业部门做好基础保障、夯实行业基础的工作更加繁重。新定位、新职能、新角色，需要新形象、新担当、新作为。

然而，实际与要求之间却呈现三大反差：

一是角色转变反差。由于缺乏刚性的考核标准，在思维惯性的作用下，一些主管部门还没有适应新的工作要求，因循传统思路思考问题，习惯以行政命令代替自身履职、以“任务分解”搞定本职工作。

二是媒体带动反差。在最大限度发挥地方积极性，减少执法层级、推动执法下沉的大背景下，一些地方事权范围内的事，在一些媒体报道的“加持”下，却出现上级亲自过问、亲自调度的情况，这与管理事权下放、调用资源下沉的现实相悖，易造成工作错位、行业内卷。

三是保障与要求反差。一方面，保障类型、保障标准和保障程度等细化指标尚未出台，资源匹配不到位；另一方面，各种规定不断翻新，匹配内容越来越多。在地方基础保障不到位时，上级财政往往以“财权与事权统一”为由，拒绝给予补助资金支持。

“穿新鞋走老路”、媒体“带乱节奏”、没有补助净提要求等乱象，降低了行政效率，也是基层反映集中，影响工作聚焦、归位履职的焦点问题之一。

操作中的困惑

“增减对比”强烈

前面谈到了单位物理分离后，可利用资源减少的情况，旨在讲清“减量”造成的工作烦恼应该引起重视。同时引出了媒体带动“事增”，以及上级要求不断提高引起的反差。从执法角度分析，这种“减少”背景下的“增多”非常惹眼，在“增减对比”的背后，凸显出涉改对象的无奈。

队伍人员减少近四分之一时，执法任务却从路上覆盖到了水上，从路政运政延伸到工程质监、水运执法，从“兼职执法”变成了对标军事化、职业化。简单来讲，就是在队伍力量被削弱、保障尚未完全到位时，对综合执法的要求却越来越高，执法部门的压力显著增加。

还有一点需要注意，改革前，执法职能分散在各部门时，执法队伍承担的职能相对单一，技术人员可以共用、工作资源可以共享，执法的针对性相对更强。改革后，因分家未能得到的资源，又因单位独立、领导分设等原因，连共用、共享的渠道都被隔断了，与改革前相比，执法队伍可利用的资源不是“做大了”，而是实实在在地减少了。

“强者”主动出招

任务增加不仅体现在有形的改变上，也体现在无形的博弈中。例如，在改革后不久，此前仅以威慑手段存在，连续数年没有执法案例的领域，便因被认为“没有主动作为”，影响协调发展。比较有代表性的是在海事职能划分中，一种观点便以“动”“静”作为工作界线，认为水上应该与路上比较——静态的路产路权维护归交通，动态的交通秩序管理归交警。

这是一个有趣的观点，因为选题的原因，本系列文章不宜做深入探讨，在此先行按下，待时机成熟后再谈。应该说，类似观点如果在改革之初提出，会有很强的指导意义。因为这涉及三定方案中的职责划分、资源调配和基础保障。但当一切都已经成型，再在执行过程中去谈“三定”已定的事项，不合时宜。特别是在“以最大限度保持行业完整性”的改革中，连海事调查官、船舶安全检查员都没有划转的前提下，非对称博弈的强势方这么讲，似乎并不妥帖。

谈判“三条原则”

无论如何，这是一个后期博弈中非常有代表性的观点，其主要问题在于割裂了改革背景、掐断了改革思维，站在“局部最优”角度思考工作。相信在后期的博弈中，类似观点还会很有市场。为避免陷入无休止的争议，笔者在此提出合作博弈的三条原则：一是“三定方案”是谈判的基础，作为既定规则，不可轻易突破；二是承揽工作必须与人员机构、设备保障等基础支撑相匹配；三是“裁判员”必须秉持客观公正，将改革思路延续至争议解决的全过程。

本期讨论中，我们就“三定方案”“自主决策”落地中的问题进行了剖析，基于惯性思维带来履职偏差，分家带来的强弱对比得出结论：在最大限度保持行业完整性的改革方案中，执法队伍力量不是增强而是被显著削弱，执法队伍到位人员很难实现工作无缝对接，在面对更高要求时，其在过渡期将面临很大的执业风险。为尽可能帮执法行业在非对称博弈中争取谈判筹码和话语权，笔者试着给出了后期博弈的“三条原则”。那么，万众期待的执法协作会是一条通往解决问题的道路吗？咱们下次再谈。