乡村振兴背景下农村宅基地入市模式研究**——以广西北流市为例

马新莲 ，欧胜彬 ，李岚婧 ，黄创伟 ，赵梓舟

（广西财经学院，广西 南宁 530007）

0 引言

党的十九大报告提出了乡村振兴战略，强调要多谋民生之利，多解民生之忧。乡村振兴战略的提出与落地实施对于我国农村经济建设有着重要的意义。然而，农村宅基地改革对乡村振兴战略的实施具有重要的支撑作用。因此，需要深化宅基地制度改革，合理规划农村土地资源，做好闲置宅基地入市工作，促进农村经济发展[1]。宅基地进入市场，是在尊重农民愿意的前提下，允许农村集体有偿收回的闲置宅基地，转为集体经营性建设用地入市。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）的实施，不仅为农村宅基地入市提供法律保障，还对宅基地制度的完善和乡村振兴战略的实施具有里程碑意义。

土地具有生产、生活和生态功能，要使宅基地成为农村空间载体和农民的最重要财产，充分发挥宅基地的市场价值和发展潜力，通过有效治理和利用，将宅基地转变为乡村发展所需的资本[2]。作为全国农村土地三项制度改革的试点，北流市率先推动了宅基地入市改革，积累了丰富的实践经验，有效推动了乡村振兴战略的实施。

1 北流市宅基地改革基本情况

1.1 北流市概况

北流市坐落于广西东南部，有22个乡、3个街道社区、305个村，常住总人口约121.32万人，其中，农村人口63.87万人，占52.65%。城镇人口57.45万人，城镇化率达到47.35%。北流市国土面积24.57万公顷，其中，耕地面积3.76万公顷，但人均耕地面积仅为0.034公顷。2020年北流市实现地区生产总值319.6亿元，其中，城镇居民人均可支配收入3.96万元，农村居民人均可支配收入1.9万元，尽管二者均呈增长趋势，城镇人均可支配收入增长速度较农村居民相对迟缓。北流市城乡居民人均可支配收入比从2011年的2.73下降到2020年的2.09，呈逐年下降趋势，城乡居民相对收入差距逐步缩小。

1.2 北流市农村宅基地改革面临的挑战

广西北流市作为综合试点，在实现乡村振兴目标的过程中，其工业化、城镇化发展也面临着挑战：一是北流市历来外出务工经商风气浓厚，农村“空心化”现象严重，宅基地闲置成为“沉睡”的资本；二是宅基地超占、多占、乱占等历史遗留问题凸显；三是工业用地供需不平衡，既阻碍了乡村振兴的发展，也阻碍了城乡一体化的落实。

为解决上述问题，北流市的宅基地改革坚持“尽可能不征收”和“尽量进入市场”的原则，结合当地实际情况灵活地采用不同土地入市的途径和方式，主动搭建集体经营性建设用地入市的土地交易平台，落实农村集体经营性建设用地确权登记和颁证工作。截至2021年，北流市集体经营性建设用地已入市312宗，面积达1 433.33公顷，成交价款达88.54亿元，入市规模位居全国33个试点地区前列。自宅基地改革试点确定以来，北流市探索建立了入市制度体系，创新了土地征收制度，唤醒了“沉睡”的资本，吸引了社会力量参与投资，集体建设用地入市的红利给乡村振兴带来了“动力”，形成“可复制、可推广、易实践”的经验。

2 北流市宅基地入市主要做法

2.1 创新以土地整治后易地入市为主的途径

产业兴旺是乡村振兴的重点，农村经济相对薄弱，以种植业为主，想要获得发展，需要引进社会力量投资。但是，产业项目用地供需不平衡，落地困难。相反，农村宅基地大量闲置、荒废。为唤醒“沉睡”的资产，北流市创新推出零星分散集体经营性建设用地整治后易地入市、就地入市、城中村集体建设用地整治入市、新增建设用地入市等模式。

北流市宅基地入市最主要的途径是整治后易地入市，占入市总量71.25%。该途径针对的是布局分散、不适合当地入市、符合相关规划要求的集体经营性建设用地。以镇为单位，经土地整治调整后，易地入市或置换入市。城中村入市和就地入市也是北流市宅基地入市的重要途径，分别占比17.4%和11.3%。城中村入市通过改造村内不合理的土地利用结构，整治和盘活存量土地，重新划分宗地和权属，很大程度改善了城中村风貌。就地入市是指本身可在本村使用的且符合产业规划、开发建设所需的环境保护和基础设施条件的可直接就地入市。而占入市总量0.05%的新增建设用地入市，是指规划用于矿仓储、商服、住宅、旅游等经营目的的农村集体土地，依法转为建设用地后可进入市场[2]。

2.2 增加以拍卖为主的入市交易方式

在符合规划和用途管制的前提下，北流市允许通过出让、出租、作价入股、抵押等交易方式促进宅基地进入市场，其中出让占比82.1%，出租占比2.3%，作价入股方式占比0.8%，抵押方式占比14.8%。上述四种方式灵活交替，极大地提高了农民参与宅基地入市的积极性，同时也吸引了社会力量参与投资。此外，根据集体经营性建设用地入市政策，企业拿到的土地证与国有建设用地的土地证是“同权同责同利”的，为今后上市、投资提供发展机遇，有利于吸引各类型企业入驻北流市的农村集体发展乡村经济，为产业兴旺提供重要支撑。

2.3 探索以工业用地为主的入市路径

北流市农村宅基地以多种方式入市，增加了可利用的建设用地，为多个重点工业项目提供用地保障。例如，帝森绿色科技创业园的入驻给当地村民提供了就业机会，有效拓宽了农民收益渠道，帮助农民逐步实现生活富裕；为铜石岭旅游度假区、民乐客运站等项目提供了充足的旅游、公益用地，保障了乡村产业建设，促进了一二三产业融合。此外，北流市还积极探索，允许依法使用集体经营性建设用地作为商服居住用地，意味着国有建设用地市场不再是商住用地的唯一“供应商”，避免地方政府因征地而获得巨额土地增值收入，形成土地财政依赖。宅基地入市为农村集体经济发展提供了充裕的资金、资源的支持，从而持续增强对乡村振兴的助推作用。

2.4 构建土地增值收益比例均衡机制

北流市在土地增值收益比例收取上综合考虑了政府、集体以及个人的利益，构建了土地增值收益比例均衡机制，为各方利益提供政策保障。北流市科学测算了不同入市途径、用途下的政府收取的土地增值调节金比例，分为公益性、工业建设用地，住宅、商服用地，旅游、仓储、物流用地，城中村整治后入市的集体经营性建设用地共四类调节金，其中土地增值收益调节金比例5%~50%；同时，适当地平衡村集体和集体组织成员的收益分配比例。

3 北流市宅基地入市主要成效

3.1 盘活农村存量土地资源

试点以来，北流市通过建立农村集体建设用地市场，盘活存量土地，极大地改善了农村风貌。不仅促进当地经济发展，还促进生态宜居。例如，北流市民乐镇对管辖区域内部分村落零星分散的集体经营性建设用地进行综合整治后，通过易地入市，建立农民工创业园区，入市面积达10.65公顷。园区还吸引了南达时装、创峰电子、天泉玩具、润韩玩具等多家企业入驻，已完成投入使用。创业园区的建设有利于促进地方产业发展走向成熟，有利于形成产业结构体系，促进一二三产业的融合发展，促进产业兴旺，推动乡村振兴。

3.2 拓宽农民收益新渠道

北流市实施宅基地入市除构建了土地增值收益比例均衡机制，进一步保障了农户宅基地入市获得增值收益。与此同时，还完善了被征地农户的合理保障机制并提供就业渠道。这系列措施有效提高了农民的经济收入，振兴了农村集体经济，进一步推进了乡村振兴战略的发展。此外，北流市还积极发展现代产业和特色产业，拓宽农民收入渠道。例如，创业园为当地农民提供了就业机会。现代农业示范园、花卉园等大型种植园也促进了土地流转，增加农民收入，包括劳动收益与土地租金。通过农村宅基地改革，大幅度增加了村集体经济收入，为乡村经济主体的培育与发展提供了资金支持，为发展农村经济奠定基础，推动乡村振兴的实现。

3.3 健全乡村治理制度

试点以来，北流市政府进一步转变观念、创新方法、完善机制，按照民主自愿原则，积极培育“农地入市”主体，积极探索发展壮大村级集体经济的有效途径。结合乡村振兴战略，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推动村级集体经济组织标准化、规范化建设。例如，通过不断健全村民自治组织，加快培育发展壮大集体经济组织[3]，明确了“农地入市”主体，强化了农民集体主体的法律地位以及基层组织的领导和核心作用，壮大了农村集体经济[4]，提高了村民参与的积极性，强化了村民之间的沟通互动，提高了村庄治理能力，充分发挥了村集体的协商和决策机能，有效引导了生产经营活动[5]。通过积极实施乡村治理提升行动，北流市乡村治理机制得到进一步完善，实现了乡村的和谐稳定，加快推进了城乡融合发展。

4 北流市宅基地入市典型经验

4.1 科学规划和管控农村宅基地

宅基地入市的效益偏向于城镇，忽略了乡村，会阻碍乡村振兴的发展[6]。农村宅基地务必科学规划，在合理的规划导向的前提下编制“多规合一”的村庄规划，保障用地规模且能够得到合理控制。北流市作为宅基地制度改革的先行点，在保证规划先行前提下，主要集中在两个方向：一是针对农村地区普遍存在的“一户多宅、面积超占和布局散乱”等宅基地历史遗留问题，探索科学有效的解决方法，包括“新宅发证、老宅退出”“宅基地有偿退出”“无规划不建设”等改革方式；二是逐步推进农村宅基地退出、有偿使用和流转工作，截至2019年年底，北流市将30个村分两批逐步开展宅基地改革工作，确保了乡村经济的振兴。

4.2 构建保障农村宅基地入市的政策体系

乡村振兴战略要基于保护农民切身利益，要结合实际各种影响因素进行长期探索，合理出台相关政策措施，绝不能急于求成。在完善制度过程中，要激起农民的积极性，激发社会各方责任感，确保城乡区域发展的平衡[7-10]。北流市在完善农村集体经营性建设用地入市相关制度上花费了大量人力财力，在多个难以突破的改革任务中进行创新性、突破性探索。作为全国33个先行试点县市之一，北流市根据规划和当地实际情况，持续完善农村集体经营性建设用地入市相关制度，充分考虑多方利益，在多个重点难点改革任务中进行创新性、突破性探索，通过实施《北流市农村集体经营性建设用地入市管理办法》（修订），为推动乡村振兴战略的实施提供了可靠的政策实践样本。

4.3 保障农民宅基地入市权益

要做好乡村振兴的治理有效的基础工作，首先要解决好现行政策与历史遗留问题之间的矛盾，以乡村振兴战略目标为宅基地入市的初心和使命。其次要坚守法律的底线，不得逼迫农民转入、退出合法取得的宅基地，切实保护农民利益。同时相关部门也应该为农民承担一定的金融和市场风险，灵活运用分配机制，合理协调各方利益，这是乡村振兴的关键。例如，北流市新圩镇河村作为乡村振兴示范点，从“弱村”成功转变为“模范村”，村集体收入翻近百倍。在宅基地改革前，河村组织村民到玉林福绵区十丈村参观，学习十丈村的旧村改造工作，村民在直观感受先进示范村与本村的差别后思想逐渐统一起来。村干部积极开会、走访，描绘改造后的河村风貌以及产业规划，让更多的村民了解国家政策，村民们自愿进行宅基地改革，主动参与宅基地入市，将闲置、废弃宅基地充分利用起来。