财政金融协同支持乡村振兴研究

◎姚凤阁，王兆勋

哈尔滨商业大学 金融学院，哈尔滨150028

财政是国家治理的基础，金融则是现代经济的支柱，财政金融协同支农对乡村振兴十分重要。实现乡村振兴既要解决资金从何而来，又要解决如何使用资金的问题，所以需要运用财政金融协同联动的方式，发挥资金的杠杆效应，促进城乡资源配置和产业融合发展，补齐农业农村短板，助力乡村振兴。

一、乡村振兴发展政策的渐进调适

在20世纪二三十年代，中国的知识分子就认识到中国农村发展的短板，发起了乡村建设运动。乡村建设运动是中国知识分子在中国社会经济破产、民穷财尽、内忧外患、民族衰亡之际开展的救国运动。中国的知识分子期望通过对农村的改良与发展，实现救亡图存，然而在当时的历史背景和社会现实下，美好的愿望终究难以付诸实践。

新中国成立以来特别是改革开放以来，我国始终坚持农业的基础地位不动摇，把农业作为国民经济的基础，在不同的发展阶段谋划具体的农村发展战略。可以将改革开放以来农村发展战略划分为五个阶段：1978—1988年，实施家庭联产承包责任制与粮食产量战略；1989—1997年，实施完善家庭承包制与农业、乡镇企业并举战略；1998—2003年，实施减负增收、粮食流通体制改革与小城镇战略；2003—2012年，实施“三农”统筹、城乡统筹与新农村建设战略；2012年至今，实施土地制度改革和完善与乡村振兴战略[1]。根据我国经济体制改革和农业发展的演进，每个阶段实施相应的农业农村发展战略，这些战略符合农村发展实际。

2017年，党的十九大报告正式提出乡村振兴战略并写进党章，作为我国全面建成小康社会要实施的七大战略之一。2018年，中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》发布，擘画了乡村振兴的宏伟蓝图，明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求。同年，中共中央、国务院发布了推进乡村振兴的行动指南——《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，细化了阶段性的工作任务。2021年6月1日，我国第一部直接以乡村振兴命名的法律——《乡村振兴促进法》颁布施行。我国从宏观战略、法规政策、规划方案等方面，搭建了乡村振兴的“四梁八柱”，乡村振兴战略顺应历史潮流奋力向前。

新时代乡村振兴战略并非另起炉灶，而是对之前乡村建设政策的继承延续、发展转型和超越升级。从新农村建设到乡村振兴战略，是中国共产党“三农”战略的历史性跃升[2]。乡村振兴战略与美丽乡村建设政策之间有明显的递进关系，乡村振兴战略是对美丽乡村建设政策的扩展与升华，体现了政策渐进调适的特点[3]。我国政策具有较强的延续性，每个阶段的具体任务和发展目标在达成总体目标的前提下具有差异性，所以农村发展战略阶段性政策和国家总体发展战略也具有高度的一致性。

二、财政金融支持农业农村发展机理

财政支农与金融支农是农村建设资金的主要来源，二者相互促进，相互补充，协同支农，对乡村振兴发展意义重大。

(一)财政支农

从发达国家和地区的实践来看，工业化发展到一定的程度，必然要走工业反哺农业的路径。与其他领域相比，财政支出在农业领域更具优势，国家加强对农业投资能促进农业增长，财政社会性支出能够有效减少农村贫困。市场经济发展水平较高的美国和欧盟在倡导自由市场同时，在处理政府和市场关系方面仍坚持财政介入农业发展战略。如美国通过的2014—2018年度新农业法案规定，2014财年到2018财年，联邦政府每年农业开支约为1,000亿美元[4]。新中国成立初期优先发展重工业，对农业生产支持不足，导致农村经济发展缓慢。改革开放以后，从推进社会主义新农村建设到乡村振兴战略实施，我国开始持续加强对“三农”的资金支持力度。财政资金大量投入农业综合开发、基础设施建设、农村社会事业等领域，确保了农业生产力提升，粮食年产量连续保持在1.3万亿斤以上，农民人均收入连年增长。农村道路、水、电、气、网等基础设施更加完善，脱贫攻坚战取得了全面胜利，实现了全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标。

(二)金融支农

金融是经济发展的血液和重要支撑，财政撬动金融支农是发展农村经济不可或缺的战略性措施。农业发展的瓶颈问题是缺乏建设资金，涉农贷款是最主要的金融支农渠道，涉农贷款金融服务机构包括银行类金融机构、非银行类金融机构和其他微型金融组织。研究表明，金融支农与农业经济增长之间存在正相关关系，增加金融支农投入可以提高农业产出水平，其积极作用不亚于财政支农。同时，金融支农对农民增收成效显著，全口径涉农贷款对农业经济变动和农民收入变化的贡献明显，贡献度达10.1%和5.26%[5]。当然，也有研究认为，金融和财政在资金配置方面作用方式不同，财政作为公共产品由政府提供，具有较强的公益性、无偿性，不求利润回报；金融本质上是资本的融通，资本的逐利性在农业产业收益回报率较低的现状面前，往往会止步不前，农民也因为承受较高的涉农贷款利息而陷于困境，反而无法得到金融支农的实惠。农业除了经营风险以外，还面临自然灾害风险，农村借贷者较为分散，以小额贷款居多，在缺乏合格担保的情况下，金融机构对农业贷款往往慎之又慎，导致农业领域金融供给严重不足。

(三)协同支农

长期以来，金融支农和财政支农部门协作意识不强，财政与金融的支农执行主体与支农方式也各有不同，致使财政支农和金融支农并未得到有效结合。“三农”整体处于弱势，财政和金融协同支持很有必要，在分别加强财政支农和金融支农力度的基础上，协同支农意义重大。财政金融协同关系具体表现在：财政对金融支农提供强有力支撑，金融为财政支农提供有效融资渠道，财政支农和金融支农的路径不同、方法不同、资金性质不同，但二者优化社会资源配置的根本目的相同，二者相互补充支持的协同关系可以解决“三农”融资难、融资贵问题。财政发挥其杠杆导向作用，撬动金融机构和社会资金投入农村，营造良好的农村金融环境[6]。财政金融协同具有优化资源配置和公共服务性质，包含为弱势群体提供均等机会等重要内容。农业存在风险性和不确定性，具有生产周期长、科技转化率和商品转化率低等特点，对财政金融协同支农实现乡村振兴战略提出挑战[7]。财政可以给金融机构提供资金，通过补贴贴息、投资补助、税收减免、风险补偿、设立担保等方式，改善农村地区融资环境，引导带动金融资金、社会资金共同支农，为乡村振兴创新出更多融资对策。

三、新时代我国财政金融支农政策的演进

根据近十年中央一号文件，以下提炼汇总了历年财政支农的重点领域和金融支农政策工具(见表1)，从政策层面予以分析，财政金融支农呈现如下特点。

(一)从增量到提质

财政金融协同政策始终保持稳中求进的总基调，在财政支农方面，把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，持续加大财政资金在农业农村的投入；在金融支农方面，要求发挥财政杠杆作用，撬动社会金融资金投入农业领域，并丰富拓展金融工具。农业的财政投入逐年增加，但会根据年度工作任务适时调整方向，美丽乡村重在建设，在此期间重点投向农村基础设施建设、环境整治等领域；乡村振兴战略则更加突出精准扶贫和农业产业发展。财政金融协同作用更加明显，分工更加合理，农业收益见效慢，财政资金更适合投入具有长远意义的农业项目中去，而社会资金更喜好投入收益高、见效快的涉农项目。

表1近十年中央一号文件财政金融支农政策汇总

(二)从分散到集约

近十年中央一号文件延续专章规定财政金融支农和专项建设附带支农的表述方式，前者可称为宏观政策，后者可理解为具体措施。美丽乡村建设阶段，在具体支农保障措施方面着墨较多，可谓面面俱到，在文件中几乎每一类农业建设项目都会提及财政支持，如农业补贴、生态补偿。在乡村振兴战略实施以来，支农宏观政策保持稳定，但在具体项目方面则大大减少，当然并非财政支农数量减少，而是财政支农资金流向亟须支持的领域，实现了财政支农资金由分散向集约的转变，使资金投向更加精准。

(三)从外输到内生

无论是财政资金直接投入农业建设，还是农业补贴、奖励，以及鼓励社会资金投入农业领域，都体现了资金对农业的投入。纵观近十年中央一号文件，财政支农力度持续增加，在社会金融领域，农村小微金融、普惠金融、小额贷款等方式更加普遍，强化了农业在发展中的自我造血功能，在诸多领域实现农业产业的自我革命，如农产品价格形成机制与政府补贴脱钩改革。从整体来看，支农政策体系更加丰富，组织推动、要素保障、政策支持、协作帮扶等手段被广泛应用，土地流转、合作社模式探索、股权改革等内生动力对农业发展的支撑更加有力。

四、乡村振兴战略中财政金融协同支农转型

财政金融支农作为实现乡村振兴战略的重要支撑，也必然需要适应新时代农业高质量发展要求而全面转型升级。

(一)战略化转型

实施乡村振兴战略离不开真金白银的投入，涉及“三农”的项目往往是长期性、整体性、大规模投入，既需要考虑投入的空间广度，也需要考虑投入的时间跨度，绝不是一朝一夕就能完成的。乡村振兴规划了2020年、2035年、2050年等三个阶段的目标任务，是百年奋斗目标的战略安排，财政金融协同支农也应紧随乡村振兴步伐，做到战略化设计。一是编制财政金融协同支农的专项发展战略性规划，明确近期、中期、长期工作目标，坚持“一张蓝图绘到底”，构建体系化的支农机制，让稳定的政策目标指引财政资金、社会资金始终围绕战略目标作出回应。二是建立长效的支农资金保障机制，财政运行主要靠政府经济机制，金融运行靠市场经济机制，二者协调作用能使政府和市场在结构性和动态性上形成最优协同。财政资金一般都是按年设定预算，实施年度投资安排，但要充分考虑农业投入的长期性，针对农业建设发展设定长期预算投入，逐年下达目标，确保支农资金年度有安排、长期有保障。三是要坚持依法保障，及时制定财政金融协同支农的专门法规，明确各级政府、行政部门的支农主体责任和社会参与责任，明确监管职责，用法治方法固化财政金融协同支农战略，实现长效机制的构建。

(二)市场化转型

长期以来，财政支农始终作为政策性手段，金融支农也往往离不开财政的支持，如财政担保、贴息等方式，导致农业资金流动性差、市场化水平不高。乡村振兴战略已明确提出，发挥财政投入引领作用，支持以市场化方式设立乡村振兴基金，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展。市场化的模式要求关注需求侧和供给侧两个方面的变革：一是需求侧变化。农业发展贷款难的矛盾长期存在，对农民个体经营行为而言，融资往往面临金融机构“抽水机”效应，难以满足农业产业发展对资金的需要，或者所得利润大部分返还金融机构，没有达到农民增收致富的效果。在大型农村水利设施、生态环境保护、农村环境整治等大项目投入领域，在财政资金不能完全保障的情况下，金融资金也不愿涉足，农村基础设施建设并未得到及时支持。二是供给侧结构性改革。财政直接补贴、直接投资等方式风险低、见效快，但也面临财政资金零散使用、起不到规模效应等问题。因此，无论是财政支农还是金融支农，都应当适应市场化机制要求，财政资金的市场化方式可以降低运行成本，政府可探索发行一般债券和专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设。对于农田水利、道路交通等基础设施建设以财政资金投入为主，但应当通过“以奖代补”方式，争取金融资金介入，或者金融机构运用PPP模式先行垫资投入建设，财政投资资金分期偿还本息，以有效弥补财政资金的投入缺口。金融支农要潜心研究农民需求和产业动向，不断创新金融产品设计，搭建产业和资金间的桥梁，引导金融流向农村。一般金融机构、社会资金也要适应政策性金融机构的指导，在市场化运行基础上，开发符合农业特点的社会性、普惠性、公益型较强的金融产品，助力乡村振兴事业。

(三)数字化转型

科技和数据对于促进财政金融协同来说至关重要。数字化转型对政府财政、金融机构和农业农村都大有裨益：一是降低了支农成本。政府财政资金和金融资金在不同的平台运行，数字化建设搭建协同联动平台，可跨越二者沟通鸿沟，畅通资金的流动渠道。无论是政府还是金融机构，运用数字平台都大大降低了支农运行成本。同时，数据化链接、大数据管控、打通业务流程、资质互信等，都提升了财政金融协同效应。二是完善了长效机制。长效机制构建可从信息资源共享机制、主体联动协调机制和激励约束机制等方面构建，提高财政金融协同作用的有效性，优化财政金融的支农路径。数字化推进财政和金融支农在信息方面的整合，建立农业金融信息数据库，无论对支农主体还是支农对象，无论是在现在还是未来，都将在共建共治共享方面形成合力，使财政金融协同支农的平台更加稳固。三是方便了资金运用。运用先进的技术手段，推进农业数字化发展和农村数字化基础设施建设，大力推进数字化转型，有利于金融机构与“三农”沟通机制的完善，使信息通畅，方便支农资金的申领使用，大大提升金融服务乡村振兴的能力。

(四)融合化转型

财政金融协同支农不只是财政、金融两个方面的融合，还是上下协同的综合立体的融合。一是部门融合。支农部门涵盖了农业农村、发展改革、财政、金融监管等行政部门，只有这些部门在指导思想、工作模式、支农方式、信息共享、运行平台等方面融合协调，才能转换投入方式，创新涉农资金运行机制，更好地发挥财政资金的引导和杠杆作用，促进财政金融协同支农的效果。二是上下融合。正确处理好中央和地方的支农关系，明确中央和地方政府的支农重点，因地制宜开发适应地区发展实际的支农政策和农业特色项目，在资金投入上建立统分结合的工作机制。既要把地方财政资金用到农业发展的刀刃上，也不能给地方政府增加债务风险。三是城乡融合。要把乡村振兴摆上优先位置，下决心调整城乡要素配置结构，建立健全乡村振兴投入保障机制。以县城为重要载体的城镇化建设有利于实现城乡公共服务均等化，财政资金在城乡也要逐步实现均等化，加快农村金融机构建设，构建城乡公共资源均衡配置机制，让城乡共享财政和金融资源。四是要素融合。国家支农体系相对薄弱，农村金融改革任务繁重，城乡之间要素合理流动机制亟待健全。财政要和政策性金融、合作性金融、商业性金融融合协调，通过财政奖励、财政奖补与金融支农资金的整合，将财政资金与金融信贷资金整合使用，让财政资金参股金融资本，提升金融机构投资能力和抗风险能力。

(五)治理化转型

财政与金融本质具有差异性，财政是一种经济行为，更是社会行为，需兼顾经济、政治、社会等因素，而金融仅是一种经济行为，具有明显的逐利性。整体性治理理论为政府治理体系的改革和完善提供了科学的框架和新视角。乡村振兴始终把农业农村社会治理作为重要抓手，财政金融协同支农是农业农村社会治理的一部分，而农村社会治理体系的完善也有助于财政金融协同治理的完善。一方面，财政金融协同整合治理越来越受到重视。政府由直接投入转向以政策对金融机构引导、财政对金融机构扶持(如担保、贴息、奖励)，撬动金融机构和社会资金进入农村，有效实现财政支农与金融支农衔接。行政措施的引导和财政措施的激励，提高了商业性金融机构支农积极性，更多的金融资源被投向农村建设，扩大农业开发资金投入规模，促进农业生产，进而提升财政与金融协同支农成效。财政资源引导金融资本，整合财政与金融资源，使二者结合起来，实现良性互动，发挥集合效应，提升支农效果。另一方面，运用社会治理的成果助力财政金融协同支农。财政金融协同助力乡村振兴发展中提高财政金融投入规模和应用效能，需要注重多层次协调、共同治理，综合发挥政府、社会组织、市场机制作用。统筹发展与安全是经济社会发展的根本遵循，社会治理在防范化解风险挑战方面具有优势作用，如开展农村自建房排查整治行动可以确保农房建设安全、经营安全，有利于支农资金的安全使用，为财政金融资金支农营造安全环境，其对财政金融协同的积极作用可见一斑。

五、财政金融协同支持乡村振兴的路径

从长远看，资金约束仍是阻碍乡村振兴战略能否实现的根本难题，应适应新形势、新要求，积极在体制机制创新上下功夫，构建完善的财政金融协同支农体系。

(一)机制保障：构建联席会议

推进乡村振兴战略是各级政府的主要职责，财政金融协同支农体系需要统筹农业农村、发展改革、财政、金融、保险、工业、商务、规划、住建、旅游等多个部门的协同联动，发动社会力量、金融保险企业和个人积极参与。为更好地整合利用各方资源，应在政府层面建立联席会议机制，由政府主要领导牵头负责，农业农村部门担任召集人，相关职能部门和金融保险企业参加。要明确联席会议各单位的支农职责，定期召开联席会议或专题会议，会商研究农业经济领域面临的重大问题，指导落实农业发展重大任务，推进实施协同支农战略，在协同支农上形成工作合力。联席会议统筹工作机制有利于破除支农部门间的鸿沟，解决支农主体各自为政问题，切实在财政金融协同支农工作中汇聚政府、部门、社会、个人等多方力量。

(二)政策扶持：出台专项指导意见

当前，财政金融支农是推进农业农村经济发展的有力保障，但相关政策多列入乡村振兴和农业发展政策的宏观政策之中，原则性规定较多，缺乏支农主体、标准、时限、保障等细节方面的具体要求，操作性和实用性不强，支农措施不够精准，长远效果不易预见，在一定程度上影响了金融资金投入的积极性和主动性。应结合乡村振兴整体战略和农业农村发展的任务需求，研究制定财政金融协同支农的专门政策文件和标准体系，作为财政金融协同支农的指导意见，全面细化宏观、微观和近期、长期的方针措施。在宏观上，明确基本原则、工作模式、任务清单；在微观上，明确资金来源、流向领域、获取方式、使用模式等内容。在近期，围绕当年中央一号文件，制定当年财政金融协同支农的配套落实措施；在长期，明确分阶段的支农任务，实现财政金融支农政策的延续性、衔接性，确保农业基础设施建设和大型项目的分阶段推进实施。

(三)制度创新：优化政银企合作

仅靠财政支持不能完全保证农业建设需求，农业金融具有较高的经济风险，因而农业发展需要发挥好政府与市场机制的共同作用。现代农业发展不能仅仅依靠有限的财政支农项目资金，更需要引入金融“活水”。虽然财政资金“撬动”作用不断增强，推动更多资本投向农业农村，但政银企在合作中还面临运行模式、风险分担等多重问题。处理好财政投入“撬动”与金融机构和社会资本的“跟进”关系，需要合理配置资源，打好财政金融协同支农“组合拳”，优化政银企合作机制。政府财政自有财力投入原则上应只增不减，同时建立激励机制和风险防范措施，扩大支农资金来源和规模。政银企共同完善农村社会信用体系、农业信贷担保体系、融资风险补偿机制，通过信用评价实现涉农金融机构对信用等级较高的农户和农村经济主体优先配置信贷资源，通过提供农业信贷担保降低农业融资成本，通过设立风险基金提高金融机构经营能力，实现政府、银行(金融机构)和农业企业“三位一体”的合作共赢，在农业领域落实统筹发展与安全理念。

(四)渠道畅通：搭建高效融资平台

据中国社会科学院发布的《“三农”互联网金融蓝皮书》估算，大约只有27%的农户能从正规渠道获得信贷服务[8]。在互联网信息化发展的大潮下，数字经济时代的到来给农业经济发展提供了机遇，政府应当主动运用互联网、大数据、区块链技术，创新农村社会治理的信息化手段，搭建统一的支农资金共享平台，汇集政府资金、金融资金和社会资金形成资金池，同时，建设大数据支撑的融资交易平台，为农业农村经济发展开辟获取资金的“绿色通道”。同时，大数据信息化管理方式能时时监督资金申请、获取、使用、收益等全过程，保障财政金融协同支农的安全性。

(五)示范引领：建设协同支农示范区

我国农村地区广阔，区域发展不平衡问题在支农领域也有明显的反应。当前，财政支农和金融支农水平在区域间不平衡和区域内不平衡共存。区域间不平衡主要表现为东中西部财政支农和金融支农水平依次递减，东部省份的财政支农和金融支农水平明显高于中西部省份；区域内财政支农和金融支农方面不平衡表现为缺乏相互协同，彼此配合不力。针对农业整体发展战略，财政金融协同支农创新发展的模式不能固化，而应精准施策、因地制宜。当前，可在不同的区域选择典型市县实施示范区建设，培育财政金融协同支农制度创新案例，打造示范“样板间”。通过典型示范建设，总结成功经验，在形成引领效应后，再逐步在全区域铺开并全面推进。