县级政府绿色行政的概念内涵、构成要素与运行逻辑——一种基于“体系—过程—政策”的研究进路

◎方盛举，史祥弗

云南大学 a.政府管理学院；b.边疆治理研究中心，昆明650500

进入21世纪，我国一些城市开始推行以生态平衡、节约资源理念为引领，以环境与发展综合决策为基础，以环保双重考核为保障，以发展循环经济为路径的绿色行政[1]。随着绿色行政实践的深入开展，绿色行政引起国内学者的高度关注，并分别从主体、过程、政策等三个维度进行了研究，但当前学术界尚未系统性阐明绿色行政的构成要素间的辩证关系及其运行机理。本文基于“体系—过程—政策”的分析框架，试图在诠释绿色行政概念的基础上，聚焦县级政府，科学阐释绿色行政的构成要素及其嵌套式的运行逻辑，继而为建构中国特色绿色行政话语体系提供路向性启迪。

一、县级政府绿色行政的概念内涵与分析框架

概念界定是知识生产的基础。县级政府在国家治理体系中发挥着承上启下、沟通条块、连接城乡的作用，是将政府治理制度优势转化为治理效能的基本治理层级。阐释县级政府绿色行政的概念内涵是廓析绿色行政构成要素及其运行逻辑的前提与基础。

(一)县级政府绿色行政的概念生成

“绿色是大自然的底色，更是人民群众的期盼和美好生活的基础”[2]，彰显着人与自然和谐共生的美好向往，更表征着“回归到自由意志的自我立法，重树人与自然和谐共生关系，进而实现‘全球绿色治理’的绿色正义”[3]。绿色正义“既是承认人与自然之间拥有平等地位的正义，也是人与自然之间权利义务公正交换的正义”[4]。作为后现代公共行政话语理论的核心,公共能量场的主旨是关心公共事务的公众和政府的平等对话,并达成一致的公共政策[5]。由此看来，基于绿色正义的多元社会主体活动的县域可以被认为是一个绿色公共能量场。现代公共行政是由各类公共组织通过纵横联结而构成的治理共同体秉持公平与效率原则回应公民需求，有效组织与管理公共机构，进而实现公共利益的过程[6]4，也是治理共同体在公共能量场中通过话语演绎而建构公共政策的过程[7]8。由此，公共行政可视为多元治理主体在公共能量场中遵循正义与效率原则，以话语为载体，通过平等对话的方式组织和管理公共机构，制定、执行和修订政策的过程。“绿色行政是政府引领多元绿色治理主体在绿色管理思想指导下，将保护生态环境、人与自然和谐共处、节约成本和环境友好的行政理念从意识层面推向操作层面，进而实现人类社会可持续发展目标的活动”[8]。县级政府治理下的县域是绿色行政的基本单元，是国家绿色治理的基础性环节。综上所述，我们尝试将县级政府绿色行政定义为：县级党委、县级政府领导和组织多元社会主体，在县域绿色公共能量场中秉持绿色正义原则，通过创设绿色话语交往平台，运行绿色话语表达机制，制定和执行绿色政策，通过绿色绩效检验绿色行政质量，进而促进县域中人与自然和谐共生目标实现的一系列行政过程。

(二)县级政府绿色行政的内涵

一是绿色行政主体的共同体性。县级政府绿色行政的主体是在县级党委的集中领导以及县级政府的有效组织下形成，由企业、社会组织和公民等多元绿色治理主体平等参与的绿色治理共同体。县级党委是县域绿色治理共同体的领导主体，承担促进绿色话语表达与绿色话语凝聚的重要功能；县级政府是县域绿色治理共同体的负责主体，承担畅通绿色话语表达渠道，供给绿色话语交往平台和绿色政策，组织实施绿色绩效考核等职能，以使多元治理主体能够公开、平等地表达自己的话语诉求，进而将多元治理主体的利益诉求转换为绿色利益；县域企业、县域社会组织和县域公民承担着表达绿色话语以及参与绿色决策、绿色政策执行和绿色绩效考核的重要职能。多元治理主体的绿色话语输入不仅是绿色行政过程的逻辑起点，也直接影响着绿色行政的良性运行和未来走向。

二是绿色行政客体的要素多元性。县级政府绿色行政的客体是以实现“自然生态—经济生态—政治生态—社会生态—文化生态”全域“绿化”为主要内容的绿色公共事务。“人与自然的关系和人与社会的关系相联系并通过人与社会的关系表现出来”，同时，“改善人与自然的关系必须同时改善人与社会的关系”[9]。因此，县级政府绿色行政虽然以自然生态问题为直接对象，但自然生态问题的解决须以政治生态绿化为保障、经济生态绿化为基础、社会生态绿化为支撑、文化生态绿化为动力。由此，县级政府绿色行政的客体包括实现“自然生态—经济生态—政治生态—社会生态—文化生态”和谐共生的所有公共事务。

三是县级政府绿色行政过程的嵌套性。“嵌套”，从字面意思看是嵌入并套在一起。对于物体的固定，往往需要嵌入物与被嵌入物之间有合适的接口和比例关系。而一旦嵌入物与被嵌入物能够适配，就会形成持久稳固的结构。县级政府绿色行政是县级党委、县级政府领导和组织绿色治理共同体，将输入绿色公共能量场的绿色话语通过绿色决策程序转换为绿色政策，并通过绿色政策执行将绿色政策输出到绿色公共能量场中产生绿色化的结果，然后通过绿色绩效考核对结果进行测评以把握绿色行政质量，并将测评结果通过激励机制、容错纠错机制或问责机制等方式向行政体系反馈。

四是县级政府绿色行政目标的美好性。中国特色社会主义进入新时代，作为与时代相匹配的行政模式，绿色行政的目标就是为了帮助人民实现美好生活。县级政府绿色行政的目标是提供更多优质的绿色公共产品以满足人民美好生活需要，最终推动形成人与自然和谐共生的县域现代化新格局。这正是马克思生态文明思想所追求的终极目标，即“人与自然界之间及人与人之间矛盾的真正解决，存在与本质、对象化与我确证，自由与必然，个体与类之间斗争真正解决的共产主义”[10]。

(三)县级政府绿色行政的分析框架

县级政府绿色行政质量主要受到绿色行政主体、绿色行政过程和绿色政策三要素的制约。既有研究多从三维中的某一个维度进行剖析，而没有系统分析这些要素之间的辩证关系以及绿色行政的运行机理，也没有阐释绿色决策、绿色政策执行和绿色绩效考核等过程之间的嵌套式运行逻辑。政治系统论将系统看作由“体系—过程—政策”三大层面要素构成，以“输入—转换—输出—反馈”为运行逻辑的系统结构[11]，这就为系统阐释绿色行政主体、绿色行政过程和绿色政策三要素之间的辩证关系以及运行逻辑奠定了理论基础，并提供了方法引导。有鉴于此，本文基于“体系—过程—政策”三要素，遵循“输入—转换—输出—反馈”的逻辑理路，系统阐释绿色行政的构成要素及其运行逻辑(如下页图1所示)。

具体而言，体系维度是指绿色治理共同体，主要是明确县级政府绿色行政“主体是谁”的问题；过程维度是指县级政府绿色行政遵循“输入—转换—输出—反馈”的逻辑理路进行绿色决策、绿色政策执行以及绿色绩效考核的行政过程，主要解决县级政府绿色行政“如何运行”的问题；政策维度是指县级政府绿色行政过程的输出，聚焦县级政府绿色行政“以何种工具运行”。

图1 县级政府绿色行政分析框架图

二、县级政府绿色行政的构成要素：基于“体系—过程—政策”的三维阐释

解构县级政府绿色行政构成要素是阐释绿色行政运行逻辑的重要前提。绿色行政本质上属于公共行政范畴，其构成要素的解构必须以公共行政要素理论为指导。现阶段，既有行政要素的研究形成了“三要素说”，即体系要素[6]4、过程要素[12]和工具要素[7]8。政府主要是通过创设绿色话语平台与绿色话语机制、组织和管理绿色行政组织体系、推动绿色公共决策、推进绿色政策执行、实施绿色绩效考核等要素履行绿色行政职能。本文基于“体系—过程—政策”三大维度，系统阐释了绿色行政的构成要素(如图2所示)。

图2 县级政府绿色行政构成要素图

(一)体系要素：绿色治理共同体

在公共行政学的历史演变过程中，公共行政主体概念的内涵与外延随着治理理论的兴起和演化，由政府单中心结构逐渐走向由“政府组织、准政府组织、非营利组织、私人组织、公务员和公民大众”[6]3等多元治理主体组成的多中心合作制结构体系。我国行政主体的概念也随着政府与公民关系的变化，逐步由“实施国家行政权的组织”[13]转向“政府部门与公民大众因公共利益而凝聚起的行政共同体”[14]。由于实践过程中“社会民众的意见表达进入政府时会经过层层过滤”“各级行政共同体仅将社会民众具体的意见表达转化为局部利益”“阻碍了政府与社会的良性互动”[15]，因此，行政共同体需要进一步转向“各级政府与社会多元主体相互包容，共同参与公共治理的体系”[15]。可见，当前行政主体已由原来的政府单中心主体转向了多元主体平等对话的合作共同体。更为重要的是，“绿色行政主体是以政府为主导，企业、社会组织、媒体、公众和专家学者等平等参与的绿色治理共同体”[8]。有鉴于此，我们认为，县级政府绿色行政主体是在县级党委的领导下，由多元绿色治理主体凝聚而成的，以县级政府为基础的县域绿色治理共同体。县域绿色治理共同体是在县级党委、县级政府的领导和组织下开展绿色治理活动过程中形成的，由县委、县政府、县域企业、县域社会组织和县域公民等多元治理主体共同构成的，以平等对话为合作基础，以共建共治共享为治理逻辑，以彼此信任、身份认同、相互尊重为合作纽带，以人与自然和谐共生为治理目标的县域利益共同体。

(二)过程要素：绿色行政过程

“政策分析、项目评估、科学决策及审慎合理地注重绩效是行政过程的一部分”[12]。从考察行政裁量在各阶段的合理性来看，“行政过程是包括‘目的→行为规范的认识→事实认定→预测→评价→选择→决定’等环节在内的动态过程”[16]。行政过程是以向政治体系提出要求为逻辑起点，以政府决策和政策执行为转换过程，以输出公共政策为结果的运行过程[17]。“从行政过程的视角考察，激励、容错纠错与问责贯穿于改革创新过程的始终”[18]，与“政府官员的绩效评估高度衔接”[19]。公共决策、政策执行以及绩效考核是影响行政过程的三大要素。县级绿色行政过程是指以县级党委、县级政府为基础的绿色治理共同体在公共能量场中，以绿色话语为媒介进行公共决策、政策执行以及绩效考核的过程。由此，县级政府绿色行政过程的要素可进一步细化为绿色公共决策、绿色政策执行以及绿色绩效考核。

县级政府绿色公共决策是指县级党委、县级政府领导和组织绿色治理共同体在平等对话的基础上，通过法定程序将绿色话语转换为绿色政策的过程；绿色政策执行是指县级党委、县级政府领导和组织绿色治理共同体将绿色政策付诸实施，进而将绿色政策优势转换为绿色治理效能的重要环节；绿色绩效考核是县域绿色治理共同体基于平等对话的方式，科学测评县级政府绿色治理绩效，进而把握好绿色行政质量并将结果反馈给绿色行政主体的过程。这三个过程要素的交往互动不断积聚绿色治理的合力，推动绿色行政良性运行，为推进人与自然和谐共生、不断满足人民美好生活需要的绿色治理目标提供持久的动力。

(三)政策要素：绿色政策

现代公共行政是由多元主体构成的治理共同体以公共能量场为场域，以话语为符号载体，以重复性建构公共政策为目标的过程[7]8。“公共行政须以公共政策为工具和手段”[20]。绿色政策不仅是绿色行政体系向县域公共能量场的政策输出，还是对县域公共能量场中绿色决策和绿色政策执行过程的政策分析，而且与绿色公共能量场中反馈环节的绿色绩效考核结果密切相关。因此，县级政府绿色政策体系的构建，就是要县级党委、县级政府领导和组织县域绿色治理共同体在县域公共能量场中，基于平等对话制定和实施绿色政策，进而形成全面、协调、可持续的绿色政策体系。具体而言，就是要在绿色政策主体层面，形成由“党委—政府—企业—社会组织—公民”构成的绿色政策主体体系，以使多元绿色治理主体能够平等参与到绿色政策运行的全过程中；在绿色政策内容层面，形成以绿色经济政策、绿色政治政策、绿色社会政策、绿色文化政策、绿色生态政策为基础的绿色政策内容体系，以促进“政治—经济—社会—文化—生态”全面绿色转型；在绿色政策过程层面，形成以绿色政策议程设置、绿色决策、绿色政策执行、绿色政策评估、绿色政策终结等为内容的绿色政策过程体系，以提高绿色政策的回应性、动态性、民主性和可及性；在绿色政策工具层面，形成以生态政策为主要内容的绿色政策工具体系，以提高绿色政策的多样性与灵活性；在绿色政策目标层面，形成通过绿色政策解决生态环境问题，推进“政治生态—经济生态—文化生态—社会生态—自然生态”全域绿色化，最终推动实现人与自然和谐共生的绿色政策目标。概言之，县域绿色政策是县级党委、县级政府领导和组织绿色治理共同体基于县域绿色治理制度、结合县域生态环境问题的实际情况制定的，以解决县域生态环境恶化为问题导向，以促进县域“政治—经济—文化—社会—生态”全域绿色化为结果导向，以实现县域人与自然和谐共生为目标导向的一系列法律、规章、制度、决定等规则形态的总称。

县级政府绿色行政是由“体系—过程—政策”三大维度和绿色治理共同体、绿色决策、绿色政策执行、绿色绩效考核、绿色政策反馈等五大要素构成的有机体系。县级政府绿色行政的构成要素及其作为整体的绿色行政体系与绿色公共能量场的交往，是将绿色政策优势转化为绿色治理效能的重要保障。

三、县级政府绿色行政的运行逻辑：基于“输入—转换—输出—反馈”的逻辑理路

逻辑(Logic)指的是思维的规律与规则。狭义的逻辑指思维的规律；广义的逻辑泛指规律，包括思维规律和客观规律。政治系统遵循“输入—转换—输出—反馈”的逻辑理路，实现体系内部及其体系与环境之间的互动，而作为政治系统组成部分的县级政府绿色行政也是因循上述四个逻辑理路，实现绿色行政体系内部各要素之间及其与县域绿色公共能量场中的物质、信息和能量之间的交换与互动(如图3所示)。

图3 县级政府绿色行政运行逻辑图

(一)县级政府绿色行政的输入逻辑：秉持绿色正义原则输入绿色话语

“输入”是绿色行政过程的逻辑起点。当多元绿色治理主体以绿色话语为载体向政治体系提出政治要求时，绿色话语就会经由正式或非正式的话语机制进入绿色公共能量场，这突出表现为人民美好生活需要的绿色话语进入绿色行政体系之中。话语理论主张“为加强民主应赋予包括公共行政人员在内的所有人正式参与和代表的职权，每个人都有自由获得参与资格及其平等参与对话的权利”[7]10。社会公平或社会正义不仅是公共行政的根本目的和核心价值[6]7，也是绿色价值观的核心支柱之一[21]。“正义是形式与内容的统一，在话语形式中达成的共识就是内容，这种内容就是正义的标准”[22]。绿色话语与绿色正义是相互联系、相互促进的。绿色正义规定了绿色话语输入的根本准则，在绿色话语论证过程中形成了绿色正义的正义标准。一方面，绿色话语以承认和尊重绿色价值为基础，以“绿水青山就是金山银山”等话语为关键隐喻，以建构和谐共生的人与自然关系进而满足人民美好生态需要为目标[23]，是绿色行政运行中多元主体话语表达的重要媒介和符号载体，是绿色价值观的外在表征。这就决定了绿色行政过程中的绿色话语输入只有遵循绿色正义原则，才能符合“切合情境的意向性、真诚、自主参与和实质性贡献”[7]88的规则。另一方面，绿色话语向绿色行政体系输入的过程，也是多元绿色治理主体基于交往理性达成话语共识进而建构绿色正义内容的过程。换言之，绿色正义是绿色治理共同体在绿色话语论证过程中达成的人与自然和谐共生的绿色正义标准。绿色正义既承认自然生态所承载的满足人类生存和发展需要的工具价值、维持其自身进化的内在价值与系统价值，也主张开发与利用自然的绿色权利和尊重、顺应、保护自然的绿色义务在人、自然、社会之间平等分配，更主张平等分配绿色话语权，使多元治理主体能够共建共治共享绿色公共事务。绿色话语的输入除了要秉持绿色正义原则以外，还有赖于畅通的话语渠道和开放的话语交往平台，为此，全面推进县域绿色行政要创设绿色话语交往平台和创新绿色话语交往机制。

(二)县级政府绿色行政的转换逻辑：社会绿色共识经绿色决策转换为绿色政策

县级政府绿色行政的转换过程是指县级党委、县级政府领导和组织绿色治理共同体在绿色公共能量场中进行话语博弈，以达成社会绿色共识，并通过法定决策程序将绿色共识转换为绿色政策的过程，体现了将绿色共识变为绿色政策的“转换逻辑”。作为多元绿色治理主体利益诉求载体的绿色话语，一旦进入县域绿色公共能量场，便会凭其话语权而展开博弈，以期使自己的利益诉求能够通过政府决策与制度安排予以实现。这必然会触发“绿色政策之窗”的开启。为此，就需要多元绿色治理主体通过平等对话凝聚绿色共识，并通过公共决策程序将绿色共识转换为绿色政策。现阶段，由于政府理性的有限性以及多元主体参与不足，致使传统行政决策陷入“价值困局”“合法性困局”“塔西佗困局”“邻避困局”“罗生门困局”[24]等治理困境。这不仅会导致县级政府公共决策能力孱弱，有时甚至还会引发环境群体性事件。为此，亟须构建起多元绿色治理主体平等对话的绿色决策机制，通过县级党委、县级政府组织多元治理主体经由平等对话凝聚绿色共识，然后依据国家绿色治理制度，就县域绿色治理问题作出决策，进而将绿色共识转化为绿色政策。

首先，县级政府绿色行政应以转变决策理念为出发点，转“涸泽而渔式决策”为“绿水青山就是金山银山式决策”，变“置若罔闻式决策”为“积极进取式决策”，化“封闭式官僚决策模式”为“多中心开放型决策模式”，以“尊重、顺应和保护自然”“空间均衡”“两山论”“发展和保护相统一”为基本原则，以构建“山水林田湖草沙生命共同体”为目标，把增值“自然价值和自然资本”的生态文明理念与公共决策理念深度融合，进而完成县级政府公共决策理念绿色化的根本转变。

其次，县级政府绿色行政还应以拓展决策事项为关键点，将以“自然资源资产产权制度”“空间规划”“空间治理和空间结构优化”“资源总量管理和全面节约”“资源有偿使用和生态补偿”“环境治理体系”“绿色发展”“生态文明绩效评价考核和责任追究”等为主要内容的绿色公共事项纳入县域绿色行政决策范畴，进而形成由绿色政治政策、绿色经济政策、绿色社会政策、绿色文化政策和绿色生态政策等构成的绿色政策体系。

最后，县级政府绿色行政也应以优化决策过程为着力点，建立和完善以“决策启动机制—公众参与机制—专家论证机制—风险评估机制—合法性审查和集体讨论决定机制—决策执行和调整机制—责任追究机制”为主要内容的绿色决策机制谱系，推动形成多元绿色治理主体围绕绿色公共议题进行“话语建构、意义竞争与诠释”[25]的绿色决策长效机制。

(三)县级政府绿色行政输出逻辑：绿色政策优势经公共能量场转化为绿色治理效能

绿色行政的输出过程是绿色治理共同体借助公共能量场实施绿色政策并输出绿色治理效能的过程，体现了将绿色政策优势转化为绿色治理效能的“输出逻辑”。现阶段，由于县级政府不同部门的绿色政策执行权条块分割、手段单一、机制不健全等多重因素长期存续和交互叠加，形成了“选择性执行策略”，进而导致绿色政策执行梗阻，不利于绿色政策优势的治理效能转化。绿色政策执行模式的重构受到职权划分、激励结构、主体动机、区域差异、公民参与、政策理论、政策体制以及政策工具等多重因素掣肘，需要构建“政策共同体在政策执行过程中通过讨论、协商和适度妥协等交往理性进行合作的公共对话式政策执行模式”[26]，以降低绿色政策执行的复杂性与不确定性，进而促进绿色政策的良性运行。具体可从以下三个方面着手。

首先，构建县域绿色政策网络。绿色政策执行模式的重建应依据“收与放”“统与分”“责与能”的原则，以绿色治理共同体取代县级政府内部“部门分散、条块分割”和政企“猫鼠同盟”、政社“智猪博弈”的碎片化环境治理结构，形成多元绿色治理主体平等对话的扁平化绿色政策网络。

其次，建立绿色政策执行的对话机制。绿色政策执行模式的重构还需建立绿色政策执行的话语机制，使县域多元治理主体能够就执行中的利益纠纷、价值冲突、分歧矛盾进行平等对话与理性博弈并达成共识，以融合选择性的执行策略消解绿色政策执行梗阻，进而推进绿色政策的贯彻执行。这不仅有利于增进多元治理主体对执行方案与规划的认同与支持，还有利于增强绿色政策执行过程的回应性与透明度，进而保证绿色政策执行过程的绿色正义，进一步提升县域绿色治理能力。

最后，创新绿色政策执行方式。绿色政策执行模式的重构既需要全面推行绿色执法事项指导目录、行政执法公示、重大执法决定合法性审查以及执法全过程记录等制度，也需要依托大数据、互联网、云计算等现代科学技术建立联合监测、联合执法和交叉执法的绿色智能监控技术系统，为县域绿色政策执行提供信息支撑，更需要通过人力、物力、财力资源向街道和社区下沉，增强绿色政策执行力，进而为县域绿色政策执行提供绿色资源保障。

(四)县级政府绿色行政的反馈逻辑：绿色绩效考核验证绿色行政质量

绿色行政的反馈过程是以县级党委、县级政府为基础的绿色治理共同体通过绿色绩效考核来测度绿色行政质量，并把考核结果反馈给绿色行政主体的活动或过程，体现了将绿色行政质量回馈给绿色行政体系的“反馈逻辑”。作为绿色行政的重要内容，“把环保绩效纳入官员的政绩考核不单是在理论上可行，在实践上更是可行，‘环境绩效考核制度’正逐步发挥作用”[27]。

首先，完善县域绿色绩效考核制度。县级党委、县级政府应领导和组织绿色治理共同体在公共能量场中建立以绿色绩效考核主体、绿色绩效考核目标、绿色绩效考核指标、绿色绩效考核流程等为主要内容的绩效考核制度，为绿色绩效考核的顺利开展提供制度保障。第一，拓展绿色绩效考核主体，赋予多元绿色治理主体参与绿色绩效考核全过程的权利。第二，完善绿色绩效考核评价指标体系。依据县域主体功能定位、经济社会发展水平、资源环境禀赋、领导班子考核的差异化要求，将“县域生态保护与资源利用、增长质量与环境质量、环境治理与绿色生活、公众满意度”等绿色指标纳入绩效考核体系，并提高“资源能源消耗、环境损害、环境质量”的权重，以形成全面综合权衡经济社会发展与生态文明建设的指标体系。第三，优化绿色绩效考核流程。绿色绩效考核流程的优化亟须构建“年度考核与绩效考核、任职考察与换届考察及目标责任考核”等考核流程相互衔接机制，以避免重复考核并防止“一票否决”泛化，进而降低绿色绩效考核成本，切实提高绿色绩效考核效率。

其次，建立绿色绩效考核对话机制。县级政府绿色行政还应依托政府政务服务平台以及第三方平台等建立多元绿色治理主体平等合作的绿色绩效考核对话机制，使多元绿色治理主体就政府绿色绩效等相关问题进行平等对话并达成共识，形成“政府与公众间的知识共享机制及社会监督机制”[28]，以保证绿色绩效考核机制的长效运行。

最后，完善绿色绩效考核结果反馈机制。由于信息不对称、激励有效性以及问责机制不健全等困境，容易导致县级政府绩效考核的“指挥棒”效应弱化，对此，亟须以生态环境监测网络为信息支撑，建构以财政激励、晋升激励、声誉激励为主要内容的激励机制，以“党政同责、一岗双责”“生态环境损害责任追究制度”“领导干部自然资源资产离任审计制度”等为主要内容的问责机制，以及以绿色治理领域容错纠错机制构成的绿色治理绩效考核结果反馈机制，从而增强绿色绩效考核的正向激励作用，提升绿色政策质量与绿色治理效能。

四、结语

县级政府绿色行政承担着构建绿色话语平台和平等对话机制、供给并实施绿色政策、促进人与自然和谐共生等绿色治理职能。绿色治理共同体、绿色决策、绿色政策、绿色绩效考核等构成了绿色行政的基本要素。县级政府绿色行政以绿色话语彰显绿色正义，借助绿色决策将绿色话语转换为绿色政策，借由公共能量场把绿色政策优势转化为绿色治理效能，以绿色绩效考核检验绿色行政质量并将结果向绿色行政体系反馈。县级政府绿色行政过程彰显了嵌套式运行逻辑，对全面推进人与自然和谐共生的现代化和实现人民美好生活有着重要的理论价值和现实意义。