乡村振兴背景下村民小组长腐败发生逻辑与治理路径

曾 明

(南京信息工程大学 法政学院；江北新区发展研究院，江苏 南京 210044)

一、问题的提出

在国家治理的组织结构中，行政村是最基层的治理单位，乡村振兴的政策落脚点都聚焦于这一层级。但在实际的农村生活中，村庄才是村民生产生活的基本单元，是中国传统农耕文明的承载者，也是城市化进程中城市人乡愁的寄托。从中国人乡土情感依存与传统文化的传承而言，一个个散落于中国大地的自然村才是中国人最终的“根”。因此，尽管从国家治理体系建设与治理政策执行层面来看，村两委会是乡村振兴战略主要的政策执行者，行政村是最基层的治理单元。但是自然村既是行政村的组成部分，也是政策与项目落地的终极层级，因此乡村振兴说到底是村庄的发展与兴旺。在这一过程中，村民小组长其实起着极为重要的作用。近年来，随着脱贫攻坚工作的深入推进以及乡村振兴战略的实施，国家对农村地区的政策扶持尤其是资金投入力度逐步加大，大量的扶贫、民生类财政资金以及项目、产业发展等资源涌向农村。基层政府尤其是村级集体组织则是这些国家政策与国家资源的落实者、组织者与分配者。这其中，村民小组长作为乡村的代言人又作为村委会工作的延伸落实者，他们在工作中的高效廉洁其实也直接关系着“好政策能否办好”。他们虽然并不属于村两委干部，更没有正式编制，拿着微薄的工资，却掌控着一定的集体资源，影响着国家民生资金、项目、集体利益在村民中的分配，在农村拥有较多的话语权。随着资金、资源的涌入，这些年村民小组长的腐败问题也时有披露。如海南省琼海市长坡镇8名村民小组长挪用集体征地补偿款购买基金牟取私利案(1)琼海市纪监委：《一封举报信牵出8名村小组组长受处分》，琼海廉政网，http://qionghai.hainan.gov.cn/rdzt/qhlz/gzlj/202012/t20201214_2901373.html，衡阳一村民小组长违规收受好处费等(2)《衡阳一村民小组长因违规收受一万元好处费被依法罢免》，腾讯网，https://new.qq.com/cmsn/20180704/20180704032315.html。从体制上来说，村民小组长主要受村两委的监督，协助完成村庄自治事务。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》(2010年)第28条之规定：“村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，连选可以连任。”在工作实践中，村民小组长经过村民推荐、村民代表会议推选、村委会考察等一系列流程后，最终予以聘用，其日常管理和考核权限也由村委会负责。但是由于他们地位低、权力小、资源少、影响范围小等原因，该群体的腐败问题并未受到有关部门及学术界足够的重视。现有腐败研究文献中，还未发现有针对这一群体的专门研究文献。本文要研究的是，在乡村振兴背景下，掌握较大的公共资源分配与村民基础信息甄别权力的村民小组长腐败的发生逻辑是什么？如何实现对其有效的精准治理？这一研究冀望能够引起纪检监察部门与廉政研究学术共同体对这一群体的关注，这对于保障乡村振兴战略有效实施，实现下一个百年目标有着重要的现实意义。

二、村民小组长腐败的发生逻辑

腐败被称为政治之癌，只要涉及公权力与公共利益分配的情境，腐败就有可能发生。随着委托代理关系的多元化，腐败的发生也不仅局限于公权力，包括企业、集体经济组织内部的各种受委托权力的滥用，都可以被称为腐败。腐败的发生逻辑大致可以归为三大路径：文化主义论、道德—心理论、制度主义论(委托代理理论与理性选择理论)，其中制度因素通常被认为是最核心的变量。

(一)理性选择制度主义视角下腐败发生路径

在文化主义论看来，一个社会中主流的价值观念、传统文化会决定个体在相同情境下做出不同的选择[1](P439)。而道德—心理主义论者则认为，腐败有着深厚的道德和心理基础，有些人通过心理策略对不道德的行为进行认知重建，自我调节因为腐败而引发的心理紧张与道德紧张[2](P42)。但理性选择论者看来，制度与规则会对人的行为选择产生决定性的影响，即使是在不同文化背景下的人们，他们都会在现有制度与规则下基于成本——收益的考量采取最优策略，做出最有利于自己利益的选择[3](P43-44)。这一理论对于腐败行为有着特别有效的解释力。克里特加德正是从理性选择理论视角，提出了著名的“C=M+D-A”模型：即腐败(corruption)=垄断(monopoly)+自由裁量权(discretion)-问责(accountability)[4](P84)。当官员对各种稀缺资源的分配或重大事项决策拥有独断的控制权，即垄断，而且可以自主决定怎么分配，即拥有对这些稀缺资源的自由裁量权，并且无需为此承担责任(缺少问责制)时，腐败就容易发生。因此资源的稀缺、权力垄断与自由裁量权的制度漏洞是引发腐败动机的主要组合环境。从一些国际组织的各类调查来看，全世界最容易受到贿赂的公务人员是警察，其概率高达31%。就是因为他们不仅有权实施垄断，而且具有很大的自由裁量权，并只需承担少数的责任(3)Transparency International：Global corruption barometer 2013，http:www.transparency.org/gcb2013/report.。虽然说乡村历史因素形成人群聚居特点以及传统的乡土伦理，村民小组长腐败特征上体现出很强的人情腐败特点，但从腐败发生的机制来看，克里特加德模型仍然是揭示村民小组长腐败发生机制的重要借鉴。

(二)村民小组长腐败发生逻辑的理性选择制度主义解释

从理性选择制度主义来看，村民小组长作为理性的经济人，在纵向多链条委托代理中承担着乡村振兴资金、资源、项目落地实施的最终受托责任。他们在某种程度上掌握着这些资金的分配权，比如协助或者说是主导个体性项目受益对象的甄别确定，参与集体性项目的建设与管理等。在这一过程中，由于宗族力量的衰微、乡村精壮劳力外出，留守乡村的基本都是中老年人，他们的集体行动能力与公共事务参与能力都不足，使得相对年富力强又有行政赋权的村民小组长们在这些事务中拥有了垄断权力的机会。再加上政策必然具有的原则性与因地制宜相适应的政策弹性空间，在信息不充分、村民对政策了解不足特别是理解不足的情况下，村民小组长们就有了较大的自由裁量权。从理论上讲，没有问责或缺乏问责约束的垄断权力与自由裁量权容易产生权力的滥用。

在实践中，纪检监察组织机构的设置通常止步于乡镇一级，在大多数中西部农村，村级党组织中一般只设有兼职纪检委员负责党员队伍的纪律监督工作。而村民小组长大多未必是党员，缺乏党纪意识与规则意识，存在一定的组织监督悬浮状况。更重要的是，当前村委会承担着大量的行政事务，这些事务与乡村自治事务的落实都有赖于村民小组长的配合与支持。在上级任务压力下，村两委对于村民小组长的一般腐败行为或违纪行为容易产生策略性的容忍，以换取他们对村委会工作的支持。同时，村民小组长由于不属于村委会成员，在需要上级财政支持的落后村庄也很少有集体资产能够保障村民小组长的工作收入，大多数村民小组长基本都是除了每年年底有一些微薄的误工补贴外，在有些地方甚至是无报酬工作，这也使得村两委会对村民小组长的监督缺少问责的震慑力。这些因素的叠加，极有可能诱发资源资金分配权力的滥用。

1.丰富的乡村反哺资源及其分配权力的垄断性

农村集体资产与上级资源的涌入给了村民小组长腐败的机会。村民小组长有权在村庄内分配的资源主要有两类：一类是村庄内的集体资产，主要是集体土地、林地、水塘等集体资源以及集体企业资产经营与收益；另一类是来自上级政府拨付的用于乡村振兴的各类惠农性资金。从脱贫攻坚到现在的乡村振兴政策过程中，大量的财政资金开始涌向农村地区。2018年，中央财政安排补助地方财政扶贫资金为1 080亿元，比2017年增加200亿元(4)新华网：《中央拨付2018年财政专项扶贫资金1 060多亿元》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1599526665586294489&wfr=spider&for=pc，2018-05-04.。2022年中央财政衔接推进乡村振兴补助资金达到1 650亿元，比2021年又增加了84亿元(5)证券日报.财政部：《2022年中央财政预算安排衔接推进乡村振兴补助资金1650亿元》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1727892921523250671&wfr=spider&for=pc。这些资金通过层层转移支付，与地方政府配套或本级财政相关支出一起，大多下沉到了基层一线。如2019年云南楚雄全州投入整州脱贫资金88.35亿元，其中武定一县就达16.68亿元(6)瞿长福，周斌.脱贫之路如此铺就——来自云南省楚雄彝族自治州的脱贫攻坚报告[J].时代风采，2020(1)：6.。黑龙江省富裕县2021年为巩固脱贫成果，发放就业补贴8 600人，计330万元；教育补贴3 037人次，计350万元，医疗扶贫支出1 228万元；基本建设涉农支出1.5亿元(7)数据引自《富裕县2021年全县脱贫攻坚工作进展情况报告》。https:www.renrendoc.com/paper/140322838.html。。这些资金部分采用直通形式直接分配到符合条件的农户手中，大部分通过层层转移支付最终由乡镇政府与村委会来进行分配。从现有制度安排来说，资源分配的裁量权并不在村民小组长手中，但是无论是直通式拨付，还是授权式分配，其分配对象的确定都离不开以村小组为单位的甄别或遴选过程。在程序上无论是为了避责，还是精准确认的需要，都会由村民小组长作为最一线的干部来组织选择资源分配对象。这样一来，村民小组长就成为这些资源事实上的直接分配者。

2.分配中的自由裁量权

自由裁量权历来是腐败发生的重要诱因。尽管看起来权力微小，但村民小组长的腐败仍然会表现为利益的交换，以及以权力牟取私利的行为。在中国的权力谱系中，村民小组长作为最基层的农村自治单元的代表，既不属于党政干部，甚至也不是村集体组织班子成员，似乎并不具有腐败的机会与权力。但事实上，村民小组长承担着实现村庄自治的职能，管理本组村民集体所有的土地、水面等资产资源，拥有较大的村庄公共资源分配的权力，如将组内土地集中流转发包给种田大户，签署承包协议和决定承包价格，对发包所得收入在组内分配；以及管理组内日常事务的权力，如为户口迁入村民开具同意接收证明等。另外他们还承担着协助上级分配各类支农资金的职责，如确定各项惠农补贴名额、人员等等。但由于越到基层，其工作越琐碎与繁杂，每个村庄的具体情况又千差万别，从政策过程角度来看必然得有较大的自由裁量空间。即使在特别强调“精准”的脱贫攻坚工作中，乡村干部仍难以避免有实践中的变通[5](P18)。

依赖这种自由裁量的机会，村民小组长腐败的主要形式之一就是在分配国家财政资金时优亲厚友。之所以优亲厚友，乡村传统社会伦理是个重要的原因，因为家族关系是一种黏合型社会资本，由于血缘与姻亲关系，使之成为荣辱一致的命运共同体[6](P703)。这一命运共同体，从违法违纪角度看，也是一个风险共同体，需要通过亲情责任与人情债务驱动，以及寻求腐败同盟来获得安全感[7](P9)。如黑龙江省泰来县和平镇某村民小组长张某，在协助政府对农民申报生产者补贴面积的准确性和真实性进行审核、统计、申报过程中，通过虚报面积或篡改种植品种，为其弟弟等亲属套取上级财政的生产者补贴款共计39 633.08元(8)资料来自最高人民法院《中国裁判文书网》案例：黑龙江省泰来县人民法院的刑事判决书(2020)黑0224刑初105号。，就是典型的基于家庭伦理的优亲厚友型腐败。也有利用协助政府从事公务活动时贪污财政资金的。如甘肃省卓尼县古占川村的村民小组长张某某，在协助阿子滩镇政府开展卓合高速公路征地工作协调和地块确认工作中，利用协助政府征地工作的便利，将不属于自己的5.56亩耕地故意指认为自己的耕地，于2019年11月与阿子滩镇人民政府签订了《征地协议书》，冒领征地补偿款174 229.92元(9)资料来自最高人民法院《中国裁判文书网》案例：甘肃省卓尼县人民法院刑事判决书(2020)甘3022刑初61号。。

相比村委会与上级政府部门而言，由于村民小组长掌握了种地面积、粮食补贴品种、征地面积的测量与确认、登记的信息优势，乡村振兴中财政补贴的一些基础性工作与基础性数据都依赖于他们来完成。在上述两个案例中，村民小组长避开了村民的同意与知情监督，村委会的复核也流于形式，而是由这些村民小组长亲自或是组织亲信完成，这给了他们在确定各类土地、种植面积、征收土地或地面附着物类型等方面有很大的自由裁量权。在缺乏监督的情况下，存在着变通与自由裁量的空间，成为产生腐败的重要风险源。

3.无从着力的监督与问责

随着多年来制度的演进与完善，当前对村委会的监督已经基本做到了权责明晰、法规健全，但对于村民小组长的问责显得更为无处着力，虽说现行刑法对于村民小组长的职务犯罪行为有相应的处罚规定，但一来村民小组长基本都是小微腐败的“蝇贪”，能够上刑法处罚的不多。另外，对于村民小组长在法律上的适格问题，仍有不清晰的地方。如按照现行《刑法》第93条的规定，国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企事业单位、人民团体中从事公务或是这些单位委派到非国有公司、企事业单位、社会团体中从事公务的人员也以国家工作人员论，其中未明确指明农村基层自治组织中从事公务的人员是否也适用，只提到其他依照法律从事公务的人员也以国家工作人员论。为进一步完善法律的实施，2000年全国人大常委会的司法解释《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》中阐明了只有协助人民政府从事相关行政管理工作才符合“其他依照法律从事公务的人员”的条件，特别提到村民委员会等农村基层组织人员协助政府从事如救灾、优抚、扶贫、移民、救济款物管理、土地征用补偿费用管理，以及计划生育、户籍、征兵工作的，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。从这些法律规定来看，村民小组长如果在国家财政资金发放、村庄公共事务中涉及土地征用、计划生育、户籍、征兵等事务中如果有犯罪行为，会按国家工作人员进行处罚。但对于大多数村庄事务来说，要达到适用刑法规定条件的犯罪行为还是比较少见的，更多的是一些小微腐败。

随着国家监察体制改革的深化，2018年3月颁布的《中华人民共和国监察法》第15条规定将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察范围。2018年4月，与《监察法》配套的《公职人员政务处分暂行条例》同步实施，其中第3条规定“监察机关实施政务处分的依据主要包括……《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》”，也就是说对于非党员村民小组长的违法行为需要在上述规定中找到相应的违法事实对应的条款后方可给予政务处分。至于政务处分的种类，根据《公职人员政务处分暂行条例》第9条之规定，监察机关可以依法对个人采取处理措施或向有关单位提出监察建议。这些处分轻微的有谈话提醒、批评教育、诫勉；严重点的有警示谈话、停职检查、责令辞职等；按照管理权限，可以提出取消当选、调离岗位、降职、免职、除名等监察建议。从监察法规而言，已经能够实现对村民小组长违纪行为的监察全覆盖。

但在实践中，由于村民小组长职务的“含金量”与吸引力不高，而且他们都是本村农民，这种处罚的机会成本太小，震慑力不足。随着大量农村青壮年进城务工，再加上村民小组长基本是无薪酬或低薪工作(近几年才开始有些地方给村民小组长发放工资，一般在每月200元左右)(10)笔者在江西省的调研信息(2020年7月16日)。。因此在经济欠发达地区或村集体资产少、集体经济薄弱的地区，几乎没有年轻人愿意担任村民小组长。村民小组长普遍年龄偏大，比如，即使在经济基础较好的江苏苏北某村，全村18个村民小组长，60岁以上共16人，另外2人一个50多岁，一个40多岁；从政治面貌来看，18人中有13人均为非党员，担任村民小组长的收入一年还不到2 000元(11)笔者在江苏省苏中某市某村调研信息(2020年8月18日)。。这些人从个人事业发展而言，几乎不太有个人职务晋升的发展空间，而且收入又低，这让他们几乎没有职业的期望与敬畏感，也使得对他们的微腐败的问责无法形成震慑。不少地方纪委干部或是村支书反映，“一说到要追究他们责任，他们就都说要撂挑子”(12)笔者在江西与江苏的调研纪录(2020年8月与12月)。有些村民小组长就直言，“我本来就是农民，不当小组长，总不能不让我种地”(13)江西赣南某地的调研(2020年7月15日)。这样低廉的职务补贴收入，不但影响了他们的工作动力，而且很有可能激发他们的腐败动机。正如一项跨国研究发现的那样，个体工资水平越低，其受贿的可能性越高，并越容易做出大量损害公共利益的行为[8](P354)。

正是由于以上原因，现有制度难以对他们进行有效地激励与约束，但村庄事务又不能不依赖他们来执行。因此，村党组织与村委会在面对村民小组长的小贪或其他违纪现象时，经常会采取默契性容忍，使得监督更为松懈。同时，社会监督机制的缺失，也使得村民小组长对村庄事务的自由裁量权过大。社会结构理论认为，社会结构中的国家与公民如果不能维持力量的平衡，当国家强大，而社会弱小时，权力与权利的失衡会产生强者一方的腐败机会[9](P56)。当前村庄自治中的协同治理与监督机制主要以村民代表大会或村民会议为主要载体，是推动村民自治从个体参与到群体参与、从分散化的利益表达到组织化的利益表达的重要机制，但它不是也无力成为村民自治下沉的组织载体[10](P160)。另外，大多数地方村民理事会主要承担基层矛盾纠纷化解职能，其民主决策与监督职能往往付诸阙如。如山西省寿阳县朝阳镇某村民小组长王某某在负责处理村民小组集体土地、村民个人承包合同地的征地过程中，在不与村民协商情况下与其兄弟、亲戚等合谋通过多建大棚、多报补偿款的方式贪污补偿款683 110元(14)资料来自最高人民法院《中国裁判文书网》山西省晋中市中级人民法院刑事裁定书，(2018)晋07刑终248号。。在这一过程中，村民监督形同虚设，村委会也因为补偿金来自政府的公益事业建设资金，再加上信息不对称与工作作风不实等疏于监督。在这种情况下，王某某才有机会采用虚报与改变征收类型提高补偿标准等方式大肆骗取补偿款。

三、村民小组长腐败的治理路径

为实施国家乡村振兴战略，未来很长一段时间内，将会有更多的政策与财政资源、社会资源等下沉到基层，直至村民小组。2020年、2021年的中央一号文件都把推进乡村振兴作为重要内容，提出要大力实施乡村建设行动，包括乡村基础设施建设、农村人居环境整治等，强调要强化农业农村优先发展投入保障，中央预算内投资进一步向农业农村倾斜。农村基层自治组织，包括村民小组长都面临着更多腐败机会的诱惑。要有效治理腐败，既需要建立有效的公共问责与培育内在的道德精神，也要提高基层治理的精细化与法治化水平[11](P86)，推动协同治理与完善多元监督[12](P188)。不论是人情腐败，还是其他类型的腐败，从治理角度而言，阻断其发生机制仍是反腐的主要路径。

从腐败治理目标来说，根本之策是得从源头上预防腐败的发生，而不是等腐败发生后才加强体系建设。执法与监督固然重要，但如果没有能从根本上遏制催生腐败的因素，单靠加强执法监督体系建设并不能够走远。比如从宏观层面看，那些设有专门反腐机构的国家其实并没有有效地控制腐败[13](P1282)。中国现有的“法治、自治、德治”三治融合政策从政策组合工具方面提供了解决乡村治理、包括村庄腐败的策略。从更具体的实施手段来说，以下各方面的进一步完善将有助于完善“三治融合”，并能够为减少村民小组长腐败提供更精准的治理策略，一体推进基层“三不腐”长效机制。

(一)加强法治与纪律监督，实现精准反腐与强化问责

一是提级管辖减少监督悬浮。村民小组长的腐败问题不能仅仅依赖村委会的监督与制约，最好能够直接提级到乡镇纪检监察办管辖，由乡镇纪检监察办会同村党支部履行对村民小组长的监督职能。这样可以提高反腐的权威性，增强对村民小组长权力运行与行使的约束力。另外，可以更好地防止村委会与村民小组长间形成庇护侍从或是腐败合谋关系。村民小组长基本上成为了村委会工作的落实者，相互之间的联系极为紧密，也是乡村振兴工作中的工作伙伴与利益共同体。由于村委委员与村民小组长基本都是土生土长的本地人，在居住空间上距离很近，家族间千百年来形成的交往关系错综复杂，经常还存在着千丝万缕的裙带或人情关系。由乡镇纪检监察办来直接处理村民小组长腐败问题，可以相对有效地避免这种乡土人情关系的羁绊。从治理依据上来看，《中华人民共和国监察法》第15条规定将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察范围，村民小组长在乡村振兴中承担了大量的行政事务与村集体资产、资源以及上级政策、资源的分配权。建议把他们作为基层群众性自治组织中从事管理的人员，纳入监察对象统一管理，并依据《监察法》相关规定对他们的履责行为进行监督。

二是审计监督下沉。将审计工作延伸到村民小组，对于那些在乡村振兴中获得上级资源较多、以及村庄集体资产雄厚的村民小组，要建立经济审计制度，包括专项的项目审计以及村民小组长的任职审计。从严审计能够有效地起到打击腐败的作用。针对印尼的一项实证研究表明，通过严格的审计，村庄里的“无法查实的支出”平均下降超过8%，严厉的审计比基层监督系统都显得更为有效[14](P92)。

三是严厉查处村民小组长腐败行为。对于涉嫌违法违纪的腐败村民小组长，要及时严厉打击。对于党员村民小组长，严格执纪问责；对于非党员的小组长，也应该严格执行监察监督并给予相应处分，涉嫌犯罪的要移送司法，以此提高村民小组长的违纪违法成本，有效遏制腐败的发生。

四是要公开曝光村民小组长腐败行为。考虑到村民小组长腐败的违纪金额一般都比较小，党员身份的比例也不高，适用党纪政纪处分的情节相对不多，因此，另外一个更可行的策略是对于查实的微腐败行为，要在村庄内进行公开曝光。乡村说到底仍然是一个熟人社会，村民小组长作为村组成员的一分子，大多情况下仍然极为看重在村庄中的面子，特别是现在的村庄基本上都是以中老年人居多，传统的乡村伦理、家族声望等对于他们的行为仍有着较强的约束力，如果以公开曝光的方式公布其违纪行为，将能够对其产生很大的震慑作用，有助于减少他们违纪的动机。

(二)完善乡村自治机制，消减村民小组长垄断权力与自由裁量权

一是通过建立与完善村民会议(代表会议)制度来制衡自由裁量权力。在现有政治体制框架内，可以通过完善村民代表会议(或村民议事会)机制减少村民小组长资源分配的自由裁量权。从国际经验来看，腐败与该社会中公民被赋予权利的程度有直接联系。在一个公民充分参与社会管理、市民文化繁荣活跃的社会里，当权者的腐败行径是难以藏匿的[15](P4)。村民自治制度以及坚持群众路线是中国治国理政的制度优势[15](P157)，发挥这一优势的治理效能为我们推进乡村腐败治理提供了基础保障。可以在村小组中推行村民代表议事制度，也可以在现有的村民理事会基础上进行改革完善。现有的村民理事会更多的是承担移风易俗或是纠纷调解职能，对于村庄重大事务与村民小组长的监督职能还不够明确(15)现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》对村民会议与村民代表会议做了相关规定，但在实际生活中的效果并不理想，而对于村民小组中的村民集体议事规则并未有明确的统一规定。。因此要在制度上对其进行改造或是另外设立村民代表议事制度。通过制度化的选举产生村民小组内的议事代表，同时制定村民代表议事规则。明确村庄重大事项，即凡是与全体村民、村庄重大利益相关的公共事务，都必须经由议事会决定才能实施。村民议事会还拥有对村庄事务的监督与审议权，拥有村庄重大事项的事后监督与报告决议权。在这一制度设计中，村民议事会成为村庄事务的决策者、监督者，而村民小组长则是村庄事务的执行者。这样通过知根知底的村民直接参与，可以有效解决信息不对称问题，化解人情网络在资源分配中的隐蔽性，瓦解人情腐败的自由裁量权基础。村民自治代表会议(乡村议事会)制度在实践中也有不少成功的经验。如在乡镇事务中，浙江温岭的民主恳谈会实施近20年，已基本形成了由决策协商、预算协商、城乡社区协商等多种形态组成的基层协商民主制度体系(16)柳文岳：《历经20年深化发展，这是温岭首创的民主恳谈》，《温岭日报》2018年9月28日。。云南盐津县的群众参与预算在基层治理层面推进了国家治理的现代化[17](P3)，尤其是广州下围村的“村民议事厅”制度，形成了权威的决策机制，有效地解决了困扰下围村多年的宗族与村庄治理矛盾[18](P139)。这些地方自治的最佳实践表明，乡村村民代表在经过培训与实践经验积累后，其实有着完全可靠的自治参与意识与能力。

二是以技术治理促进自治。加强乡村振兴中农村电子政务建设，通过资源资金项目管理的电子化，减少腐败机会。电子政务的使用被证明是抑制腐败的有效手段。由于政府采用科技手段办公后，其服务透明度和问责性均有提高，且由于普通民众无须与公务员建立直接联系，因此公务员自由裁量的空间变小，相关的腐败行为也大为减少。在乡村资源配置中，通过电子政务减少审批中人为因素的干扰，并提升项目过程的政务公开、村务公开，可以有效地减少权力寻租与贪污、优亲厚友的空间。随着农村网络普及率的进一步提升，村民网络使用能力的改善，村务数字化治理是乡村治理的方向。假以时日，它将在减少乡村腐败中起到积极作用。

(三)强化正向激励与道德约束，加强腐败机会成本

一是适当提高村民小组长收入。在强化监督问责负向激励的同时，要通过有效措施提升村民小组长的收入、威望等方式实现正向激励，这有利于更好地激励他们发挥主观能动性。虽然宏观层面研究表明，高薪、高额的奖励，对于抑制腐败的作用非常有限[19](P335)，从近些年来暴露出来的少数干部腐败金额巨大的案例来看，似乎也印证了这一点。但不可否认的是，在现阶段，对于正常家庭收入普遍偏低的村民小组长而言，一年只有2000元甚至有些地方只有几百元的误工补贴确实很难使他们能够抵制人情压力与资源分配自由裁量权的诱惑，特别是在公民志愿精神仍很薄弱的贫困农村。而且低廉的报酬也降低了村民小组长违纪被处分的机会成本，进一步弱化了他们腐败的道德负罪感，相反还容易产生对自己违纪甚至违法行为的自我道德化。公平工资理论表明，工资收入与付出的对等可以有效地防止腐败[20](P280)。因此，可以考虑乡村振兴工作中，依照工作任务的轻重程度适当提高其年度工作补贴标准，也可以在现有的按年度发放工作补贴的基础上试行月薪制或工作项目补贴制，对于某些政府中心工作或者费时耗力的工作项目实行工作量补贴。

二是建立村民小组长养老保险金补助制度。可以在有条件的地方实行村民小组长新农保制度类比城镇职工的社会保险制度，允许他们按照城镇职工标准参加社会养老保险，在任期内由村集体资金按照城镇职工的标准与条件和个人共同交纳社会养老保险金。

三是建立荣誉激励制度。在崇尚面子的社会文化中，荣誉，尤其是上级党委政府等官方组织颁授的荣誉性称号仍然是一个家庭自豪感的来源。可以在村民小组长中建立起完善的荣誉制度，如设立年度优秀村民小组长、优秀共产党员或乡村振兴先进工作者等，由县乡两级党委政府组织每年评选一次上述荣誉称号并进行公开地奖励表彰。在这一评选过程中，应广泛吸纳群众意见，建立完善的群众参与机制。这既可以提升村民小组长服务村民的意识，也可以激发村民参与公共事务的热情。

四是加强道德与文化建设，从氛围与心理上斩断腐败的动机。单纯的道德自律并不可靠，依赖道德约束来减少腐败其实有极大的风险，米勒在对捷克等东欧四国的调查中发现，尽管所有人(官员与民众)都谴责腐败行为，但很多人都承认自己在必要时会行贿，有机会时会受贿[21](P371)，即民众与官员都是“可腐败的”。因此单纯依靠道德自律确实难以杜绝腐败动机。但是这并不意味着道德自律没有减少腐败动机的作用。从长远来看，长期的反腐败斗争要取得实效最有用的方法是提高社会信任度，通过伦理教育来改变公众态度和道德观念，尽管这可能需要很长的时间才能有成效，甚至需要几代人的努力，但是只要持之以恒，久久为功，通过潜移默化地宣传教育，在不知不觉中可以提升他们的道德素养与廉洁意识。首先，将小组长纳入到村委会的思想政治教育体系中来，他们也要参与村委会举办的或上级部门针对村两委干部举办的各类政策与政治学习活动。乡镇政府可以组织专门的村民小组长学习班，提升他们的政治觉悟、政策水平以及廉洁意识。其次，从乡村德治角度来看，要发挥乡村传统伦理的教化与约束作用，完善村规民约制度，强化村规民约的伦理约束力，将村规民约的履行情况纳入村民议事会制度。再次，建立乡村“五老”定期谈话会制度，让乡村老干部、老教师、家族前辈等有权威的人士与村民小组长进行定期谈话，形成对村民小组长在道德与制度上的监督与约束。通过这些具体化的乡村自治与德治活动，进一步强化村民小组长的守法与守纪行为，让他们既受到党纪国法的约束，又有乡村伦理的规范。

四、结语

要解决村民小组腐败问题，既要有一般性的腐败治理策略，也要有乡村治理特色的腐败解决对策，打破乡村人情社会的“命运共同体”与“风险共同体”，使村民自治真正回归其本义[22](P83)。首先，要把治理村民小组长腐败作为基层腐败治理的重要内容，将他们纳入基层纪检监察的重要对象，严厉惩治他们的腐败行为，形成不敢腐的态势；其次，应该通过制度安排与机制设计，限制与约束村民小组长的资源分配权力。可以通过村务公开，村民集体议事制度等限制村民小组长的权力；通过数字治理手段减少资源分配的自由裁量权，使其不能腐；再次为避免村民小组长因政治经济待遇不匹配等产生的不作为以及问责约束的弱化，可以通过改善他们的经济政治待遇来提高腐败成本，减少他们的腐败动机；还可以通过完善村民小组长社会保障制度以及荣誉制度，给他们更多的正面激励，使其不想腐。最后还应充分发挥乡村传统伦理与文化的教化和约束作用，通过各种制度设计来实现可行的乡村自治与德治，进一步强化村民小组长不敢腐、不能腐、不想腐意识，最大可能减少基层腐败现象，促进乡村振兴战略取得良好成效。